东莞市利欣纸业有限公司与东莞市环境保护局不服环境管理罚款处罚一审行政判决书
广东省东莞市第二人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东二法行初字第91号
原告：东莞市利欣纸业有限公司。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：简浩哲，该公司总经理。
委托代理人：杨红，女，汉族，1968年10月18日出生，住湖南省岳阳市。系该公司员工。
被告：东莞市环境保护局。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：方灿芬，该局局长。
委托代理人：钟煜铎，该局工作人员。
委托代理人：吴慧福，该局工作人员。
原告东莞市利欣纸业有限公司诉被告东莞市环境保护局不服环境管理罚款处罚纠纷一案，本院于2015年5月12日受理后，依法由审判长林冰洁、人民陪审员李松涛、人民陪审员邓家敏组成合议庭，于2015年7月13日公开开庭审理了本案。原告东莞市利欣纸业有限公司的法定代表人简浩哲及其委托代理人杨红，被告东莞市环境保护局的委托代理人钟煜铎、吴慧福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市环境保护局于2015年3月25日向原告作出东环罚字（2015）168号《行政处罚决定书》，原告认为案涉《行政处罚决定书》处罚过重，被告存在执法过失与不当，要求予以撤销。被告在法定期限内向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.原告营业执照及原告课长吴某某身份证明，拟证明原告的基本情况；2.现场检查笔录、调查询问笔录及照片，拟证明原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，进行纸制品加工，设有开料、印刷、开口、钉合等工序和开料机、印刷机、开口机、钉合机等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，清洗印刷机产生的废水部分直接排放；3.群众来电、《行政处罚告知书》及送达回执、行政处罚陈述申辩书、零散废水转移联单、零散工业废水转移协议书及附件、照片、《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明被告是依法对原告进行行政处罚并依法送达，同时履行了告知、听证、陈述、申辩义务；4.《责令改正违法行为决定书》及送达回执，拟证明被告是依法对原告作出行政命令。
原告东莞市利欣纸业有限公司诉称：2014年6月17日，被告以原告“未经环保部门审批同意，擅自开工建设，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，清洗印刷机产生的废水部分直接排放”为由，向原告发出《行政处罚告知书》。2014年10月28日，被告以相同的理由向原告发出《责令改正违法行为决定书》。2015年3月25日，被告以上述理由向原告作出案涉《行政处罚决定书》，再次以原告“未经环保部门审批同意，擅自开工建设，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，清洗印刷机产生的废水部分直接排放”为由，对原告罚款60000元。原告在接到《责令改正违法行为决定书》后随即按照被告的要求，签订了污水处理合同对污水进行了处理，并将修改后的作业报告了被告。原告以为处理了污水就是按照被告的要求完成了整改，被告并没有告知原告仍需要办理相关的手续，直到收到《行政处罚决定书》才知道并不是污水处理的问题。原告多次到被告处请求指示要如何办理相关的手续，但被告均无答复。原告认为，原告没有办理相关手续的确是有错，但被告完全可以告知原告，要求原告补办手续，如果原告拒绝，或者未在指定日期办妥，才可以对原告作出处罚。再者，原告一直理解的是污水直接排放不对，积极按照被告的要求去整改，以为污水整改好了错误也改正了，但是被告从未提及要求原告进行补办手续。原告缺乏环保意识，并不是故意违法，并且在接到被告告知书后，积极配合随即对污水进行了处理，属于法律中规定可以从轻或减轻的处理情节。原告是一间小型微利企业，工厂成立不久，业务亦青黄不接，处于经济非常困难时期，希望法院能够公正地处理原告的请求，作出正确的判决。原告认为被告行政执法存在过失与不当，特提出诉讼，请求判令：1.依法撤销东环罚字（2015）168号《行政处罚决定书》；2.被告承担本案诉讼费用。
原告东莞市利欣纸业有限公司向本院提供了以下证据：1.《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、非税收入罚款通知书、送达回证、询问笔录、检查笔录、催告书，拟证明被告做出具体行政行为；2.零散工业废水转移协议书及附件，拟证明原告在被告查处后作出相应改正。
被告东莞市环境保护局辩称：一、被告作出的东环罚字（2015）168号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。接投诉，被告于2014年6月17日到现场检查发现，原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，进行纸制品加工，设有开料、印刷、开口、钉合等工序和开料机、印刷机、开口机、钉合机等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，清洗印刷机产生的废水部分直接排放。执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，有原告课长吴某某签名确认，并加盖公司公章。原告上述行为违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）第二十三条的规定，依据《条例》第二十八条的规定，可以对原告作出行政处罚。2014年10月8日，被告向原告作出《行政处罚告知书》，决定拟作出罚款60000元的行政处罚，并告知原告有提出听证和陈述、申辩的权利。上述文书送达时，原告课长吴某某签名确认，并加盖公司公章。原告收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有申请听证，但有提出陈述和申辩。原告称其为小型微利企业，产生废水量小，营运时间较短，且在收到告知书后立即采取措施，已达到零散工业废水集中处理的相关标准。被告经审理后认为其陈述、申辩意见不符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十七条规定的情形，决定不予采纳。2015年3月25日，被告对原告作出案涉《行政处罚决定书》，对原告作出罚款60000元的行政处罚。上述材料被告送达时，原告法定代表人简浩哲签收确认，并加盖公司公章。二、原告请求撤销《行政处罚决定书》的理由不成立。（一）原告提出：被告从未下达任何公文要求其办理相关手续与限期，也没有告知其会因没有办理相关手续而受到处罚，违反《行政处罚法》第二十三条的规定。被告认为，被告在作出案涉处罚决定书之前，已对原告作出《责令改正违法行为决定书》并依法送达，符合《行政处罚法》第二十三条和《环境行政处罚办法》第十一条第一款的规定，即在实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。