董文仲、大连市旅顺口区人民政府二审行政判决书
辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）辽行终952号
上诉人（原审原告）：董文仲，男，1962年11月23日出生，汉族，住大连市旅顺口区。
委托诉讼代理人：董宇航（系董文仲之女），女，1988年9月15日出生，汉族，住大连市旅顺口区。
委托诉讼代理人：郭秀杰，辽宁慧之林律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：大连市旅顺口区人民政府，住所地大连市旅顺口区新城大街1号。
法定代表人：冷雪峰，该区人民政府区长。
委托诉讼代理人：刘晓蕾，大连市旅顺口区生态环境分局工作人员。
委托诉讼代理人：王**，辽宁芳鑫律师事务所律师。
上诉人董文仲因诉被上诉人大连市旅顺口区人民政府（以下简称旅顺口区政府）行政强制执行及行政赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2017）辽02行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院经依法审理，于2019年6月11日作出（2019）辽行终65号行政裁定，以原判认定事实不清，适用法律错误，遗漏诉讼请求为由，撤销原判，将本案发回重审。大连市中级人民法院经依法重新审理，于2020年11月23日作出（2019）辽02行初255号行政判决，董文仲不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理本案，并于2020年11月12日组织双方当事人进行了询问。上诉人董文仲及其委托诉讼代理人董宇航、郭秀杰，被上诉人旅顺口区政府的委托诉讼代理人刘晓蕾、王**到庭参加询问。本案现已审理终结。
原审判决查明：董文仲于2000年10月29日与旅顺铁山镇牧羊城村民委员会（于家村）签订了《池塘、荒滩承包经营合同》，约定村委会将所拥有的池塘和池塘周围的荒滩承包给其经营水产品养殖，承包期自2000年10月1日起至2030年10月1日止，共计30年。2001年3月20日，董文仲向旅顺口区计划经济委员会递交《关于休闲渔业养殖的呈请》，该委于2001年3月30日向铁山镇政府作出旅计经发【2001】第43号《关于建设养鱼项目的立项批复》（以下简称《立项批复》），并抄送区规划土地局、水产局、环保局，主要内容是同意董文仲在于家村大沽崖荒滩建设养鱼项目，建设规模占地8000平方米，建筑面积2500平方米，要求继续做好项目论证等前期工作，其他事宜据此批复到有关部门办理。董文仲认为按照当时法律法规规定，其不需到土地、规划部门办理审批手续，也不需获得环保部门审批。董文仲取得了《辽宁省水产苗种生产许可证》，该许可证列明的单位名称是海富佳水产养殖场，当事人确认许可证项下的位置就是董文仲的项目，即案涉区域，经营包括于家村海珍品养殖大棚。
2000年11月，当时的国家环保总局印发《关于蛇岛-老铁山国家级自然保护区总体规划审核意见的复函》，明确案涉于家村区域属于核心区。2005年，国办印发《国务院办公厅关于调整内蒙古锡林郭勒草原等国家级自然保护区的通知》（国办函[2005]29号），国家环保总局印发《关于调整辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区有关问题的通知》（环函[2005]161号），明确将于家村区域调整为缓冲区。2011年3月，国家环保部印发《关于发布辽宁蛇岛老铁山等3处国家级自然保护区范围和功能区划的通知》，明确于家村区域调整为实验区。
为贯彻《国务院关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》、《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》，辽宁省人民政府办公厅于2015年12月20日印发《辽宁省清理整顿环保违规建设项目工作方案》（辽政办发[2015]108号），大连市人民政府办公厅于2016年1月11日印发《大连市清理整顿环保违规建设项目实施方案》（大政办明电[2016]3号），108号文件确定的清理整顿范围为“截至2014年12月31日，尚未取得环境影响评价批复文件的已建成或在建项目”，清理整顿意见为“3个一批”，即“备案完善一批、整改规范一批、依法关闭一批”。