临汾市生态环境局霍州分局与霍州煤电集团鑫钜煤机装备制造有限责任公司行政处罚二审行政判决书 山西省临汾市中级人民法院 行政判决书 （2019）晋10行终104号 上诉人（原审被告）临汾市生态环境局霍州分局。 法定代表人王建华，局长。 参加诉讼行政机关负责人张丽兵，该局党组成员。 委托代理人刘强，该局法制股股长。 委托代理人曹李娟，山西星硕律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）霍州煤电集团鑫钜煤机装备制造有限责任公司。 法定代表人孙国庆，董事长。 委托代理人邓勇，该公司工作人员。 委托代理人郭玲香，国浩律师（太原）事务所律师。 上诉人临汾市生态环境局霍州分局因行政处罚一案，不服霍州市人民法院（2019）晋1024行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成了合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人临汾市生态环境局霍州分局党组成员张丽兵，委托代理人刘强、曹李娟，被上诉人霍州煤电集团鑫钜煤机装备制造有限责任公司（以下简称鑫钜公司）委托诉讼代理人邓勇、郭玲香到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判查明，原霍州市环境保护局单位名称变更为临汾市生态环境局霍州分局。霍州煤电鑫钜公司属于有限责任公司，法定代表人孙国庆，注册资本肆亿伍仟万圆整，2013年3月29日成立，系霍州煤电集团公司的子公司。 2012年4月，霍州市人民政府与霍州煤电公司签署50亿非煤产业项目落地霍州新产业园区建设协议。2012年7月，山西省发展和改革委员会为新建霍州煤电公司一期项目予以备案。同年12月22日，霍州煤电公司与霍州煤电集团云厦建筑工程公司签订《一期项目建设施工合同》，开始开工建设。原霍州市环境保护局于2013年11月6日、2014年3月11日先后作出霍环函字[2013]66号、[2014]10号《关于对霍州煤电公司一期项目的环保意见》，认为该项目符合国家产业政策，符合霍州市转型发展的要求，符合环保政策，同意该项目建设。2014年4月29日，霍州市规划局为霍州煤电公司办理霍州煤电一期项目建设用地规划许可证。2015年5月山西省发展和改革委员会同意霍州煤电公司一期项目建设规模变更。2015年12月15日，临汾市水利局向原告作出《新建霍州煤电公司一期项目水资源论证报告书》的批复。 山西省水利厅于2015年10月10日、2016年2月2日先后作出《关于新建霍州煤电公司一期项目水土保持方案的批复》及《山西省水利厅关于新建霍州煤电公司一期项目对郭庄泉域水环境影响评价报告的批复》；2018年3月28日霍州市环境保护局作出《关于对“霍州煤电公司机电设备制造项目”污染物排放总量控制指标申请的批复》。以上批复均是以霍州煤电公司为申请单位。2017年，霍州煤电公司办理该项目工程的建设工程规划许可证及建筑工程施工许可证。 新建霍州煤电集团公司一期施工工程于2012年12月22日开工建设，该工程1#、2#、3#、4#、5#、6#厂房于2014年9月初竣工，同年12月5日验收。锅炉房及热交换站、食堂浴室、消防水泵房、空调机房、室外配套等工程于2014年至2015年11月竣工。污水处理站安装工程于2015年4月开工，2017年6月竣工。原告在竣工验收证明书中建设单位处加盖其印章。 2018年6月6日，临汾市生态环境局霍州分局对霍州煤电公司一期项目进行现场检查，检查内容：始建于2012年7月，总投资额40000万元，建筑面积86895平方米,包括6座厂房及辅助厂房与其他配套用房；晋发改委相关文件对该项目进行了备案和建设规模变更及备案证延期的批复，该项目已取得土地、规划、水土保持、水环境影响评价等手续。目前，环境影响评价、节能审查工作正在进行中，备案证有效期延长至2018年7月31日止；现园区共有6家公司入驻。检查发现：该项目未办理任何相关环保手续，园区企业已投入运营。被告制作上述笔录时，工业园区负责人马振华主任在场并签字。 2018年8月6日，临汾市生态环境局霍州分局以鑫钜公司为行为对象，以该公司霍东新型工业产业园区项目未办理相关环保手续予以立案。同日，临汾市生态环境局霍州分局作出行政处罚案件调查报告。2018年9月7日，临汾市生态环境局霍州分局作出霍环责改字2018-34号责令改正违法行为决定书，责令立即停止营业，办理相关手续。同日，临汾市生态环境局霍州分局向鑫钜公司作出霍环罚告字（2018）34号行政处罚事先、听证告知书，拟告知鑫钜公司违法事实及作出的处罚的内容及鑫钜公司享有的陈述、申辩及听证权。2018年9月26日，临汾市生态环境局霍州分局依据鑫钜公司的听证申请，举行听证会议。 2018年10月23日，临汾市生态环境局霍州分局向鑫钜公司作出霍环罚字[2018]34号行政处罚决定书，认定：鑫钜公司霍东新型工业产业园区项目未办理相关环保手续。以上事实有环境监察大队于2018年6月6日的《环境保护执法检查记录》和《案件调查报告》为证。