福建省南靖县汇能达环保科技有限公司与南靖县环境卫生服务中心合同纠纷一审民事判决书
福建省南靖县人民法院
民 事 判 决 书
(2020)闽0627民初1667号
原告(反诉被告)：福建省南靖县汇能达环保科技有限公司，住所地漳州市南靖县山城镇元湖村。统一社会信用代码：91350627680881613A。
法定代表人：李贵江，执行董事。
委托诉讼代理人：李式建，福建航嘉律师事务所律师。
被告（反诉原告）：南靖县环境卫生服务中心（原机构名称：南靖县环境卫生管理处），住所地漳州市南靖县山城镇解放西路大庙口。统一社会信用代码：12350627489848057J。
法定代表人：郑庄泓，主任。
委托诉讼代理人：蔡鸿明，福建泾渭明律师事务所律师。
委托诉讼代理人：冯卢亮，福建泾渭明律师事务所律师。
第三人：福建汇能达环保科技有限公司，住所地福州市鼓楼区五四路235号天骊大厦14D单元。统一社会信用代码：91350100793774363U。
法定代表人：李贵江，执行董事。
委托诉讼代理人：陈勇，男，1973年11月14日出生，汉族，系该公司员工，住福建省福州市台江区。
原告福建省南靖县汇能达环保科技有限公司(反诉被告，以下简称“南靖汇能达公司”)与被告南靖县环境卫生服务中心（反诉原告，以下简称“南靖环卫中心”）、第三人福建汇能达环保科技有限公司（以下简称“福建汇能达公司”）合同纠纷一案，本院于2020年7月2日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告(反诉被告)南靖汇能达公司的委托诉讼代理人李式建与被告（反诉原告）南靖环卫中心的法定代表人郑庄泓及委托诉讼代理人蔡鸿明、冯卢亮，第三人福建汇能达公司委托诉讼代理人陈勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南靖汇能达公司向本院提出本诉诉讼请求：1.确认南靖环卫中心于2017年3月9日向南靖汇能达公司出具的《南靖县环境卫生管理处关于对南靖县生活垃圾无害化处理场暂停垃圾进场处理的函》（以下简称“《关于暂停垃圾进场的函》”）无效；2.判令南靖环卫中心继续履行《南靖县生活垃圾无害化处理厂工程一期BOT项目特许权协议》（以下简称“BOT特许权协议”）及《南靖县生活垃圾无害化处理场工程一期BOT项目特许权协议补充协议》（以下简称“BOT补充协议”）的合同义务；3.判令南靖环卫中心赔偿南靖汇能达公司垃圾处理费损失合计6647200元（暂计至2020年6月），并按照BOT特许权协议第19条、第20条约定支付后续垃圾卫生填埋处理费；4.判令被告向原告支付违约金合计1204146元（暂计至2020年6月），并按照BOT特许权协议第22条约定支付后续违约金；5.本案诉讼费由被告负担。事实与理由：2007年8月13日，被告与福建汇能达公司签订BOT特许权协议及补充协议，授予福建汇能达公司投资、建设、运营维护和移交南靖县生活垃圾无害化处理厂工程及其附属设施的特许权。BOT特许权协议约定：项目投入正式运行开始，使用年限20年；甲方授予乙方的项目特许权具有独占性。在本项日处理垃圾量不超过150吨的基础上，甲方保证不再将本特许权协议下的项目特许权部分或全部授予其他第三方；按照合同约定获得垃圾处理费，计费标准为每吨柒拾元人民币（70元/吨），项目日平均保底垃圾量为：项目正式投资投产后至经营期结束，日平均保底垃圾量为80吨，超过80吨按实际吨数计算；垃圾卫生填埋处理费用由甲方每月支付一次的方式支付给乙方，垃圾卫生填埋处理费用按下列公式计算：垃圾卫生填埋处理费用=单位垃圾卫生填埋服务费×当月实际进厂垃圾数量公式中单位垃圾卫生填埋服务费的计费标准为每吨柒拾元人民币（70元/吨）；项目日平均保底垃圾量为：项目正式投资投产后至经营期结束，日平均保底垃圾量为80吨，超过80吨按实际吨数计算；甲方在项目正式运行之日起，于每月25日之前支付前月的垃圾卫生填埋处理费用至乙方帐户；甲方如不按期支付垃圾处理费，每延期一个月支付乙方相应的滞纳金。应支付的滞纳金计算公式如下：若垃圾处理费延期一个月支付，则应付滞纳金为未支付的垃圾处理费×2%；若延期2个月支付，则应滞纳金为未支付的垃圾处理费×3%；以此类推；除不可抗力因素外，致使合同提前终止的，若属甲方原因或政策性因素造成的，甲方应赔偿乙方损失等等。