瀀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂与怀化市鹤城区自然资源局、怀化市自然资源和规划局资源行政管理:其他(资源)一审行政判决书
怀化铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2019）湘8603行初240号
原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂，地址湖南省怀化市鹤城区盈口乡新垦村。
负责人魏波俤，执行事务合伙人。
委托代理人李高松，男，1976年9月26日出生，侗族，住户籍地湖南省芷江侗族自治县，现住湖南省怀化市鹤城区。
委托代理人杨旭涛，湖南淮新律师事务所律师。
被告怀化市鹤城区自然资源局，地址湖南省怀化市鹤城区怀西路59号。
法定代表人黄文，局长。
委托代理人吴玉华，怀化市鹤城区自然资源局工作人员。
委托代理人米海，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。
被告怀化市自然资源和规划局，地址湖南省怀化市鹤城区锦溪北路136号。
法定代表人银志远，局长。
委托代理人杨林芳，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。
被告怀化市生态环境局鹤城区分局，地址湖南省怀化市鹤城区城东综合大楼14楼。
负责人米俊宏，局长
被告怀化市生态环境局，地址湖南省怀化市鹤城区迎丰中路638号。
法定代表人钟丽萍，局长。
被告怀化市生态环境局鹤城区分局、怀化市生态环境局共同委托代理人杜华，怀化市生态环境局鹤城区分局副局长。
被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局，地址湖南省怀化市鹤城区金海路158号。
法定代表人张开森，局长。
委托代理人董军，怀化市鹤城区城市管理和综合执法局工作人员。
委托代理人张利军，湖南五溪律师事务所律师。
被告怀化市鹤城区盈口乡人民政府，地址湖南省怀化市鹤城区政星路103号。
法定代表人李述友，乡长。
委托代理人陈克军，怀化市鹤城区盈口乡人民政府武装部部长。
委托代理人田玉伍，怀化市鹤城区盈口乡人民政府司法所副所长。
原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂因要求确认被告怀化市鹤城区自然资源局、怀化市生态环境局鹤城区分局、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局于2018年10月29日强制拆除原告建筑物和设施行政行为违法及赔偿一案，于2019年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2019年10月11日向被告怀化市鹤城区自然资源局、怀化市生态环境局鹤城区分局、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年10月21日、2019年12月30日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭后，原告以被告系联合执法且行政职权不明确为由，于2019年12月10日申请追加怀化市自然资源和规划局、怀化市生态环境局、怀化市鹤城区盈口乡人民政府作为本案被告参加诉讼。原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂委托代理人李高松、杨旭涛、被告怀化市鹤城区自然资源局委托代理人吴玉华、米海、被告怀化市自然资源和规划局委托代理人杨林芳、被告怀化市生态环境局鹤城区分局、被告怀化市生态环境局及其委托代理人杜华、被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局委托代理人董军、张利军、被告怀化市鹤城区盈口乡人民政府委托代理人陈克军、田玉伍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年10月29日，怀化市鹤城区环保督察回头看工作领导小组组织原怀化市国土资源局鹤城区分局、原怀化市环境保护局鹤城区分局、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局等部门联合执法，对原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂实施拆除。