认为鑫钜公司的行为违反了《环境影响评价法》第十六条规定，临汾市生态环境局霍州分局依据《环境影响评价法》第三十一条之规定，作出行政处罚决定：责令立即办理相关环保手续，对相关责任人员依法给予行政处分；并处罚款壹仟贰佰万元整。鑫钜公司对上述决定不服，提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条的规定，原霍州市环境保护局作为县级地方人民政府环境保护主管部门，依法享有对本行政辖区环境保护工作实施统一监督管理并对违法行为进行查处的职权。《环境行政处罚办法》第二十九条规定，调查人员有权采取下列措施：（一）进入现场进行检查、勘察、取样、录音拍照录像；（二）询问当事人及相关人员，要求其说明相关事项；（三）查阅、复制生产记录、排污记录和其他有关材料。第三十三条，对有关物品或者场所检查时，应当制作现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。临汾市生态环境局霍州分局基于2018年6月6日作出的现场检查（勘察）笔录及2018年8月6日作出的《行政处罚案件调查报告》两份证据材料对原告作出行政处罚决定，认定的违法事实：“该公司霍东新型工业产业园区项目未办理相关环保手续”。第一，涉案项目名称为“新建霍州煤电公司一期项目”，于2012年在山西省发改委备案。针对该项目，原霍州市环保局先后两次以霍州煤电集团公司为管理对象，作出对该项目同意建设施工的意见。2018年3月28日，临汾市生态环境局霍州分局仍以霍州煤电公司为管理对象作出相关批复。临汾市生态环境局霍州分局没有调查鑫钜公司与该项目的关系，即以鑫钜公司为处罚对象作出行政处罚不当。第二、临汾市生态环境局霍州分局认定事实中“霍东新型工业产业园区项目”具体指的是哪些工程项目、该工程项目何时建设完工、与霍州煤电公司一期项目是否有联系。临汾市生态环境局霍州分局辩称污水处理站安装工程是涉案工程的一部分，于2017年6月竣工。其以该工程竣工时间作为涉案项目的建设终了之日，对鑫钜公司作出了行政处罚。但其据以认定鑫钜公司违法事实的两份证据材料均没有涉及到污水处理站安装工程的相关情况。第三、临汾市生态环境局霍州分局认定鑫钜公司没有办理相关环保手续，“相关环保手续”具体指的是何种环保手续，依据法律规定应该何时办理，其认定事实不明确。与原霍州市环保局2013年、2014年在该项目建设初期向霍州煤电公司作出的《关于对霍州煤电公司一期项目的环保意见》“认为该项目符合国家产业政策和环保政策，同意该项目建设实施”的批复意见相互矛盾。综上，临汾市生态环境局霍州分局以其提供的上述基础证据材料认定鑫钜公司违法事实不清，且没有提供对鑫钜公司及相关人员调查、询问笔录，也没有提供照片、录像等其他相关证据予以证明鑫钜公司与该项目的关系及违法事实。故临汾市生态环境局霍州分局作出的行政处罚决定属于认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）款的规定，判决：撤销临汾市生态环境局霍州分局于2018年10月23日作出的霍环罚字【2018】34号行政处罚决定书。 上诉人临汾市生态环境局霍州分局上诉请求为，依法撤销洪洞县人民法院（2019）晋1024行初20号行政判决，依法改判并驳回被上诉人的诉讼请求。事实与理由：上诉人作出原行政行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应当予以维持。首先，上诉人作出的行政处罚决定书不存在主体错误的情形，在上诉人对被上诉人作出行政处罚前，被上诉人向上诉人提供了全部项目工程的竣工验收证明，包括2017年11月24日最终完成竣工验收的污水处理站工程，所有竣工验收证明书中的建设单位均为被上诉人，并且，招投标文件中体现的建设单位也是被上诉人，因此足以认定被上诉人是该工程的建设单位，也就是行政违法行为人；其次，上诉人认定事实中的“霍东新型工业产业园区项目”即“霍州煤电集团有限责任公司机电设备制造（一期）项目”，根据被上诉人提供的《竣工验收证明书》证实，该项目于2012年12月22日开工建设六座厂房，并于2014年9月相继竣工，同时，食堂浴室、空调机房等工程也相继于2014年、2015年完工，但是污水处理站安装工程是于2015年4月开工建设，2017年6月竣工完成，该项目属于“霍州煤电集团有限责任公司机电设备制造（一期）项目”主要建设内容的一部分，竣工日期为2017年6月，因此上诉人于2018年对其作出行政处罚并未超过追诉时效；最后，一审法院认为上诉人没有明确“相关环保手续”具体指的是何种环保手续，因此认定上诉人“认定事实不明确”毫无依据。上诉人在行政处罚决定书中认定被上诉人没有办理“相关环保手续”，同时指出被上诉人违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，而该条明确规定建设单位应当按照规定编制环境影响评价文件，因此上诉人所做的行政行为已经足以明确被上诉人的违法行为系“未按规定编制环境影响评价文件”，故上诉人并无一审法院所述“认定事实不明确”的情形。 