辽宁省环保厅印发的《辽宁省环境保护厅关于做好环保违规建设项目现状评估及备案审查工作的通知》（辽环函[2016]13号）规定，“《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定应编制环境影响评价报告书、报告表的项目，均应参照《环保违规建设项目环境现状评估报告编制指导提纲》编制环境现状评估报告”，“由企业委托具有相应评价范围和等级的环评机构开展现场检查后，编制环境现状评估报告”。旅顺口区政府认为根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，董文仲的海富佳水产养殖场属于名录中“B类、第16项”应当编制报告表的“海水养殖工程”，亦属于应当编制环境现状评估报告的范围。按照《大连市人民政府关于呈批大连市近岸海域环境功能区划的请示》（大政[2006]22号）、《关于大连市近岸海域环境功能区划调整的复函》（辽环函[2006]157号）、《近岸海域环境功能区管理办法》（国家环保总局令第8号）第七条第一款及《辽宁省污水综合排放标准》（DB21/1627-2008）第4.1.1款的规定，旅顺口区政府认为海富佳水产养殖场养殖废水因无法排污，已不具备备案、整改的可能性，依据旅顺口区政府办公室于2016年9月1日印发《关于辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区环保违规清理整顿推进方案》（旅政办发[2016]65号），将海富佳水产养殖场列入关闭类范围，提出2016年10月20日前完成清理整顿工作的时限要求。2016年11月3日，旅顺口区政府印发了《辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区环保违规项目依法限时关闭工作方案》（旅政办发[2016]88号）。2016年11月14日，《旅顺口区人民政府关于对辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区内环保违规项目依法限时关闭的决定》（旅顺口区人民政府令第1号）要求“11月20日前，关闭类项目应自行关闭”，“确保关闭工作于11月30前完成”；11月15日，向海富佳水产养殖场当面送达“政府1号令”。2017年1月25日，政府联合检查组对关停工作进行现场检查时发现海富佳仍未关闭，遂对海富佳水产养殖场采取查封及断电的关闭措施。
另查，董文仲与孙德宝于2016年6月18日签订《购苗合同》，2016年10月13日，孙德宝开具《收条》，内容为“今收到董文仲购买海参苗款69.6万元……”，并附有收款收据。2019年12月24日，孙德宝作为证人出庭作证，陈述“投入的海参苗被断电后，短期可以生存，个把月不换水就死亡了”。
原审法院认为，本案的争议焦点共有两个：一、旅顺口区政府对董文仲经营的海富佳养殖场实施的查封及断电的强制行为是否合法；二、董文仲提出的因断电导致其海参苗全部损失的赔偿请求是否成立。
首先，关于旅顺口区政府对董文仲经营的海富佳养殖场实施的查封及断电的强制行为是否合法的问题。本案中，董文仲自2000年10月29日与旅顺铁山镇牧羊城村民委员会（于家村）签订承包经营合同，自述从2001年取得旅顺口区计划经济委员会立项批复时起即在案涉区域进行水产养殖。但2000年11月国家环境保护总局印发的《关于蛇岛-老铁山国家级自然保护区总体规划审核意见的复函》，已明确于家村区域属于核心区，后虽进行调整但一直为缓冲区或实验区。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定，在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；…在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。…限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。按照该条款规定，案涉区域属于核心区和缓冲区时不得建设任何生产设施或者调整成实验区后不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。在自然保护区的实验区内已经建成的排污不符合排放规定的设施应当限期治理，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。董文仲主张其经营行为业经旅顺口区计划经济委员会立项批复，但该批复中也明确“继续做好项目论证等前期工作”和“其他事宜据此批复到有关部门办理”，董文仲自认其未到土地、规划部门办理审批手续，也未获得环保部门审批。