朝阳市龙城区人民政府、周宏星环境保护行政管理(环保)二审行政判决书
辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）辽行终1079号
上诉人（原审被告）：朝阳市龙城区人民政府，住所地朝阳市双塔区中山大街二段8号。
法定代表人：杨松涛，该区政府区长。
委托诉讼代理人：吴贺忠，朝阳市龙城区工业和信息化局副局长。
委托诉讼代理人：李树轩，辽宁森盛律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：周宏星，男，1958年1月6日出生，汉族，原朝阳市龙城区宏星纸制品厂投资人，住辽宁省朝阳市双塔区。
委托代理人张春梅，朝阳市经济技术开发区法律服务所法律工作者。
上诉人朝阳市龙城区人民政府（以下简称龙城区政府）因被上诉人周宏星诉其履行给付环保奖励法定职责一案，不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决查明以下事实：2007年12月25日，龙城区政府按照辽宁省环境保护局《关于对全省造纸行业进行专项整治的工作意见》（辽环发〔2007〕62号）以及朝阳市环境保局《关于对城区造纸企业处理意见的函》（朝环函〔2007〕175号）要求，依据《中华人民共和国环境保护法》第三十九条第一、二款的规定，作出22号关停决定，对朝阳市龙城区宏星纸制品厂等5家造纸企业依法予以关闭。周宏星作为投资人的个人独资企业宏星纸厂属于该5家造纸企业之一，被关闭并于2008年4月末注销登记。周宏星对22号关停决定无异议，一直向龙城区政府及有关部门主张对宏星纸厂因关闭行为造成的损失进行补偿。2010年4月7日，朝阳市人民政府办公室作出《关于妥善处理和解决已实施关闭的造纸企业有关遗留问题的通知》（朝政办传〔2010〕43号），根据省财政厅、省经信委《关于组织申报2010年度淘汰落后产能中央财政奖励资金的通知》，要求各县（市）区政府将关闭造纸企业的有关材料装入申报2010年中央财政奖励资金笼子中。2010年4月21日，龙城区政府按照省财政厅、省经信委报送《关于龙城区已关闭的造纸企业申请财政奖励的请示》。该请示未获批复。2019年2月25日，周宏星向龙城区政府提出申请，要求龙城区政府给付环保奖励资金的申请。2019年4月25日，朝阳市龙城区工业和信息化局作出《信访事项答复意见书》（朝龙工信办〔2019〕1号），由于申请的财政奖励资金没有到位，对于周宏星提出资金奖励要求不能实现。该答复意见交待了司法救济权利。周宏星不服，向龙城区政府申请复议，龙城区政府于2019年7月16日作出朝龙政行复字〔2019〕8号行政复议决定，驳回周宏星的复议请求。周宏星于2020年1月9日向一审法院提起行政诉讼。
原审判决认为，本案的争议焦点为基于环保公共利益关闭企业时是否应对企业给予合法补偿。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案龙城区政府作出22号关停决定，决定对周宏星在内企业予以关停，系本次政策性关停企业的责任主体。龙城区政府称关于基于落实上级环境污染专项整治工作作出的关闭案涉企业属无条件关停的意见与上述法律规定不符。行政机关因为客观情况和公共利益的需要，决定关闭企业，撤销行政许可，无论是通过兑现奖励政策，还是达成补偿协议、作出补偿决定等形式，都应当对权利人合法财产损失给予补偿。周宏星要求以24万元奖金形式来补偿被关闭企业的损失，事实依据不足，亦无相关法律规定，但对其要求龙城区政府履行关闭企业补偿职责的诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令朝阳市龙城区人民政府于法定期限内履行补偿关停企业财产损失的法定职责，或与周宏星达成补偿协议，或在达不成补偿协议的情况下依法组织评估、作出补偿决定。案件受理费50元，由朝阳市龙城区人民政府负担。
龙城区政府上诉称，一、原审法院自行变更当事人诉讼请求，所判非所诉，明显错误。周宏星原审主张判令龙城区政府履行给付关闭企业奖励资金24万元的职责，并未主张对关闭企业进行补偿。二、原审判决适用法律错误。原审适用行政许可法错误，本案是因国家产业政策调整，环保专项整治行动而引发的诉讼，因周宏星企业不符合省里有关奖励的文件规定，而未取得奖励资金，龙城区政府也无法对周宏星支付奖励资金。不应适用行政许可法。三、周宏星起诉已超过法律规定的时限。企业关闭时间是2007年、2008年，周宏星起诉早已超过了行政诉讼法规定的六个月或最长五年的诉讼时限。四、原审判决无法实际履行。五、原审判决草率，易引起巨大不良反应。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初9号行政判决，依法改判或发回重审；判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，龙城区政府作为县区级人民政府，治理环境污染，淘汰落后产能，推进产业转型升级，是其法定职责，同时，在履行上述职责过程中，也负有根据当地实际情况安排使用奖励资金或者基于客观情况发生重大变化，为了保护公共利益的需要撤回生效许可并给予补偿的职责。本案中，龙城区政府落实国家环保政策，作出关停案涉再生纸厂决定，由此引发的经济损失，龙城区政府具有给予环保奖励或者补偿的法定职权。
龙城区政府根据《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2007]15号）、《国家发展改革委、环保总局关于做好淘汰落后造纸、酒精、味精、柠檬酸生产能力工作的通知》（发改运行[2007]2775号）和《省环保局关于对全省造纸、引燃、糖醛行业污染进行专项整治的通知》（辽环函[2007]181号）、《关于对全省造纸行业进行专项整治的工作意见》（辽环发[2007]62号）的要求，对周宏星经营企业予以关闭，亦应执行上述政策的配套奖励或补偿规定。2007年12月25日，国家财政部根据《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2007]15号），中央财政设立奖励资金，并制定《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理暂行办法》印发至各省财政厅，要求遵照执行。龙城区政府应依据上述规定，对周宏星给予奖励。龙城区经济贸易委员会、龙城区财政局虽依据上述办法申请对周宏星进行奖励，但未获得批准，导致周宏星的合法利益不能保护，龙城区政府应继续履行其他职责，解决历史遗留问题。
周宏星经营的宏星纸制品厂依法办理了营业执照，一直合法经营，对政府存在信赖利益。在周宏星经营的宏星纸制品厂被关闭无法获得环保奖励时，原审法院为实现行政争议实质性化解，认为不论是通过兑现奖励还是达成补偿协议、作出补偿决定，均是对权利人合法财产损失进行的救济，判决责令龙城区政府履行对关停企业财产损失给予补偿的法定职责，并无不当。另外，本案系因行政机关作出关停决定引发的行政相对人申请行政机关依法履行法定职责案件，经审查并未超过起诉期限，原审判项具有执行性。故龙城区政府的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。龙城区政府的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人朝阳市龙城区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长　　孙弘达
审判员　　席铁斌
审判员　　刘　毅
二〇二一年二月二十五日
法官助理黄忠学
书记员曲宏