张小卯与文昌市生态环境保护局、文昌市人民政府行政复议一审行政判决书
海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
琼96行初226号
原告张小卯，男，汉族，1977年11月27日出生，住湖南省华容县。
委托代理人王健，广东深天成（文昌）律师事务所律师。
委托代理人李星，广东深天成（文昌）律师事务所律师。
被告文昌市生态环境保护局，住所地：海南省文昌市文城镇。
法定代表人云大诗，该局局长。
委托代理人罗长立，海南凯志律师事务所律师。
委托代理人云校，该局法规办公室主任。
被告文昌市人民政府，住所地：海南省文昌市文城镇清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人王晓桥，该市市长。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
委托代理人陈廷云，该局法制办公室公务员。
原告张小卯不服被告文昌市生态环境保护局（以下简称文昌环保局）于2016年5月19日作出的文环保罚决字[2016]9号《行政处罚决定书》（以下简称9号处罚决定）及被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）于2016年8月15日作出的文府复决字[2016]10号《行政复议决定书》（以下简称10号复议决定），于2016年8月30日向文昌市人民法院提起行政诉讼，该院于当日立案受理后，于2016年9月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。文昌市人民法院于2016年9月29日以（2016）琼9005行初30号行政裁定书，裁定将本案移送本院审理。本院于2016年11月7日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年12月12日公开开庭审理本案。原告张小卯的委托代理人王健、李星，被告文昌环保局的委托代理人云校、罗长立，被告文昌市政府的委托代理人陈廷云、伍一叶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告文昌环保局于2016年5月19日对原告张小卯作出9号处罚决定，主要内容为：“经查实，你在文昌市罗豆农场六区西坡村建设的养殖场项目，在未办理环境影响评价审批手续的情况下，擅自建成。你的上述行为违反了《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》）第十九条和《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《影响评价法》）第二十五条的规定。2016年4月22日我局向你送达了《行政处罚事先告书》（文环保罚告字〔2016〕8号）后，你在规定的期限内提出书面申辩，经我局讨论，不采纳你提出的申辩理由和诉求。根据《环境保护法》第六十一条和《影响评价法》第三十一条的规定，我局决定责令你在文昌市罗豆农场六区西坡村建设的养殖场停止建设；处以5万元罚款。限你在接到本处罚决定书之日起十五日内缴入以下账户：账号：22010251292********;户名；文昌市财政局财政性资金；开户银行：文昌市工行营业部。如逾期不缴纳罚款，将依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。你如对本处罚决定不服，可在接到本处罚决定书之日起六十日内向海南省生态坏境保护厅或文昌市人民政府申请复议，也可以在六个月内直接向人民法院起诉。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定，我局将依法申请人民法院强制执行。”
原告张小卯不服9号处罚决定，向文昌市政府申请复议，文昌市政府于2016年8月15日作出10号复议决定，维持了文昌环保局作出的9号处罚决定。10号复议决定于2016年8月18日送达原告张小卯。
原告张小卯诉称：2013年，原告通过转租罗豆农场原养牛场改造后饲养肥猪，养猪场规模极小，饲养肥猪总量仅200余头。同时，养殖环节亦严格注重环保工作，经营期间未对环境造成污染，也未给社会公众造成任何不良影响。原告积极配合和执行文昌环保局对于环保的要求，于2015年与人合租养殖场附近周边40余亩闲置种植用地，种植了15亩莲雾、20余亩香蕉、7亩紫薯，并采取干粪打包的方式稀粪浇地。2016年5月19日，文昌环保局向原告作出了9号处罚决定，文昌市政府于2016年8月15日作出复议维持的决定。首先，根据《影响评价法》第三十一条第一款、第二款之规定，原告认为，对于此类违法行为，法律明文规定的是“可以”处罚而不是“应当”进行处罚，逾期不补办手续的，才可以考虑进行处罚，并应综合考虑到行为、结果、责任、处罚相一致的原则。