互助县玉得养殖农民专业合作社与互助土族自治县人民政府其他行政行为一审行政判决书
青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）青02行初67号
原告互助县玉得养殖农民专业合作社，住所地青海省互助县。
法定代表人党玉得，系该合作社理事长。
委托代理人李明，系甘肃昶泰律师事务所律师。
委托代理人谢芸，系甘肃昶泰律师事务所律师。
被告互助土族自治县人民政府，住所地青海省海东市互助土族自治县。
法定代表人安永辉，系该县县长。
委托代理人星全鹄，系该县农牧局副局长。
委托代理人田宪周，系北京市中盈(西宁)律师事务所律师。
原告互助县玉得养殖农民专业合作社诉被告互助土族自治县人民政府畜牧行政管理纠纷一案，于2018年9月28日向本院提起行政诉讼，本院于2018年10月8日对该案立案登记并于同日受理了该案，本院依法组成合议庭，于2019年1月23日公开开庭进行了审理。互助县银来养殖专业合作社委托代理人李明、谢芸，被告互助土族自治县人民政府委托代理人星全鹄、田宪周到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告互助县玉得养殖农民专业合作社起诉称，原告是2013年6月在互助县依法注册的合法存续养殖企业，当年投资200多万，2014年至2017年先后投资170多万元，年创收50万元，辐射带动周边农户发展肉羊繁育，增加农民收入，为当地经济发展、稳定物价作出巨大贡献。在原告正常生产经营过程中，被告于2018年5月4日下达《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》（以下筒称“关闭通知书”)，限期原告于2018年5月31日前关闭。2018年6月15日，互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》（以下简称“83号通知”)，文件要求包括原告在内的32家畜禽规模养殖场于2018年8月底前畜禽全部出栏，停止养殖生产，无条件拆除实施关闭停产。原告认为“83号通知”违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条，在没有对原告进行补偿的情况下即对原告进行关闭，侵犯了原告的合法权益。对此原告于2018年9月7日向被告青海省海东市人民政府提起行政复议，请求被告依法审查互助县人民政府互办发“83号通知”合法性，并撤销互助县人民政府互办发“83号通知”以及青海省互助土族自治县人民政府“关闭通知书”，依法赔偿给申请人造成的全部损失。被告以不属于行政复议受理范围为由，做出青海省海东市人民政府东府不受理[2018]5号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。目前被告互助土族自治县人民政府责令限期让原告关停企业，这完全属于具体的行政行为，由于被告青海省互助土族自治县人民政府的侵权行为，造成了原告无法正常经营，现已经处于关停状态。被告违反法定程序，违反《中华人民共和国物权法》第四条、《中华人民共和国环境保护法》第二十三条、三十一条、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》第八条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条等有关规定，强行关停原告企业行为，其不但严重损害了我国法律的严肃性，更是对原告合法权益的侵害。这种无条件、无补偿的强行关停，使得原告中断了经营收入，不仅职工工资拖欠，更无力偿还银行贷款，低价出栏出售畜禽，血本无归，给原告造成了巨大的经济损失。现原告为维护自身合法权益，依据《行政诉讼法》第四十九条之规定向贵院提起诉讼,请求：一、依法审查互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》的合法性；二、依法撤销《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》；三、判令被告补偿给原告造成的全部损失420万元；四、本案诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张，在法定期限内提交了如下证据：证据1.《营业执照》，证明原告养殖场合法成立。证据2.互国土资（2013）农建字第（20）号互助县设施农用地批准书、互牧复字（2013）第6号养殖场建设批复、动物防疫条件合格证、原告纳税申报表一套、菜篮子基地认定证书（099号），证明原告依法设立，取得了被告的认可和批准，厂房等建筑属于合法建筑物。证据3.互办发（83）号《通知》、《畜禽规模养殖厂限期关闭通知》,证明被告行政行为依据此83号《通知》制定程序违法，侵犯原告合法权益。证据4.互农牧函（2018）129号信息申请答复函，证明被告对原告进行了评估工作。证据5.原告相关资质设施照片和资产设备评估申报清单表，证明原告厂房设施资产情况。证据6.拆迁状况照片和视频资料。证明被告强拆给原告造成损失的