2008年11月1日经南靖县城乡规划建设局批准，南靖县垃圾填埋厂正式投入使用运营，2008年11月7日，福建汇能达公司设立南靖汇能达公司运营南靖县垃圾填埋场项目，并将BOT特许权协议项下经营移交给南靖汇能达公司。2017年3月9日，南靖环卫中心无任何法律依据及事实依据的情况下，向南靖汇能达公司发出《关于暂停垃圾进场的函》，以南靖县生活垃圾无害化填埋场无法达到相关标准的要求，为减少对环境的污染，经请示上级有关部门同意为由，函告从2017年3月15日起暂停垃圾进场处理，并停止支付垃圾无害化处理填埋费。南靖汇能达公司投资南靖县垃圾卫生填埋处理场目的即是为了实现合同期限内长期收益，现南靖环卫中心违反约定暂停垃圾进场处理，并停止支付垃圾处理费，违反了BOT特许权协议及补充协议，严重损害了南靖汇能达的合法利益。
南靖环卫中心辩称，一、南靖汇能达公司在履行BOT特许权协议，运营南靖县生活垃圾无害化处理场工程中自始至终未进行提标改造，违反《环保法》、《标准化法》及其条例和未达到《生活垃圾填埋污染控制标准（GB16889—2008）》国家强制性标准的要求。南靖环卫中心要求多次整改未果且已严重违法，答辩人为维护社会公共利益，函告南靖汇能达公司于2017年3月15日暂停垃圾进场处理。答辩人所发出的《关于暂停垃圾进场的函》并未违反法律法规，依法应认定为有效。原告诉请确认《关于暂停垃圾进场的函》无效，缺乏事实依据和法律依据。二、南靖汇能达公司违反《环保法》、《生活垃圾填埋污染控制标准（GB16889—2008）》强制性标准和BOT特许权协议的约定，严重污染环境，危害社会公共利益，未能依照合同约定履行其义务，其诉求继续履行BOT特许权协议及补充协议应予驳回。三、南靖汇能达公司诉请要求答辩人赔偿其垃圾处理费损失6647200元、支付后续垃圾卫生填埋处理费，因其投资、建设的工程及其附属设施及其运营维护过程中违反法律法规及其强制性标准自2017年3月15日起即处于停止运营维护状态，撤走人员，该场完全处于停顿状态，不再履行合同义务，合同目的无法实现，其诉求依法应予驳回。四、南靖汇能达公司请求答辩人支付违约金也因其违法违约且而未履行合同义务，致无害化处理生活垃圾的合同目的无法实现，污染环境损害社会公共利益，且其诉求违约金部分过高（即2017年4月至2017年11月）应予调整。五、原、被告间签订BOT特许权协议中并未约定违约金，其诉求缺乏事实依据和法律依据，依法应当予以驳回。综上所述，恳请贵院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人福建汇能达公司的意见与原告一致。
南靖环卫中心向本院提出反诉诉讼请求：请求判令解除BOT特许权协议及补充协议;本案诉讼费用由反诉被告承担。事实与理由：2007年8月13日，南靖环卫中心与福建汇能达公司签订了BOT特许权协议，双方就南靖县生活垃圾无害化处理厂一期工程（日处理垃圾150吨规模）BOT项目特许权（建设、管理、运营、移交）的有关事宜进行约定。BOT特许权协议第6.1条约定“本项目的建设应包括以下内容：6.1.1填埋库区工程（设计库容为115.95万m³）：包括垃圾坝、泉水导流系统、防渗工程、渗滤液收集导排系统、填埋气体导排及利用系统、填埋场防洪工程、调节池及截污坝等……”、第8.2条约定“进度要求：2007年8月30日前：工程正式动工；2008年8月30日前：南靖县生活垃圾无害化处理厂工程全面竣工投入运行，项目正式进入特许经营期。”、第12条“特许权下乙方的主要义务：在建设和经营过程中的所有步骤和结果都应符合国家有关法律、法规规定及环保要求，并保质保量完成项目建设和经营、维护；建设工程按甲方提供的设计图纸和工艺要求进行施工，在项目的建设期和特许经营期内严格按照国家相关规范和标准执行，进行规范化管理，并接受劳动、环保、建设、卫生、环卫等部门的监督，以保证在该项目的建设及运营中进行有效的环境污染控制……”、第24条约定“若乙方擅自减少工程建设项目内容或降低工程质量标准，甲方有权要求乙方采取补救措施，以达到合同要求和工程质量合格，乙方应承担整改所需的额外投资。”等等。同日，双方签订BOT特许权协议，并约定了相应的补充事项。2008年11月1日，南靖县生活垃圾无害化处理场正式投入使用。反诉被告福建汇能达环保科技有限公司成立了反诉被告福建省南靖县汇能达环保科技有限公司，由反诉被告进行运营、管理及维护。反诉被告在运营过程中未按照BOT特许权协议及补充协议的约定达到相应的规定标准，特许权协议中生活垃圾填埋场污染控制标准适用的是《生活垃圾填埋污染控制标准（GB16889—1997）》标准，但从2008年7月1日起应《生活垃圾填埋污染控制标准（GB16889—2008）》的标准，协议的标准已违反了国家强制性规定。不仅造成了环境污染，而且也已违反合同之约定，南靖汇能达公司的行为构成了违约。