其次，根据《畜禽养殖污染防治管理办法》（以下简称《办法》）第十九条的规定，原告提供的生产明细表可以明确证明，原告饲养的肥猪仅200余头，远远达不到《办法》第十九条规定的规模饲养，因此不需要进行环境影响评价。最后，原告仅仅通过饲养肥猪来满足基本的生计需要，目前所承担的贷款、养殖场建设的费用、前期饲料及相关采购的成本等，目前确实无力承担文昌环保局拟作出的罚款。综上，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条关于“过罚相当”这一基本行政原则的规定，文昌环保局作出的5万元处罚与原告违法行为的事实、性质及社会危害性不相当，同时根据该法第二十七条之规定，原告积极主动地消除危害结果，也应当依法从轻或减轻处罚。原告违法行为轻微并已及时作出了积极补救，应不予进行处罚。据此，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款提起行政诉讼，请法院依法判决：1、判令撤销文昌环保局于2016年5月19日作出的9号处罚决定和文昌市政府于2016年8月15日作出的10号复议决定；2、判令两被告共同承担本案全部诉讼费用。
原告张小卯提交以下证据：证据1、《罗豆猪场租赁合同》，证据2、《收据》，证据1-2证明原告不是涉案场地的原始建设者，对被告主张原告自2003年开始建设不予认可；证据3、《2015年7月-2016年12月生产明细表》，证明年平均养200头猪，无需进行环境影响评价；证据4、猪场周围种植物照片，证明原告的猪场地处偏僻，对环境影响很小，原告的环保设施是同时建设、验收并使用的，且并不需要进行环评。
被告文昌环保局辩称：一、文昌环保局作出的9号处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。文昌环保局依法立案查处，经调查，发现原告建设并经营的养殖场项目位于文昌市罗豆农场六区西坡村，该养殖场2003年开始动工建设，同年投入生产、养殖。该养殖场未办理工商营业执照以及环境影响评价审批手续，擅自建成，原告的行为违反了《环境保护法》第十九条及《影响评价法》第二十五条的规定。文昌环保局依法事先告知原告拟处罚事项及其享有陈述、申辩、申请听证的权利。2016年5月19日，文昌环保局依法作出行政处罚决定并送达给原告。二、原告主张撤销本案行政处罚决定缺乏事实根据及法律依据。1、原告违法系客观事实。文昌环保局对原告进行的询问调查，能够充分证明原告在未办理环境影响评价审批手续的情形下擅自建成养殖场，其行为已经违反了《环境保护法》第十九条的规定，原告应当承担相应的法律责任。2、不存在“限期补办手续”。依据《环境保护法》（2015年1月1日施行）第六十一条和《影响评价法》（2003年9月1日起施行）第三十一条的规定，并结合新法优于旧法的原则，《环境保护法》对原告的违法行为不存在“限期补办手续”的规定。据此，原告主张“限期补办手续”缺乏法律依据。3、文昌环保局作出的行政处罚决定适用法律正确。依据《环境保护法》第六十一条、《环境影响评价法》第三十一条的规定，文昌环保局作出5万元的行政处罚适用法律正确。原告主张“承担贷款”、“经济环境严峻”等不能作为其不承担法律责任的事由。文昌环保局作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，恳请人民法院维持文昌环保局作出的处罚决定。
被告文昌环保局提交以下证据：1、《案件立案呈批表》，证明2016年4月6日文昌环保局依法立案查处；2、原告身份证，证明原告的主体资格；3、询问笔录及照片，证明文昌环保局依法对原告进行询问调查，原告建设的养殖场未办理报批及环评手续；4、违法案件调查报告，证明监察大队依法作出案件调查报告；5、案件会审记录，证明文昌环保局依法对调查报告进行会审；6、《行政处罚事先告知书》及送达回证，证明文昌环保局依法事先告知原告拟处罚事项及其相应陈述、申辩、申请听证的权利；7、《申辩书》，证明原告提交书面的申辩意见；8、《关于张小卯的申辩情况报告》，证明监察大队作出申辩情况报告；9、案件会审申辩记录，证明文昌环保局依法对原告的申辩意见进行会审，一致认为其申辩意见缺乏依据；10、9号处罚决定及送达回证，证明文昌环保局依法作出行政处罚决定书并送达原告。