被告互助土族自治县人民政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。根据该规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的对象是行政机关和行政机关工作人员的行政行为，而不能是其他机关的行为。原告起诉的文件是《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》（互办发[2018]83号）（以下简称《通知》），该《通知》盖章机关为中国共产党互助土族自治县委员会办公室和互助土族自治县人民政府办公室，但最终是以中共互助县委办公室文件下发的，故不属于行政机关的行为。因此，本案不属于行政诉讼受案范围。二、原告的起诉违背了“一案一立”的原则。原告的诉讼请求是要求审查互助县人民政府互办发[2018]83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》和《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，并予以撤销。原告的诉求中涉及了两份通知，该两份通知实际上是两份不同的文件：《通知》的作出机关是中共互助县委办公室和县人民政府公办室，《关闭通知书》的作出机关是互助土族自治县人民政府。显然《通知》和《关闭通知书》的作出机关不同，且两份文件的具体内容不同，相对主体也不同，应属于两个行为。如果原告认为上述通知的作出是具体行政行为，就两个不同的行政行为应当分别起诉，不能在一个案件中进行诉讼。三、本案不属于行政赔偿案件，原告直接起诉要求被告赔偿损失程序违法。被告仅下发了《关闭通知书》，并没有采取行政强制拆除措施。如果原告认为关闭养殖场存在经济损失，这也只能属于补偿范畴，而不属于行政赔偿。原告如果要求行政机关进行补偿，实际上是要求行政机关履职的请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十三条规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。根据以上法律及司法解释规定，原告要求行政机关履职应当先向被告提出申请，被告明确答复不予补偿或者逾期不答复，原告才能向人民法院提起行政诉讼，而且只能提起要求行政机关进行补偿的诉讼，也不能直接诉请法院判令补偿具体的款项。因此原告直接向法院诉求赔偿或补偿具体款项属程序违法，应予驳回。四、《通知》和《关闭通知书》的作出合法有效。根据《中共海东市委办公室市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（东办发[2018]50号)精神，为全面完成中央第七环境保护督察组反馈意见中涉及互助32家畜禽规模养殖场的污染整改工作，互助县制定了《湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案》，并以中共互助县委办公室文件（互办发[2018]83号）下发。该《通知》符合青海省、海东市下发的相关文件精神，完全是为了执行中央环境保护督察组反馈意见的结果，符合国家法律规定和政策要求。2017年11月28日，互助县下发了互助土族自治县人民政府《关于印发互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》（互政[2017]349号）。根据该《划定方案》，原告的养殖场（合作社）位于禁养区范围内，依法应当予以关闭。因此，被告向原告下发《关闭通知书》亦符合相关法律法规规定和文件要求，合法有效。综上所述，被告认为本案不属于行政诉讼受案范围，且起诉程序违法，请人民法院裁定驳回原告的起诉。
被告互助土族自治县人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：证据1.青发（2018）14号《青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案的通知》。证据2.东办发（2017）75号《海东市贯彻落实中央第七环境保护督察组督查反馈意见整改方案的通知》。证据3.互办发（2017）126号《互助县贯彻落实中央第七环境保护督察组督查反馈意见整改方案的通知》（2017年12月19日，责任分工中的第六项有对互助县养殖场的整改时间期限、措施等）。证据4.东办发（2018）50号《海东市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》。证据5.互办发（2018）83号《互助县人民政府办公室关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》。证据6.环办水体（2016）99号《关于印发畜禽养殖禁养区划定技术指南的通知》。证据7.互政（2017）349号《互助县人民政府关于印发互助畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》。证据8.畜禽规模养殖场限期关闭通知书、送达回证。证据1-8证明：1、证据5即互办发（83）号文件根据青海省和海东市相关文件和精神制定。2、83号文件属于中共互助县委办公室文件，不属于行政机关文件，依法不属于行政诉讼受理范围。3、《关闭通知书》与上述文件的制定印发属于两个不同的行为，依法不能同时提起行政诉讼。4、互助县人民政府依法划定了畜禽规模养殖禁养区。5、原告的养殖场在互助县划定的畜禽规模养殖禁养区内，根据相关法律法规及上述相关文件规定，依法应当关闭。被告作出的《关闭通知书》符合相关规定，合法有效，依法应当予以维持。6、关闭通知书是对整改措施的落实。7、通知书是依据省、市的文件依法作出的。
