夏春海与江山市贺村镇人民政府一审行政判决书
浙江省江山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衢江行初字第19号
原告：夏春海。
委托代理人（特别授权）：宁文博。
被告：江山市贺村镇人民政府。
法定代表人：徐元安。
出庭负责人：姜江法。
委托代理人（特别授权）：周元宝。
委托代理人（特别授权）：郑建国。
原告夏春海因要求确认被告江山市贺村镇人民政府关停生猪养殖场行为违法，于2015年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月11日立案后，于8月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月14日公开开庭审理了本案。原告夏春海及其委托代理人宁文博，被告江山市贺村镇人民政府出庭负责人姜江法及其委托代理人周元宝、郑建国到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告夏春海起诉称：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年，原告根据江山市政府生猪养殖业转型升级的整改要求，对位于养殖小区内的养殖场投入数万元资金进行整改，但被告在没有进行价值评估的情况下，就要求原告签订关停退养协议，并胁迫原告签订关停退养补助验收意见。2014年12月12日，被告对原告的养殖场作出责令停产停业的决定。2015年4月，原告的养殖场停止经营。原告认为，被告在既没有法定职权也没有履行法定程序的基础上，就直接关停和拆除了原告的养殖场，显然关停行为违法。同时，被告也未妥善安排引导原告养殖转型，反而要求原告在短期内将生猪处理完毕，并错误适用《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发【2014】29号）进行补助，给原告造成重大经济损失。综上，原告起诉要求，1、确认被告关停原告生猪养殖场的行为违法，并依法进行赔偿；2、一并对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发【2014】29号）文件进行审查；3、被告承担本案诉讼费用。
原告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《江山市生猪养殖污染整治通知书》、《生猪养殖场限期关停退养通知书》、《责令限期关停通知书》各一份，证明被告对原告养殖场作出责令关停行为，并导致原告养殖场停产停业，猪栏被拆除等重大经济损失。
2、养殖户联名材料、助拆申请、江山市强制免疫用生物制品和标识领用登记卡、收款收据、损失清单各一份，证明原告养殖场被关停后所受经济损失1599166元。
3、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见的通知》（江政办发【2012】188号）、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发【2014】29号）、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》（市委办【2015】20号）文件各一份，证明原告的养殖场不属于“村中场”的范畴，被告应当按照《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见的通知》规定的标准进行补偿。
4、照片八张，证明被告强制拆除原告养殖场猪栏的事实。
5、江山市畜牧小区建设存在的问题与对策调查、江山市农业局2006年工作总结各一份，证明原告养殖场所在区域是经过审核批准的，不属于责令关停对象，进而证明被告作出责令关停缺乏事实根据。
被告江山市贺村镇人民政府答辩称：鉴于原告的生猪养殖场不符合相关要求，无法达标，在村镇干部多次上门做其生猪污染整治关停退养思想工作后，原告同意关停退养并自行拆除猪栏。原告自行拆除猪栏后，被告还对原告自行拆除行为给予奖励，并发放奖励补助款23689.50元。被告认为，原告自行拆除猪栏是响应江山市生猪养殖污染整治的号召，原告在同意关停退养的情况下，又由村委会向助拆队申请助拆，并非被告强制拆除，其行为未侵犯原告的合法权益，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《中华人民共和国环境保护法》、《浙江省畜禽养殖污染防治办法》、《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》（江政发【2012】59号）、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法(试行)》（江政办发【2012】181号）、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发【2014】29号）、江山市贺村镇行政管理体制改革方案各一份，证明被告在生猪养殖污染整治行动中向其行政辖区范围内养殖户进行政策宣传的依据。
2、银行出具的付款证明一份，证明原告响应生猪养殖污染整治号召，并通过村委会申请助拆公司协助拆除了猪栏，经被告验收后，向原告发放了奖励补助款，进而证明原告养殖场的关停退养并非被告对其作出强制关停所致，而是原告对其权利义务的处分。
庭审中，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
对第1组证据的真实性无异议，但认为这些文书都是被告基于职责的需要，向其行政辖区范围内生猪养殖户发放的宣传资料，是配合相关部门的行为，而非行政法意义上的责令关停行为，故原告主张的证明对象不能成立。对第2组证据认为，原告关停养殖场并拆除猪栏均系原告的自愿行为，在原告自行拆除猪栏后被告已支付了补助款23689.50元，故不存在赔偿损失的问题。对第3组证据的真实性无异议；对第4、5组证据认为与本案无关联，故不能作为本案的定案依据。
庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
对第1组证据认为，该组证据系被告无正当理由逾期提供的，应视为没有相应证据，故不发表质证意见。对第2组证据的真实性、合法性均有异议，认为没有收到该款项。
经庭审质证，本院对以上证据作如下分析认定：