被上诉人鑫钜公司辩称，首先,霍环罚字【2018】34号行政处罚决定书认定事实不清。1、上诉人对处罚的项目名称认定不清。上诉人《现场检查（勘察）笔录》显示被检查项目名称为霍州煤电集团有限责任公司机电设备制造（一期）项目（以下简称“一期项目”），检查项目与处罚项目不一致，被告在没有查清二项目名称有何联系的情况下对园区项目作出的处罚决定书认定事实不清。2、上诉人对被处罚主体认定不清。上诉人《关于对霍州煤电集团有限责任公司机电设备制造（一期）项目的环保意见》和《关于对“霍州煤电集团有限责任公司机电设备制造项目”污染物排放总量控制指标申请的批复》显示，上诉人是知道涉案项目的建设主体为霍州煤电集团有限责任公司（以下简称“霍州煤电”）的，其批复文件的行政相对人即霍州煤电，而非被上诉人。其与霍州煤电是母子公司的关系，受霍州煤电的委托，代为管理涉案项目的建设用地、环评、水保、规划、建设及招标等手续。按照法律规定，受托人行为的后果由委托人承担。上诉人没有调查清被上诉人与该项目的关系，即以原告为处罚对象作出行政处罚，没有依据，处罚主体错误。其次，被告霍环罚字【2018】34号行政处罚决定书证据不足。1、上诉人认定污水处理站是涉案工程的一部分，主张其以污水处理站的竣工时间起算两年内处罚被上诉人未过行政处罚时效，但其据以认定被上诉人违法事实的两份证据材料（《现场检查（勘察）笔录》和《行政处罚案件调查报告》）均没有涉及到污水处理站安装工程的相关情况及其认定上述事实的证据。2、上诉人既没有举证前述两个项目的关系，也没有举证证明污水处理站与其处罚项目--园区项目之间的关系。3、上诉人所作行政处罚仅仅依据上述两份材料，没有对被上诉人及相关人员调查、询问，也没有提供照片、录像等其他相关证据予以说明被上诉人与涉案项目的关系与违法事实。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点是临汾市生态环境局霍州分局所作行政处罚决定是否合法。该问题主要涉及被处罚主体、处罚项目是否正确及适用法律问题。 首先，关于被处罚项目是否正确的问题，霍州市环境保护局现场检查（勘察）笔录显示，被检查单位为“霍州煤电集团有限责任公司机电设备制造（一期）项目（霍州煤电集团鑫钜煤机装备制造有限公司）”，地址位于霍东新型产业园区，检查结果为该项目未办理环保手续。而霍州市环保局行政处罚案件调查报告及行政处罚决定书中对处罚项目表述为“霍东新型工业产业园区项目”，在未对二项目关系及名称变化原因予以说明的情况下将“一期项目”表述为“霍东新型工业产业园区项目”并对鑫钜公司进行处罚事实不清。 其次，关于被处罚主体是否正确的问题，霍州煤电集团有限责任公司机电设备改造（一期）项目的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等证据均可证明一期项目的建设单位为霍州煤电集团有限责任公司，根据我国环境影响评价法第三十一条的规定，环境影响报告书由建设单位报批，未依法报批的，由环境保护行政主管部门进行处罚。同时，霍州煤电集团《关于霍州市人民政府建设“霍州市新产业聚集区霍煤工业园”相关事宜函的回复意见》可以证明鑫钜公司负责霍州工业园的管理工作，其并非一期项目的建设单位，临汾市生态环境局霍州分局以鑫钜公司作为被处罚主体不当。 第三，关于法律适用问题，《中华人民共和国环境影响评价法》于2003年9月1日起施行，后于2016年7月2日及2018年12月29日经历两次修正。案涉一期项目于2012年7月在省发改委备案，原霍州市环境保护局于2013年11月6日、2014年3月11日先后作出霍环函字[2013]66号、[2014]10号环保意见，认为该项目符合环保政策，同意该项目建设。一期项目的建设工程施工合同显示，该项目内容并不包含污水处理设施，且该项目工程于2012年12月22日开工建设，至2015年11月已全部竣工。所以，上诉人所提2017年11月竣工的鑫钜公司污水处理站安装工程系一期项目建设内容的一部分缺乏相关证据予以证明。若一期项目无相关环保手续，则对其处罚应当适用该项目竣工时的法律规定，即2003年的环境影响评价法。而根据行政处罚法的规定，行政处罚的时效为二年，上诉人2018年10月对2015年11月竣工的一期项目的违法行为进行处罚已超处罚的时效。故上诉人根据2018年的环境影响评价法新的标准对一期项目之前的违法行为进行处罚，适用法律不当。至于污水处理站安装工程是否需要相关环保手续，可由临汾市生态环境局霍州分局另行调查并作出处理。综上，上诉人所做行政处罚决定书认定事实有误，适用法律不当，应予撤销。上诉人临汾市生态环境局霍州分局的上诉请求，本院不予支持。原判正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人临汾市生态环境局霍州分局负担。 本判决为终审判决。 审判长 柴卫红 审判员 梁 荣 审判员 梁祥伟 二〇一九年十二月十八日 书记员 何 敏