原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂诉称，原告砖厂系2011年4月成立，手续齐全，生产经营多年的普通合伙企业。2017年8月16日，原怀化市环境保护局鹤城区分局对原告作出关于对盈口乡新垦村页岩机砖厂（李高松）环境违法行为的监察通知，要求停止生产、整改。原告按要求停产整改。2018年10月29日，被告在未履行任何法定程序情况下，组织政府工作人员搞联合执法，强制拆除了原告生产生活多年的厂房、房屋、构筑物、设备、设施及地上附着物，致使原告砖厂财产悉数被毁。2018年11月20日，原怀化市国土资源局鹤城区分局作出信访事项处理意见，表明强拆行为未经法定程序。基于以上事实，原告认为，被告于2018年10月29日实施的强拆行为无法律和事实依据。强拆行政行为程序严重违法。强拆前，未作强制决定，未事先书面催告，未听取原告陈述和申辩，未告知强制执行的理由和依据，未制作强制执行决定及履行公告程序，未告知原告行政复议或行政诉讼的救济途径和期限等，严重违反行政强制法的程序规定。被告的强拆行政行为给原告造成极大损失，理应对违法行为造成的损害后果承担赔偿责任。请求：1.确认被告于2018年10月29日对原告砖厂实施强制拆除的行政行为违法；2.责令被告对原告赔偿660万元（具体以评估结果计算确定）；3.诉讼费用由被告承担。
原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂向本院提供如下证据、依据：
1.原告合伙企业营业执照复印件1份；
2.湖南省高级人民法院（2019）湘行终1412号行政裁定书及法院专递邮件详情单复印件各1份。
证据1-2拟证明原告为依法成立的普通合伙企业，原、被告是本案适格诉讼主体，及原告收到湖南省高级人民法院行政裁定书的时间情况。
3.2010年8月4日（2010）政土临字第0620号建设用地批准书复印件1份；
4.2013年1月2日签订的租地合同书复印件1份；
证据3-4拟证明原告用地取得建设用地批准，砖厂的用地为合伙人租用新垦村委会的集体土地的情况。
5.2012年12月23日原砖窑的航拍图复印件1份；
6.2017年7月29日现砖窑的航拍图复印件1份；
7.2018年2月23日现砖窑的航拍图复印件1份；
证据5-7，拟证明原砖窑长度约50余米，被毁现砖窑比原砖窑长度增加约一倍多，被毁现砖窑长度约108米的情况。
8.2012年11月3日砖厂转让协议复印件1份，拟证明,原告的现合伙人于2012年11月3日从原合伙人魏波俤受让该砖厂，转让金为91.68万元的情况；
9.2010年4月26日怀化市环境保护局鹤城区分局核发的湘怀环评字第10109号污染物排放许可证复印件1份；
10.2012年4月23日怀化市国土资源局鹤城区分局核发的C43120222009047120013443中华人民共和国采矿许可证复印件1份；
11.2012年9月10日湖南省安全生产监督管理局核发的（湘）FM安许证字（2012）N474y1安全生产许可证复印件1份；
证据1、3、8-11，拟证明原告砖厂取得营业执照，采矿许可、污染物排放许可、安全生产许可等合法手续，原告砖厂系2011年4月27日重新登记，手续齐全且合法生产经营多年的普通合伙企业。
12.2018年11月20日怀化市国土资源局鹤城区分局怀国土资鹤信（2018）3号信访事项处理意见书复印件1份，拟证明,原告砖厂始建于2007年10月24日，2018年10月29日被告在未履行任何法定程序情况下，强制拆除了原告生产生活多年的厂房、房屋、构筑物、设备、设施、及其他地上附着物等，致使原告砖厂财产悉数被毁的情况；
13.2017年8月16日怀化市环境保护局鹤城区分局下达的怀鹤环监（2017）10号关于对盈口乡新垦村页岩机砖厂（李高松）环境违法行为的监察通知书复印件1份，拟证明怀化市环境保护局鹤城区分局对原告砖厂的环境监察意见为立即停止生产的情况；
14.2017年11月6日怀化市国土资源局盈口国土所证明材料复印件1份，拟证明原告砖厂原手续合法，现没有开采至今停工的情况；
证据13、14拟证明怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂已按要求停止生产，进行相关整改，没有开采至今停工之事实。