南靖汇能达公司辩称，因为南靖环卫中心没有提交证据证明答辩人违反了BOT特许权协议，也没有证据证明答辩人造成环境污染。南靖环卫中心请求解除BOT特许权协议及补充协议没有和法律依据，由于BOT特许权协议及补充协议仅约定不可抗力条款，未约定协议解除条件，南靖环卫中心请求解除特许权协议及补充协议也不符合法定解除的条件。根据法律规定，由于本案不存在不可抗力的情形，且答辩人在本诉中请求继续履行合同，南靖环卫中心也未举证答辩人存在迟延履行主要债务，或有其他行为致使目的不能实现的情形，故其请求不符合法定解除情形。且依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十八条规定，即使出现提前终止协议的情形，也须与答辩人协商一致，才可以提前终止协议，特许协议提前终止的，南靖环卫中心应回购特许经营项目。综上，应当驳回南靖环卫中心的反诉诉讼请求。
福建汇能达公司与南靖汇能达公司反诉意见一致。
本院经审理认定事实如下：2007年8月13日，原南靖县环境卫生管理处与福建汇能达公司签订BOT特许权协议及补充协议，协议的主要内容如下(摘要）：本特许权协议中下述用词及用语将具有本条所指定的定义：特许权协议：指甲、乙双方签署的，旨在设立、变更、终止民事权利义务的协议，包括本协议及所有的附件、附录和构成特许权协议的其它文件；甲方指经上级有权部门授权的南靖县环境卫生管理处；乙方指福建汇能达环保科技有限公司以及取得此当事人资格的合法继承人，甲方不同意的受让人除外；本项目指南靖县生活垃圾无害化处理厂工程（日处理垃圾150吨规模），即本特许权协议第6.1条规定的全部建设内容所包含的各项设施；本项目的建设期约定为从本特许权协议签字生效起到本项目所有设施完成建设，并经竣工验收达到规定的标准，可投入正式运营止，此期限约定为本特许权协议生效之日起至2008年8月30日止；本项目的特许经营期为乙方经营、维护本项目的年限。项目的运营期约定为：从建设期结束，本项目投入正式运行开始，使用年限20年，到期将该项目所形成的全部资产（含固定资产、特许经营期内形成的知识产权及本项目建设用地的土地使用权等）及有关技术资料移交给甲方，甲方收回乙方的特许权，另行进行招投标；甲方按本特许权协议第3条规定授予乙方的项目特许权具有独占性，在本项目的日处理垃圾量不超过150吨的基础上，甲方保证不再将本特许权协议下的项目特许权部分或全部地授予其它第三方；项目建设所采用的主要规范及标准《城市生活垃圾卫生填埋处理工程项目建设标准》（2001.7）、《城市生活垃圾卫生填埋技术规范》CJJ17-2004、《生活垃圾填埋污染控制标准》GB16889-1997、《生活垃圾填埋场环境监测技术标准》CJ/T3037-1995、《生活垃圾填埋污染控制标准》GB16889-1997、《聚乙烯（PE）土工膜防渗工程技术规范》SL/T231-98及乙方提交的本项目投标文件中涉及的有关规范及标准；本项目建设进度要求2007年8月20日前完成项目开工建设的各项目前期准备工作，2007年8月30日前：工程正式动工，2008年8月30日前南靖县生活垃圾无害化处理厂工程全面竣工投入运行，项目正式进入特许经营期；为保证本项目建设后的稳定运行，本项目各项设施使用的设备及主要材料应出境是国内具有良好使用业绩的品牌。