被告文昌市政府辩称：一、原告张小卯建设的养殖场在未办理环境影响评价审批手续的情况下擅自投产的行为违反法律规定，文昌环保局作出的9号处罚决定依法应予维持。1、原告张小卯建设的养殖场在未办理环境影响评价审批手续的情况下擅自投产的行为违反法律规定。2003年开始，原告张小卯在文昌市罗豆农场六区西坡村建设养殖场用于养猪经营。原告张小卯建设养殖场和开展经营活动未办理工商营业执照以及环境影响评价审批手续。文昌环保局发现原告张小卯的违法行为后决定立案调查，经调查核实后，认定原告张小卯的行为违反了《环境保护法》第十九条、《影响评价法》第二十五条等相关法律法规的规定，并据此作出9号处罚决定的行为认定事实清楚。2、文昌环保局作出9号处罚决定的行为程序合法。文昌环保局依法对原告张小卯进行询问并制作询问笔录，依法对原告张小卯养殖场的环保设施等相关情况进行调查的行为符合法律规定。文昌环保局依法向原告张小卯发出《行政处罚告知书》，原告张小卯提出书面申辩。文昌环保局召开了案件申辩会审会议，决定对原告张小卯的申辩及诉求不予采纳。文昌环保局根据调查核实的情况对本案进行会审讨论，并作出涉案《行政处罚决定书》的行政行为程序合法。3、文昌环保局作出9号处罚决定适用法律正确。文昌环保局认定原告张小卯的养殖行为违反《环境保护法》第十九条、《影响评价法》第二十五条，并据此责令原告张小卯的养殖场项目停止生产，并处以5万元罚款的行政处罚行为，适用法律正确。二、文昌市政府作出的10号复议决定依法应予以维持。1、文昌环保局作出10号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，具体理由如前所述。2、原告张小卯不服文昌环保局作出的9号处罚决定向文昌市政府申请行政复议。文昌市政府依法对原告张小卯的申请进行审核后依法受理，对原告张小卯申请理由与文昌环保局的答复及相关证据进行核查，依法作出10号复议决定，依法向复议各方送达10号复议决定的行政复议行为程序合法。3、文昌环保局作出9号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。文昌市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定决定维持文昌环保局作出的9号处罚决定，适用法律正确。原告张小卯建设的养殖场在未办理环境影响评价审批手续的情况下擅自投产的行为违反法律规定，文昌环保局作出的涉案《行政处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，依法应给予维持。文昌市政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。请求人民法院查明案件事实，依法驳回原告张小卯的诉讼请求。
被告文昌市政府提交以下证据：证据1、9号处罚决定，证明文昌环保局作出9号处罚决定，对原告违法行为进行处罚；证据2、《行政复议申请书》，证据3、《行政复议受理通知书》及送达回证，证据4、《行政复议答复通知书》及送达回证，证据5、《行政复议答复书》，证据6、《被申请人举证表》，证据7、10号复议决定，证据8、送达回证，其中，证据2-6证明原告不服文昌环保局作出的涉案《行政处罚决定书》向文昌市政府申请行政复议，文昌市政府对原告的申请进行审核后依法受理，文昌市政府实施的行政复议行为程序合法；证据7-8证明文昌市政府依法对文昌环保局作出涉案处罚行为所依据的证据进行全面审查，依法作出涉案10号复议决定并依法送达给了原告及文昌环保局，文昌市政府实施的行政复议行为认定事实清楚，适用法律正确；证据9、身份证复印件、法定代表人身份证明、授权委托书、律师函等，证明文昌市政府依法对涉案当事人的身份进行核查。
原、被告提交的证据均在庭审中进行了质证。
原告张小卯对被告文昌环保局的质证意见是：对证据1、2、8、9三性和证明内容无异议；对证据3、4、5的三性无异议，但不认可文昌环保局的处理意见；对证据6的书面真实性无异议，但文昌环保局适用法律错误，原告并未违反环保法规定；对证据10的三性认可，但文昌环保局认定事实和适用法律错误。
被告文昌市政府对被告文昌环保局提交证据的三性和证明内容均予以认可。
原告张小卯对被告文昌市政府的质证意见是：对证据1、5-9的三性认可，但文昌市政府认定事实和适用法律错误；对证据2-4的三性和证明内容无异议。
被告文昌环保局对被告文昌市政府提交证据的三性和证明内容均予以认可。
被告文昌环保局对原告提交证据的质证意见是：对于证据1、2的三性及证明内容均不予认可，《询问笔录》能够证实涉案的养猪场属于张小卯本人且在2003年开始动工建设，据此，原告提交的该份证据与其《询问笔录》中自认的内容相互冲突；证据3属于原告单方制作，无原件，对其三性及证明内容均不予认可，即使该证据真实，也仅能反映2015年7月至2016年12月这一阶段的产量；对证据4的三性及证明内容不予认可，现场周围照片与原告的违法行为及本案的争议问题均不具备关联性。
被告文昌市政府对原告提交证据的质证意见是：对证据1、2的三性及证明内容均有异议，合同甲方身份不明确，对合同的真实性及合法性有异议，即使合同是真实的，也不能免除原告作为养殖户应当承担的责任及履行义务，从合同也无法判断原告是否是从2013年开始养殖，行政处罚认定原告从2003年开始养殖有文昌环保局证据3《询问笔录》可印证；对证据3的三性及证明内容均有异议，此证据不能证明是原告养猪场的生产明细，并且涉案养猪场必须办理环保设施及环评手续，与养猪场的养殖数量无关联；对证据4的真实性没有异议，但与本案没有关联性，原告应当按照规定建设环保设施并依法办理环评手续。