15.被强拆的原告砖厂现场的照片及影像资料，拟证明原告砖厂被强拆前的状况，以及进行相关整改的情况，被强拆当时现场情况，砖厂生产厂房和生产设备及配套设施等强制拆除被毁并覆盖黄土的情况；
16.2019年11月14日怀化市鹤城区人民政府《湖南省长江经济带矿山滥采生态环境“举一反三”自查问题整改情况公示》复印件1份，拟证明原告砖厂被怀化市鹤城区人民政府关闭并被强制拆除生产厂房和生产设备及配套的生活设施，并覆盖黄土等情况；
17.被强拆的怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂被毁财产清单1份，拟证明具体被毁财产的名称、数量、损失金额情况，损失金额总计约665.58万元的情况。
被告怀化市鹤城区自然资源局辩称，原告起诉超过法定期限。行政诉讼法规定公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案被诉行政行为于2018年10月29日作出，原告2019年10月9日提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限。原告起诉没有明确的被告，不符合起诉条件。原告没有证据证明被诉行政行为系被告联合作出，怀化市鹤城区自然资源局也没有作出强制拆除决定，原告将所有被告作为共同被告，属于没有明确被告，不符合起诉条件。原告要求赔偿没有任何依据。原告要求行政赔偿的前提是存在一项违法的行政行为对其合法权益造成损害。原告没有证据证明原告的合法权益受到损害。请求人民法院驳回原告起诉。
被告怀化市鹤城区自然资源局未向本院提交证据材料。
被告怀化市自然资源和规划局辩称，原告起诉超过法定期限，应裁定驳回原告的起诉。原告诉称被诉行政行为是2018年10月29日作出，原告到2019年10月9日才提起诉讼，自原告知道作出行政行为之日起至提起诉讼，已超过六个月法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。原告要求赔偿损失没有事实和法律依据。行政赔偿须以违法的行政行为损害相对人的合法权益为前提。原告未经批准，非法占地进行页岩砖生产经营的事实清楚，对其违法建设的厂房、设施等实施拆除，没有损害原告的合法权益。原告未提供证据证实怀化市鹤城区自然资源局等单位实施的拆除行为损害原告合法权益。怀化市自然资源和规划局未参与实施拆除行为，不是本案适格被告，应驳回原告对怀化市自然资源和规划局的起诉。
被告怀化市自然资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：
1.2010年8月4日（2010）政土临字第0620号建设用地批准书复印件1份；
2.2012年4月23日怀化市国土资源局鹤城区分局核发的C43120222009047120013443中华人民共和国采矿许可证复印件1份；
3.2015年5月25日在怀化日报发布的《关于对鹤城区为完成2014年度采矿权年检矿山进行整合的公告》及张贴照片复印件各1份；
4.2015年10月21日怀化市国土资源局鹤城区分局发布的《鹤城区采矿权注销公告》及2015年10月22日怀化日报刊登该公告复印件各1份；
证据1-4拟证明原告占地已经过了有效期限，为非法占地的情况；
5.2017年6月怀化市国土资源局鹤城区分局作出的《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回证复印件各1份；
6.2017年9月29日、11月29日、2018年3月23日怀化市鹤城区黄金坳镇水兴页岩砖厂、黄金坳镇仇家村段宜清页岩砖厂、盈口乡新垦页岩砖厂对怀化市国土资源局鹤城区分局执法大队抄告单的回执材料复印件6份；
7.2018年6月28日怀化市国土资源局鹤城区分局作出的《关于（怀访转[2018]第15号）信访件调查情况汇报》复印件1份；
8.2018年9月怀化市国土资源局鹤城区分局向李高松所作的询问笔录、现场勘测笔录、界址点成果表、新垦砖厂违法用地勘测定界图、新垦砖厂违法用地土地分类面积表、新垦砖厂违法用地现状图及照片复印件9份。
证据5-8，拟证明原怀化市国土资源局鹤城区分局在行政强制行为中程序合法。