关键材料应按设计规定的标准购买，且其各项技术性能须达到国家先进技术标准；本项目渗滤处理系统的建设达到相关标准，并确保经该系统处理后的出水水质达到《生活垃圾填埋污染控制标准（GB16889-1997）》的三级标准；特许权下乙方的主要权利：在保证卫生达标填埋的基础上，乙方可采用更先进的垃圾无害化综合处理方式、按合同约定获得垃圾处理费，计费标准为每吨柒拾元人民币（￥70元/吨）；项目日平均保底垃圾量为：项目正式投资投产后至经营期结束，日平均保底垃圾量为80吨，超过80吨按实际吨数计算；特许权下乙方的主要义务：遵守中华人民共和国相关法律、行政法规，在建设和经营过程中的所有步骤和结果都应符合国家有关法律、法规规定以及环保要求，并保质保量完成项目建设和经营、维护；在本项目特许经营期间，乙方应对垃圾渗滤液进和填埋并确保经处理后的出水水质达到《生活垃圾填埋污染控制标准（GB16889-1997）》的三级标准；除不可抗力因素外，致使合同提前终止的，若属甲方原因或政府性因素造成的，甲方应赔偿乙方损失；若属乙方原因造成的，乙方也应承担赔偿责任；甲方承诺不采取任何违反法律法规和本特许权协议约定的行动影响乙方对本项目的建设和运营，如果出现这种影响，甲方同意向乙方补偿因甲方的影响而造成的任何直接损失，但为了公共安全和健康的紧急情况而采取措施除外；甲、乙双方任何一方在营运中未按国家相关规范和标准规定的操作规程进行规范化管理而造成环境污染，所造成的经济损失和行政责任、法律责任均由该方自行承担；因执行本合同而产生的任何争议，双方应本着公平合理的原则，互谅互让、协商解决，如协商无效，可以通过上一级主管部门调解解决。协商或调解不成的，任何一方可以向人民法院起诉。
2008年11月1日经南靖县城乡规划建设局批准，南靖县垃圾填埋厂正式投入使用运营，2008年11月7日，福建汇能达公司设立南靖汇能达公司运营南靖县垃圾填埋场项目，并将BOT特许权协议项下经营移交给南靖汇能达公司。
中华人民共和国环境保护部于2008年4月2日发布第5号公告《生活垃圾填埋污染控制标准（GB16889—2008）》为国家污染物排放标准，具有强制执行的效力，该标准自2008年7月1日起实施，自实施之日起《垃圾填埋污染控制标准（GB16889—1997）》废止。
2017年3月9日，原南靖县环境卫生管理处向南靖汇能达公司发出《关于暂停垃圾进场的函》，载明：“福建省南靖县汇能达环保科技有限公司：根据《中华人民共和国环境保护法》的有关规定以及住建部关于《生活垃圾卫生填埋技术规范》的相关技术规范要求，贵公司承建运营的南靖县生活垃圾无害化填埋场无法达到相关标准的要求，为了减少对环境的污染，经请示上级有关部门同意，现函告贵公司于2017年3月15日暂停垃圾进场处理。”，从2017年3月15日起，南靖环卫中心未再将垃圾运输进场处理，并不再按约定支付垃圾处理费。
另查明，2017年10月25日，中共南靖县委机构编制委员会作出《关于南靖县城乡规划建设局所属事业单位机构编制事项的批复》，载明：将“南靖县环境卫生管理处”更名为“南靖县环境卫生服务中心”。
2019年10年24日，南靖汇能达公司向福建省漳州市芗城区人民法院提出行政诉讼，请求确认2017年3月9日由南靖环卫中心（原南靖县环境卫生管理处）发出的《关于暂停垃圾进场的函》无效。同日，也向福建省漳州市芗城区人民法院提出行政赔偿。福建省漳州市芗城区人民法院认为，南靖汇能达公司诉请确认的《关于暂停垃圾进场的函》实为被告南靖环卫中心向原告发出中止履行《南靖县生活垃圾无害化处理厂工程一期BOT项目特许权协议》的通知，故本案属于协议纠纷。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”根据2015年5月1日施行的修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。据此，对于2015年5月1日之后签订的行政协议，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼，对于2015年5月1日之前行政机关和公民、法人或者其他组织签订的协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，原则上由当事人通过民事诉讼的方式进行救济。本案中，原南靖县环境卫生管理处与福建汇能达公司签订上述特许权协议的时间为2007年8月13日，是在2015年5月1日之前，故该协议纠纷不属于行政诉讼受案范围。福建省漳州市芗城区人民法院分别作出（2020）闽0602行初2号、4号裁定，驳回南靖汇能达公司的上述起诉。
本院认为,原、被告双方签订的《南靖县生活垃圾无害化处理厂工程一期BOT项目特许权协议》是双方当事人的真实意思表示，不违反法律和行政法规的强制性规定，属合法有效，双方当事人应当按照约定全面履行自己的义务。原、被告是在履行BOT协议过程中发生纠纷，双方间存在投资、建设、特许经营等多种法律关系，本案案由应为合同纠纷。