原审法院认为，经济管理工作的批复不具有环境保护管理的行政效力，且批复已明确董文仲应当到批复抄送的区规划土地局、水产局、环保局办理其他事宜。因此，在自然保护区已经设立并有明确环保要求的情况下，董文仲在国家级自然保护区内从事生产经营活动，不符合相关规定。在其后进行的清理整顿环保违规建设项目过程中，董文仲的水产养殖场因养殖废水无法排污，已不具备备案、整改的可能性，董文仲的生产经营行为因其不符合相关环保法律法规规定而不具有合法性。故董文仲关于其系合法经营的主张，原审法院不予支持。按照有关法律法规规章及国家加强环境监管、清理整顿环保违规建设项目的相关规定，特别是接到相关关闭通知后，董文仲应当自行停止生产经营活动。在董文仲未依法自行关闭后，旅顺口区政府对董文仲所有的海富佳水产养殖场采取了强制查封及断电措施，即本案案涉行政行为。本案中，旅顺口区政府在庭审中明确其作出关闭决定及案涉强制措施的依据是旅顺口区人民政府令第1号《旅顺口区人民政府关于对辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区内环保违规项目依法限时关闭的决定》，该行为依据并非法律、法规或者规章。该文件规定,“…二、逾期未自行关闭的，行政机关将依法作出责令停产停业直至关闭的行政决定。三、拒不关闭的，行政机关将强制执行或申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二条规定，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。《行政强制法》第十六条规定，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。第十七条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。第二十二条规定，查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。《中华人民共和国环境保护法》第二十五条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。《行政强制法》第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。本案中，旅顺口区政府据以作出行政行为的《旅顺口区人民政府关于对辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区内环保违规项目依法限时关闭的决定》规定，拒不关闭的，行政机关将强制执行或申请人民法院强制执行。《行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。按照上述行政强制执行的法律规定，旅顺口区政府并未履行相应的法定程序。综上，旅顺口区政府未依据上述法律规定实施强制行为，法律依据不足，违反相应的程序规定，依法应当确认违法。
其次，关于赔偿的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，董文仲主张旅顺口区政府应当赔偿其4800斤海参苗死亡的直接经济损失69.6万元，旅顺口区政府对于海参苗死亡的直接经济损失不予认可。双方当事人均认可本案已不具备评估鉴定条件。原审法院认为，董文仲在案涉区域从事生产经营活动违反相关法律禁止性规定，且在旅顺口区政府已经作出关闭决定并向其通知后，在规定的自行关闭的期限内，董文仲明知其生产经营行为不符合法律规定，拒不履行法律义务，限期完成治理任务，及时清理关闭，且在断电之后，海参苗尚能存活期间，不及时采取措施避免损失的发生及扩大，其对于不利的法律后果应当承担法律责任。综上，董文仲所主张损失与旅顺口区政府的行为没有直接的因果关系，故对于董文仲的赔偿请求，原审法院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告大连市旅顺口区人民政府强制查封及断电行为违法；二、驳回原告董文仲的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元（原告董文仲已预交），由被告大连市旅顺口区人民政府负担。