本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据1、2系其与案外人之间所产生的合同关系，真实性无法确认，且内容与原告在《询问笔录》中陈述的内容互相矛盾，故对该两份证据不予采信；原告提交的证据3系其自行制作且无法体现与涉案养殖场项目的关联性，故对该份证据亦不予采信；对原告提交的证据4的三性予以确认，但原告无法证明照片上的植物系其所种植，亦无法证明原告的环保设施是同时建设、验收并使用的。对被告文昌环保局和文昌市政府提交证据的三性和证明内容均予以确认。
经审理查明，2003年，原告开始在文昌市罗豆农场六区西坡村投入建设养殖场项目，并于2004年投入生产。该养殖场一直未办理工商登记，亦未办理环境影响评价审批手续。
2016年4月6日，文昌环保局通过巡查，发现原告的养殖场项目涉嫌违反“未批先建”制度，遂对其立案查处，并对原告进行询问调查，作出《询问笔录》。
2016年4月20日，文昌环保局作出《行政处罚事先告知书》，告知原告其在未办理环境影响评价审批手续的情况下，擅自建成养殖场项目，拟责令原告的养殖场停止建设，处以5万元罚款，原告对此有要求举行听证或陈述和申辩的权利。2016年4月22日，文昌环保局将该《行政处罚事先告知书》送达给原告。2016年4月25日，原告向文昌环保局递交了《申辩书》，认为文昌环保局的行政处罚行为不符合相关规定。
2016年5月6日，文昌市国土资源监察大队作出《关于张小卯的申辩情况报告》，认为原告的养殖场现有的污染环境设施不符合环保要求，并引发罗豆中学投诉，对周边环境造成一定的影响。
2016年5月19日，文昌环保局作出9号处罚决定，并于2016年5月23日送达给原告。
原告不服，向文昌市政府申请行政复议。文昌市政府于于2016年8月15日作出10号复议决定，认为原告在未进行环境影响评价的情况下建设养殖场，其行为违反了相关法律规定，故决定维持文昌环保局作出的9号处罚决定。
本院认为，本案的争议焦点是：文昌环保局作出的9号处罚决定和文昌市政府作出的10号复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
关于文昌环保局作出的9号处罚决定。文昌环保局经调查，认定原告在文昌市罗豆农场六区西坡村建设的养殖场项目，在未办理环境影响评价审批手续的情况下，擅自建成。对文昌环保局认定的上述事实，原告并未否认，但认为其养殖场项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价。《影响评价法》第十六条第二款规定：“建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。”依据该规定，即使原告的养殖场对环境影响很小、不需要进行环境影响评价，仍应办理相应环境影响评价审批手续即填报环境影响登记表。原告在未办理环境影响评价审批手续的情况下，擅自建成养殖场项目，违反了《环境保护法》第十九条和《影响评价法》第二十五条的规定。文昌环保局据此依据《环境保护法》第六十一条和《影响评价法》第三十一条的规定，责令原告在文昌市罗豆农场六区西坡村建设的养殖场停止建设，处以5万元罚款，适用法律并无不当。故9号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。对于原告关于文昌环保局处罚过重的主张，本院认为，原告的养殖场项目已引发罗豆中学投诉，对周边环境造成一定的影响，文昌环保局在五万元以上二十万元以下的法定处罚幅度内，决定罚款五万元，并无处罚过重情形。
关于文昌市政府作出的10号复议决定。文昌市政府依法受理张小卯的行政复议申请后，向张小卯及文昌环保局送达复议通知，要求文昌环保局进行答复及提供证据。文昌市政府对张小卯的申请理由与文昌环保局的答复及相关证据进行核查后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定决定维持文昌市环保局作出的9号处罚决定，于2016年8月15日作出10号复议决定后送达给张小卯及文昌环保局。故10号复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。
综上所述，张小卯的诉辩主张不能成立，本院不予支持，其诉讼请求应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张小卯的诉讼请求。
案件受理费50元由原告张小卯负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
 
 
 
 
审判长　　卢艳萍
审判员　　林树平
审判员　　蔡于干
二〇一六年十二月二十八日
法官助理    符子娇
书记员　　陈素园