经庭审举证质证，原告对被告互助县人民政府提交的证据质证意见为:证据1真实性、关联性认可，合法性不认可，证明目的不予认可，14号文件不符合《行政许可法》第八条关于补偿的规定，也与《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条内容相违背。证据2、法律规定相违背。证据3、。真实性无异议，对证明方向有异议，与文件内容相违背。证据4，真实性无异议，对证明方向有异议，违反法律规定，未按法律规定给予补偿。证据5、真实性无异议，对证明方向有异议，该份文件是规范性文件。证据6、。真实性、合法性、关联性无异议，对其证明内容有异议，被告行为违反99号文件，也未合法补偿。证据7、真实性无异议，证明方向有异议，该文件扩大禁养区范围，违反了（2017）65号农业部文件精神，没有将原告划分在禁养区的事实依据，未向社会公告也未向三原告征求意见。证据8被告未提交原告处于禁养区、有污染等的事实依据和法律依据，对送达证无异议。关闭通知未告知原告救济权利。
被告互助土族自治县人民政府对原告提交的证据质证意见为：证据1《营业执照》的真实性无意见，对证明方向不予认可。证据2.互国土资（2013）农建字第（20）号互助县设施农用地批准书、互牧复字（2013）第6号养殖场建设批复、动物防疫条件合格证、原告纳税申报表一套、菜篮子基地认定证书（099号），以上证据真实性无异议，但不能证明原告取得所有合法设立和生产经营的后续手续，不能证明原告证明方向，且原告纳税申报表和菜篮子基地认定证书（099号）与本案没有关联性。证据3.互办发（83）号《通知》、《畜禽规模养殖厂限期关闭通知》，真实性予以认可，但不能证明原告证明方向。证据4.互农牧函（2018）129号信息申请答复函，真实性予以认可，但不能证明原告证明方向，被告并未对原告进行评估，只是初步丈量登记工作，评估工作并未完成。证据5.原告相关资质设施照片和资产设备评估申报清单表，真实性不予认可。证据6.拆迁状况照片和视频资料，为原告单方面提供，其中照片为超过举证期限提供，原告建筑厂房为原告自行拆除，被告只是配合拆除。
本院对原告和被告提交的证据认证如下：原告提交的证据1《营业执照》真实合法，且被告对原告的养殖场下发了《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，其原告主体适格，证明方向予以采信，对该证据予以认定。证据2真实合法，能够证明原告当初建设养殖场时办理相关手续的事实，但对其证明方向不予采信。对证据3互办发（83）号《通知》、《畜禽规模养殖厂限期关闭通知》为本案的被诉行政行为，不作证据认定。证据4.互农牧函（2018）131号信息申请答复函内容表明评估工作并未进行，无法证明原告主张，故本案不予采信。证据5和证据6相关照片、清单和视频，均为原告单方面提供，与本案被诉行政行为无关联性，不作本案证据采纳。
被告提交的证据1-4、6、7、8真实合法，与本案具有关联性，予以采信。
经审理查明，为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》，指导各地科学划定畜禽养殖禁养区，环境保护部办公厅和农业部办公厅于2016年10月24日联合印发环办水体〔2016〕99号关于印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的通知，要求各省、自治区、直辖市环境保护部门、农业、农牧部门参照该指南抓紧组织开展禁养区划定工作。2017年11月28日，被告互助县人民政府印发互政〔2017〕349号《关于印发互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》，对畜禽规模养殖禁养区的范围进行了划定。原告的养殖场在划定的畜禽规模养殖禁养区内。期间，2017年8月至9月中央第七环境保护督察组对我省开展了环境保护督察工作，并于10月反馈了督察意见。为抓好中央第七环境保护督察组反馈意见的整改落实工作，2017年12月18日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发东办发〔2017〕75号关于印发《海东市贯彻落实中央第七环境保护督察组反馈意见整改方案》的通知，2017年12月19日，中共互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发互办发〔2017〕126号关于印发《互助县贯彻落实中央第七环境保护督察组反馈意见整改方案》的通知，该两份通知中明确提出中央第七环境保护督察组反馈意见为违规在禁养区内保留部分养殖场，湟水河支流沙塘川禁养区内养殖场密集等问题，为此制定了整改任务清单及责任分工。