董文仲上诉称：1.原判认定其经营不合法，在事实认定和法律适用上均存在错误。旅顺口区政府采取强制行为前其经营场所已于2011年被划定为实验区，根据《中华人民共和国自然保护区条例》第十八条的规定，可以繁殖海参苗种；《立项批复》对其具有环境保护管理的行政效力，且立项当时其经营项目不需要进行环境影响评估，其拿到该批复就等于经营符合环保要求，之后未补办环保手续的原因是其经营场所的海域被划为禁止任何排放区域，而非其排放的废水不达标，其持《立项批复》经营了16年，环保部门多次去执法检查，从未提出其没有得到环保批准违法从事经营。2.原判未认定旅顺口区政府对其经营的养殖场实施强制查封和断电超越职权、超范围执法，属于事实认定错误。旅顺口区政府没有强制执法权，政府1号令中指向的关闭对象为养殖大棚，在强制查封和断电时大棚已停止经营不再养殖海参苗，因关闭总电源强制断电导致其一体用电的大棚外海参圈养殖用电被关闭，造成海参圈中的4800斤海参苗全部死亡，价值69.6万元。3.其主张的海参苗损失为旅顺口区政府强制查封和断电造成的直接损失而非经营损失，与其经营是否合法没有关系；其已及时采取要求恢复供电、申请证据保全等措施避免损失，而旅顺口区政府拒不履行法定义务导致海参死亡灭失无法鉴定，应承担举证不能的责任。综上，请求撤销原判，依法改判旅顺口区政府强制查封断电超越职权，超范围查封，没有法律依据，程序违法，并赔偿其直接损失69.6万元。
旅顺口区政府答辩称：1.其是根据国务院、省、市级相关文件规定，依法对董文仲的违规建设项目采取关闭措施。采取关闭措施的人员均为保护区管理局执法人员，已分阶段履行了告知义务，关闭的项目名称虽为旅顺口区铁山街道于家村海珍品养殖大棚，因董文仲的整个养殖区域位于一类海域为禁止排放区，无法整改备案，实际上是对整个养殖区域范围实施关闭。其不存在超越职权、没有执法依据、超范围查封等情形。2.董文仲的经营行为因不符合环保法律法规的规定而不具有合法性，无权要求行政赔偿。董文仲的项目筹建之初位于自然保护区核心区，存续期间先后被调整为缓冲区、实验区，该项目属于应当编制环境现状评估报告的海水养殖工程，但董文仲从未办理过环评审批手续，自始即属违法建设项目。立项批复属于经济管理工作范围，不能起到环境保护管理的行政许可效力，不能依据立项批复证明环保部门作出行政许可行为。董文仲上诉称其经营16年无任何部门查处，不能作为认定其经营合法的理由。3.其对董文仲采取关闭措施正确，只是未履行相应的行政强制措施法定程序不必然产生赔偿责任。董文仲的经营行为不具有合法性，旅顺口区政府没有对海参苗采取扣押措施，董文仲无权要求对其直接损失给予行政赔偿。董文仲提供的证据不足以证明其购买4800斤海参苗并全部投入海参圈的事实，在没有鉴定的情况下直接认定损失价值没有依据。证人陈述断电后海参也能存活个把月，而且供电部门断电后不长时间就供电，董文仲不采取补救措施导致扩大损失，不应由其承担。故请求法院查明事实，依法驳回董文仲的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，旅顺口区政府办公室于2016年9月1日印发的《关于辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区环保违规清理整顿推进方案》（旅政办发[2016]65号）记载：旅顺口区政府成立的辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区环保违规项目清理整顿工作领导小组办公室设在蛇岛老铁山国家级自然保护区管理局（以下简称保护区管理局），保护区管理局为成员单位。
再查明，2017年2月21日，董文仲用中国邮政特快专递向保护区管理局寄出申请书，申请对其被查封的生产设施、设备及物资物品进行现场登记造册确认，该邮件已于2017年2月22日签收。
上述事实，有双方当事人于原审提交并由原审法院予以采信的证据证明。
本院认为，本案的争议焦点为以下两个问题：一是旅顺口区政府对董文仲经营的水产养殖项目实施强制查封和断电行为是否符合法律规定；二是旅顺口区政府应否赔偿董文仲海参苗损失。
关于旅顺口区政府对董文仲经营的水产养殖项目实施强制查封和断电行为是否符合法律规定问题。本案中被诉强制查封和断电行为系旅顺口区政府对董文仲经营的水产养殖项目作出限时关闭决定后，其联合检查组进行现场检查发现董文仲未在限期内自行关闭而当场实施的行为，查封所用封条上载有旅顺口区政府的名称、印章和日期，故强制行为的主体应认定为旅顺口区政府。《行政强制法》第二条规定：行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中被诉强制查封和断电行为系在限时关闭决定作出后实施，并非是在关闭决定作出前出于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等目的采取的暂时性控制措施，而是为了保证关闭决定内容得到实现所采取的强制履行义务手段，因此属于行政强制执行而非行政强制措施。