本案的争议焦点为：一、《关于暂停垃圾进场的函》的性质；二、BOT特许权协议及补充协议应当继续履行或者解除；三、垃圾处理费损失及违约金问题。对于焦点一《关于暂停垃圾进场的函》的性质问题，从函的内容上看“福建省南靖县汇能达环保科技有限公司：根据《中华人民共和国环境保护法》的有关规定以及住建部关于《生活垃圾卫生填埋技术规范》的相关技术规范要求，贵公司承建运营的南靖县生活垃圾无害化填埋场无法达到相关标准的要求，为了减少对环境的污染，经请示上级有关部门同意，现函告贵公司于2017年3月15日暂停垃圾进场处理。”及庭审中南靖环卫中心也表示未对垃圾场进行提升改造是暂停垃圾进场，函发出后至本案反诉提出之前，双方未就合同如何继续履行及是否解除达成一致意见，故该函性质系双方在履行合同中发生政策性原因从而中止合同履行的行为，南靖汇能达公司提出该函无效的诉求，本院不予采纳。对于焦点二BOT特许权协议及补充协议是否应当继续履行或者解除的问题。南靖汇能达公司本诉请求继续履行合同，理由其是讼争协议并不是不能履行，其运营垃圾填埋的水质标准也符合约定标准，南靖环卫中心提出反诉解除合同系国家污染物排放标准应当执行国家强制性标准即《生活垃圾填埋场污染控制标准（GB16889-2008）》，而不能按双方签订的标准《生活垃圾填埋场污染控制标准（GB16889-1997）》继续履行合同，不符合国家的强制性规定，会造成环境污染。本院认为，《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-2008）是环保部为保护环境而制定的强制性标准，双方签订协议的协议中亦约定在建设和经营过程中的所有步骤和结果都应符合国家有关法律、法规规定以及环保要求，现因双方约定的标准已与强制性标准不符，继续履行协议与国家政策、社会公共利益相违背，讼争合同已然无法继续履行，根据《中华人民共和国民法典》第五百六十三条第一款第一项“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；”的规定，本案BOT特许权协议及补充协议应当予以解除，对南靖汇能达请求继续履行合同的主张不予支持。根据《中华人民共和国民法典》第五百六十五条第二款“当事人一方未通知对方，直接以提起诉讼或者申请仲裁的方式依法主张解除合同，人民法院或者仲裁机构确认该主张的，合同自起诉状副本或者仲裁申请书副本送达对方时解除。”的规定，南靖环卫中心于2020年9月11日向本院提出反诉解除BOT特许权协议及补充协议，本院于2020年9月11日送达给南靖汇能达公司，该日期应作为合同的解除时间。对于焦点三垃圾处理费损失及违约金问题。南靖汇能达请求支付2017年3月15日后的垃圾处理费及逾期支付垃圾处理费违约金损失；在因政策原因无法继续实际履行原合同，双方又未能就合同变更达成一致意见，导致南靖环卫中心未再运送垃圾交由南靖汇能达公司处理，南靖汇能达公司基于合同继续履行条件下请求该部分垃圾处理费及违约金。基于上述焦点二的理由，因双方未能就合同变更达成一致，本案合同不能继续履行；南靖汇能达公司可据合同约定“若合同提前终止属政策性因素造成的，南靖环卫中心应当赔偿南靖汇能达公司”等条款向主张南靖环卫中心承担赔偿责任；为减少讼累，经法院释明，南靖汇能达公司不变更诉讼请求，因此，南靖汇能达公司请求支付2017年3月15日后的垃圾处理费损失及逾期支付垃圾处理费违约金损失本案不予解决,可另行解决。
综上所述，依照《中华人民共和国民法典》第五百六十三条第一款第四项、第五百六十五条第二款判决如下：
一、南靖县环境卫生服务中心与福建省南靖县汇能达环保科技有限公司于2007年8月13日签订《南靖县生活垃圾无害化处理厂工程一期BOT项目特许权协议》、《南靖县生活垃圾无害化处理场工程一期BOT项目特许权协议补充协议》从2020年9月11日起予以解除；
二、驳回福建省南靖县汇能达环保科技有限公司的全部诉讼请求。
案件本诉受理费66759元，由福建省南靖县汇能达环保科技有限公司负担；反诉受理费54400元，由福建省南靖县汇能达环保科技有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。
审判长　　王振勇
审判员　　苏棣华
审判员　　陈伟煌
二〇二一年三月三日
书记员　　陈美萱