本案原告的养殖场在该整改任务清单中。2018年5月4日，被告根据中央第七环境保护督察组反馈意见，对湟水河流域互助县境内畜禽规模养殖场和饮用水水源保护区内规模养殖场进行综合治理，因原告养殖场位于湟水河流域禁养区内，故向原告下达《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，限期于2018年5月31日前关闭养殖场。2018年6月13日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，该通知对海东市禁养区畜禽养殖污染防治不到位问题整改做了规定，并制定了整改任务清单及责任分工。6月14日，中共青海省委、青海省人民政府印发青发〔2018〕14号关于印发《青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案》的通知，该通知对青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改做了详细规定。6月15日，互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，文件对包括原告在内的32家畜禽规模养殖场污染问题整改进行了详细的规定，并就该32家畜禽规模养殖场污染问题制定了整改任务清单和责任分工。原告互助县玉得养殖农民专业合作社认为互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》及《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》违法，并认为关停原告养殖场给原告造成了损失，遂向本院提起行政诉讼。另查明，原告互助县玉得养殖农民专业合作社成立于2013年6月20日，业务范围为牛羊养殖、繁育销售，该企业现已被拆除。
本院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，被告向原告下达《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，要求原告在2018年5月31日前关闭养殖场，该通知具有特定的具体内容，对公民、法人或者其他组织的合法权益可能产生不利影响，因此该通知具有可诉性。对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。
关于互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。所谓规范性文件，是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或者管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令或者指示的行政规范。本案中原告要求本院依法审查互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，但该通知属党委下发的文件，不是国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，不属于行政诉讼审查的范围。
关于《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》是否合法的问题。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，原告的养殖场划定在互助县畜禽规模养殖禁养区内，且被列入中央第七环境保护督察组反馈的督察意见的整改任务清单中，为此被告对湟水河流域互助县境内畜禽规模养殖场和饮用水水源保护区内规模养殖场进行综合治理，因原告的养殖场位于湟水河流域禁养区内，确需关闭。据此，被告依法作出《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》并无不当。关于原告主张补偿损失的问题，限期关闭畜禽规模养殖场，涉及环境保护的国家基本政策，由此带来的补偿等问题，具有很强的政策性和专业性，存在较大的权衡空间，人民法院对此进行司法审查，缺乏相应的标准，也不宜以自己的判断代替行政机关的判断，原告也未能提供有效证据证明其遭受经济损失，故对该主张不予支持。综上，原告互助县玉得养殖农民专业合作社主张的诉求及事实理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告互助县玉得养殖农民专业合作社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告互助县玉得养殖农民专业合作社负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长　李延萍
审 判 员　王海林
审 判 员　薛红玲
二〇一九年三月二十五日
法官助理　薛　渊
书 记 员　刘　燕