该行政强制执行的效果来源于作为执行基础的原行政决定，旅顺口区政府作为蛇岛老铁山自然保护区所在地的地方人民政府，按照《中华人民共和国环境保护法》的规定对其行政区域内的环境质量负责，是蛇岛老铁山自然保护区环保违规建设项目清理整顿的责任主体，其在确认董文仲经营的水产养殖项目为自然保护区内环保违规建设项目的情况下，已对该项目作出关闭决定，且该关闭决定依法送达给董文仲，亦未经有权机关予以撤销，对董文仲具有法律约束力。董文仲经营的水产养殖项目包括养殖大棚和大棚外的养殖池，该项目虽未办理工商登记，但在《辽宁水产苗种生产许可证》中登记的单位名称为海富佳水产养殖场。旅顺口区政府确认其以政府1号令作出的关闭决定中指向董文仲的关闭项目“旅顺口区铁山街道于家村海珍品养殖大棚”，就是指海富佳水产养殖场整体。因被诉强制查封和断电行为系对该关闭决定的强制执行，故其执行范围亦及于养殖大棚和大棚外的养殖池。
根据《行政强制法》第十三条的规定，行政强制执行由法律设定。旅顺口区政府并未提供其实施被诉强制查封和断电行为的法律依据，故其强制执行缺乏依据。根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条和第五十三条的规定，行政机关在强制执行前，应履行发出书面催告通知书、听取当事人陈述和申辩的义务，旅顺口区政府未举证证明其在实施强制查封和断电行为前履行了上述法定程序。故原审判决认定旅顺口区政府实施的查封和断电强制行为法律依据不足，违反相应的程序规定，进而确认该行为违法并无不当。
关于旅顺口区政府应否赔偿董文仲海参苗损失问题。根据《行政强制法》第八条和第六十八条的规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿，行政机关应对其造成的损失依法给予赔偿。董文仲主张旅顺口区政府赔偿的海参苗损失，系其以购买方式取得的合法财产遭受的损失，不属于经营损失，不受其在蛇岛老铁山自然保护区内经营水产养殖项目是否合法的影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。董文仲已提供初步证据证明，其大棚外养殖池中有价值69.6万元的4800斤海参苗，由旅顺口区政府实施的强制查封和断电行为导致死亡。旅顺口区政府系对董文仲的水产养殖项目整体实施强制关闭，并对养殖大棚和大棚外养殖池均采取了断电行为，该行为影响到董文仲养殖池中的海参苗。根据《行政强制法》第二十四条的规定，行政机关决定实施查封的，应当制作查封清单，以书面凭证记载被查封财产的详细情况并当场交付给当事人，旅顺口区政府未举证证明其在查封当时依法制作了查封清单并交付给董文仲。在查封后不到一个月的时间内，董文仲又申请旅顺口区政府对其被查封的生产设施、设备及物资物品进行现场登记造册确认，但旅顺口区政府签收申请书后始终未予答复。因此，对董文仲主张的海参苗损失，旅顺口区政府应承担举证不能的责任。董文仲在旅顺口区政府向其送达关闭决定后，明知自己在自然保护区内经营的水产养殖项目为环保违规建设项目，仍不及时清理、处置所养殖的海参苗，拒不履行自行关闭义务，且在实施强制查封和断电后海参苗尚能存活期间，未采取止损措施有效避免海参苗死亡的结果，致损失扩大，亦应对由此造成的损失承担相应的法律责任。鉴于海参苗均灭失，已不具备进行损失评估鉴定的条件，本院根据双方当事人对于损失形成应负责任的具体情况，酌情确定旅顺口区政府赔偿董文仲海参苗损失23.2万元。原审判决驳回董文仲的全部赔偿请求不当，应予纠正。
综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持大连市中级人民法院（2019）辽02行初255号行政判决第一项，即确认大连市旅顺口区人民政府强制查封及断电行为违法；
二、撤销大连市中级人民法院（2019）辽02行初255号行政判决第二项，即驳回董文仲的其他诉讼请求；
三、被上诉人大连市旅顺口区人民政府于本判决生效后十五日内赔偿上诉人董文仲海参苗损失23.2万元；
四、驳回上诉人董文仲的其他上诉请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人大连市旅顺口区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长　　于德江
审判员　　王　骞
审判员　　柳华颖
二〇二一年三月八日
法官助理刘禹
书记员魏晓迪