另外，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的适用对象是“尚处于开工建设阶段”的项目，而原告已投入使用，故不适用上述条款。由于原告的行为违反了《条例》第二十三条，依据该《条例》第二十八条的规定，法律并未规定“限期补办手续”是必要程序，因此，被告依法作出行政命令和行政处罚程序合法。（二）原告提出：原告已积极配合被告整改，达到零散工业废水集中处理的相关标准，应当从轻或者减轻行政处罚。被告认为：根据《行政处罚法》第二十七条第一项和《环境行政处罚办法》第七条的规定，首先，原告是在接受被告检查以后才开展污水的收集和处理工作的，这是其建设项目投入正式生产或者使用应当具备的条件之一，不是免除处罚的理由；其次，原告主体工程已投入生产近2年，一直处于违法排污的状态，造成了危害后果，不属“从轻、减轻或不予处罚的情形”。（三）原告提出其经济困难，无力承担罚款。被告认为，原告生产经营状况并不是确定处罚额度时自由裁量考量的情形。综上所述，被告作出的案涉行政处罚决定，主要事实已经查清，证据确凿，运用法律法规适当，同时履行了告知等程序。请法院维持被告作出的案涉处罚决定。
经庭审质证，原、被告对对方提供的证据的真实性均没有异议，本院予以确认。
经审理查明：原告东莞市利欣纸业有限公司成立于2012年7月6日，其经营范围为产销纸制品（不含印刷）、货物进出口、技术进出口（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2014年6月13日，被告接到投诉后，执法人员于2014年6月17日到现场检查时发现，原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，从事纸制品加工，设有开料、印刷、开口、钉合等工序和开料机、印刷机、开口机、钉合机等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，清洗印刷机产生的废水部分直接排放。执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证。被告认为原告的上述行为违反了《条例》第二十三条的规定，根据该《条例》第二十八条的规定，可以对原告做出行政处罚。2014年10月8日，被告向原告作出东环罚告字（2014）603号《行政处罚告知书》，决定拟对原告作出罚款60000元的行政处罚，并告知原告有提出听证及陈述和申辩的权利。该文书送达时由原告的员工吴某某签收确认，并加盖公司公章。原告收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有申请听证，但有提出陈述和申辩。被告经审查，认为原告陈述、申辩意见不符合《行政处罚法》第二十七条规定的情形，决定不予采纳。2015年3月25日，被告对原告作出东环罚字（2015）168号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款60000元的行政处罚，并由原告法定代表人简浩哲签收确认，并加盖公司公章。原告对该《行政处罚决定书》不服，认为案涉《行政处罚决定书》处罚过重，被告存在执法过失与不当，故向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”以及《条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，被告东莞市环境保护局作为东莞市环境保护行政主管部门，具有对在东莞市行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处罚的法定职权。被告经过现场检查，并向原告作出《行政处罚告知书》，并审查了原告提交的陈述申辩意见，后再作出《行政处罚决定书》，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。
对于原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程已投入使用，从事纸制品加工，设有开料、印刷、开口、钉合等工序和开料机、印刷机、开口机、钉合机等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格的事实，有被告于2014年6月17日制作的现场执法检查笔录和调查询问笔录及现场照片为证，原告于庭审时亦予以确认，本院予以确认。原告的上述行为违反了《条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定，被告依据该《条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，对原告处60000元罚款的行政处罚，事实清楚、适用法律正确。
至于原告提出的被告在发现原告的违法行为后，未先告知原告办理相关手续及限期，直接做出处罚，违反了《行政处罚法》第二十三条的规定。本院认为，首先，被告于2014年10月28日对原告作出《责令改正违法行为决定书》，并于2014年12月2日送达给原告，而案涉处罚决定是在2015年3月25日作出，因此，被告的做法符合《行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”和《环境行政处罚办法》第十一条第一款“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令”的规定。其次，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款……。可见该条款的适用对象是“尚处于开工建设阶段”的项目。而原告设有的开料、印刷、开口、钉合等工序和开料机、印刷机、开口机、钉合机等设备已经投入使用，因此并不适用上述条款，原告的行为实际上违反了《条例》第二十三条，该《条例》第二十八条并未规定“限期补办手续”是必要程序，因此，被告做出案涉处罚并不存在程序违法。
至于原告提出的其产生的废水量较少，且在收到被告告知书后积极配合整改，对污水进行处理，因此，被告应对原告不予行政处罚。本院认为，《行政处罚法》第二十七条第一项规定，当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……《环境行政处罚办法》第七条规定，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。原告案涉行为是违反了《条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定，原告主体工程于2012年7月投入生产以来，至今已有近2年时间一直处于违法排污的状态，对环境造成了较大影响，因此，原告并不符合上述从轻、减轻或不予处罚的情形。原告该主张，于法无据，本院不予采信。
综上，原告要求撤销被告作出的东环罚字（2015）168号《行政处罚决定书》的诉讼请求，于法无据，本院依法予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告东莞市利欣纸业有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告东莞市利欣纸业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审　判　长　　林冰洁
人民陪审员　　李松涛
人民陪审员　　邓家敏
二〇一五年八月五日
书　记　员　　赖巧怡