关于原告提供的证据：《江山市生猪养殖污染整治通知书》，系农业、环保、水利、国土四部门联合向原告作出，本案被告并非该通知书的发文机关，但因被告对该证据的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认。《生猪养殖场限期关停退养通知书》的内容可分为二部分，一是告知原告如果养殖排泄物不能达标处理的生猪养殖场和限养区村庄内的生猪养殖场将被关停退养，如果在规定期限内完成关停退养将享受的生猪养殖补助政策和补助标准；二是告知原告生猪养殖排泄物处理不达标或不具备处理条件，须在2014年12月30日前停止生猪养殖。该通知书的性质是否属于原告主张的行政法意义上的责令停产停业行政决定，应当结合江山市人民政府关于畜禽养殖污染整治和规范管理等方面的相关规定和要求，以及被告送达通知书的目的等方面来综合判断。《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》第五条第(三)款规定，各乡镇（街道）应当按照属地管理的原则，负责做好辖区禁养区内现有畜禽养殖场限期关停、转产或搬迁和限养区、适养区畜禽养殖场的污染治理工作。《江山市生猪排泄物污染防治管理办法(试行)》第十一条规定，各乡镇（街道）应当按照属地管理的要求，加强对辖区生猪养殖场及其污染治理设施的日常巡查监管，指导督促生猪养殖场做好污染治理，并配合部门执法。《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》第五条第(三)款规定，各乡镇（街道）要抓紧对辖区内生猪养殖场进行调查核实，并逐户落实整治措施。为了深入推进“五水共治”、“三改一拆”等工作，被告根据前述文件精神，在其行政辖区范围内开展以生猪养殖污染整治为主要内容的管理工作是被告应承担的责任和义务。从通知书开宗明义部分的内容来看，首先就明确了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》是该通知书的制定依据之一，而《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》第六条第(八)款规定，关停是指畜禽养殖场拆除建筑物、构筑物，并恢复原状。据此，本院认为，该通知书的性质不属于行政法意义上的责令停产停业行政决定。基于同一理由，《责令限期关停通知书》的性质也不属于行政法意义上的责令停产停业行政决定。综上，原告以第1组证据来主张被告对其养殖场作出责令停产停业行政处罚的证明对象不能成立。因被告对原告提供的第2组证据中的助拆申请及第3组证据的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认。从第4组证据的照片内容来看，因原告主张的强拆事实和过程在照片中无法客观体现，故原告主张的证明对象不能成立。被告对原告提交的第4、5组其他证据的质证意见成立，本院予以采纳。
关于被告提供的证据：虽然行政诉讼法规定被告无正当理由逾期提供证据视为作出被诉行政行为没有相应证据，但本案被告在作出无被诉行政行为的情况下，为查明案件事实向本院提供相关证据并无不当，故原告对被告提供的第1组证据的质证意见本院不予采纳。庭审中，原告主张其目前暂不能确定银行账户内是否收到被告主张的补助款23689.50元，但从被告提供的银行出具的付款证明来看，2015年7月27日，原告的银行账户内已收到被告支付的该款项，故被告在举证责任已完成的情况下，原告应当提供相反证据来证明其反驳主张，否则应承担举证不能的法律后果。
经审理，本院认定事实如下：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法(试行)》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2014年12月、2015年1月16日，被告分别向原告送达了《生猪养殖场限期关停退养通知书》、《责令限期关停通知书》，告知生猪养殖场关停退养的情形及规定期限内完成关停退养可享受的补助政策和标准。2015年4月11日，贺村镇湖前村村民委员会向江山市洁新园林有限公司提出申请，要求该公司猪场助拆队对原告猪场进行助拆。2015年4月，原告自行拆除其养殖场内的猪栏。2015年7月27日，被告支付原告生猪养殖场关停退养补助款23689.50元。
本院认为：“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。本案中，被告作为乡镇人民政府，有义务协助相关部门做好本行政辖区的畜禽养殖污染防治工作，有责任指导养殖户做好本行政辖区的生猪养殖污染整治工作。原告在收到通知书后，自行处置生猪、自行拆除猪栏，并收取被告支付的关停退养补助款，故从原、被告之间发生的一系列行为来看，被告的行为并未侵犯原告的合法权益。据此，对原告要求确认被告对其生猪养殖场关停行为违法并要求赔偿损失的诉讼请求，本院依法不予支持。鉴于本院已驳回原告的诉讼请求，故对原告提供的有关损失方面的证据不予采信，对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动。关于原告申请一并附带审查江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发【2014】29号）规范性文件的合法性问题。原告认为，该文件违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》、《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，且制定的补助标准不合法、不合理。经审查，本院认为，江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发【2014】29号）的内容与相关法律法规不存在冲突，制定的补助标准是江山市人民政府结合本地实际对生猪养殖污染整治和规范管理过程中作出的具体规定，并无违法之处，被告以该文件规定的补助标准给予补助亦无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告夏春海的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告夏春海负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审　判　长　　何伟平
审　判　员　　毛红菊
人民陪审员　　姜正柏
二〇一六年一月七日
书　记　员　　李　岚