被告怀化市生态环境局鹤城区分局辩称，2017年5月28日，怀化市环境保护局鹤城区分局监察人员对原告砖厂进行了现场监察，发现原告无任何污染防治措施，且未提供环保手续，监察人员对原告作了污染源现场监察记录，2017年7月28日，监察人员再次对原告砖厂进行现场监察，发现原告未按规定办理环境影响评价手续，开工建设对环境有影响的建设项目并投入生产；未配套建设污染防治设施，产生的烟尘、粉尘等污染物直接排放，污染周边环境；工商、国土、安监等部门手续已过期，且未补办。2017年8月16日，怀化市环境保护局鹤城区分局对原告下达环境违法行为的监察通知。对原告作出监察通知是怀化市环境保护局鹤城区分局履行职责。原告诉称原告按照监察通知要求整改，怀化市环境保护局鹤城区分局并未收到原告的书面整改报告。原告诉称怀化市环境保护局鹤城区分局组织政府工作人员搞联合执法不符合客观事实，怀化市环境保护局鹤城区分局未组织联合执法。依据《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款、第四十二条第一款、第六十六条、第六十三条第（一）项和《中华人民共和国大气污染防治法》第四十八条的规定，原告的主张及诉求脱离事实，怀化市环境保护局鹤城区分局是在依法履行职责。
被告怀化市生态环境局鹤城区分局向本院提交了以下证据、依据：
1.《中华人民共和国环境保护法》第一条、第十九条、第四十二条、第六十一条、第六十三条、《中华人民共和国大气污染防治法》第一条、第四十八条法律条文打印件各1份，拟证明怀化市环境保护局鹤城区分局履行职责所依据法律情况；
2.怀鹤环监[2017]10号怀化市环境保护局鹤城区分局关于对盈口乡新垦村页岩及砖厂（李高松）环境违法行为的监察通知书复印件1份，拟证明怀化市环境保护局鹤城区分局对原告作出监察通知的情况；
3.送达回证复印件1份，拟证明原告签收监察通知书的情况；
4.污染源现场监察记录复印件1份，拟证明原告对违法事实确认的情况；
5.鹤盈函[2017]29号怀化市鹤城区盈口乡人民政府关于新垦页岩砖厂非法生产的情况汇报复印件1份，拟证明怀化市鹤城区盈口乡人民政府对原告违法事实确认的情况。
被告怀化市生态环境局辩称，怀化市生态环境局不是本案适格被告。怀化市生态环境局既不是拆除原告建设项目决定的作出机关，也非实施机关。怀化市生态环境局实施的环境监管行为与原告请求的经济损失没有因果关系。原告在生产经营过程中实施了严重的环境违法行为，应当予以制止。原告实施的页岩制砖生产线项目违反了“环境影响评价制度”，未报批环境影响评价文件擅自开工建设并投入生产。同时原告违反“三同时制度”，未同时配套建设大气污染防治设施，生产过程中排放大气污染物对环境造成污染。原告的行为构成严重环境违法，理应予以制止。怀化市生态环境局所属鹤城区分局于2017年8月16日针对原告的环境违法行为下达了环境违法行为监察通知书，对原告提出立即停止生产的监察意见。原告签收后并无异议。怀化市生态环境局鹤城区分局的履职行为在主体、内容、程序上合法，并无不当。综上所述，原告的诉讼请求均不能成立，依法予以驳回。
被告怀化市生态环境局向本院提交了以下证据、依据：
1.《中华人民共和国环境保护法》第一条、第十九条、第四十二条、第六十一条、第六十三条和《中华人民共和国大气污染防治法》第一条、第四十八条法律条文打印件各1份，拟证明怀化市环境保护局鹤城区分局是依法履行职责的情况；
2.怀鹤环监[2017]10号怀化市环境保护局鹤城区分局关于对盈口乡新垦村页岩机砖厂（李高松）环境违法行为的监察通知书复印件1份，拟证明告知原告的行为违反环保法相关法律规定的情况；
3.送达回证复印件1份，拟证明对原告作出的监察通知书签收的情况；
4.污染源现场监察记录复印件1份，拟证明原告对违法事实确认的情况；
5.鹤盈函[2017]29号怀化市鹤城区盈口乡人民政府关于新垦页岩砖厂非法生产的情况汇报复印件1份，拟证明怀化市鹤城区盈口乡人民政府对原告违法事实的确认和责任主体不是鹤城区分局情况；
6.群众信访举报转办及地方查处情况一览表复印件1份，拟证明任务责任主体的情况；
7.怀化市配合中央环境保护督查工作任务派遣单复印件1份，拟证明任务责任主体的情况。
被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局辩称，涉案拆除系政府组织的强制拆除行为，政府组织的强拆行为的法律效果通过有关部门依照职权针对相对人作出处理而实现。本案所涉的环境违法查处不是怀化市鹤城区城市管理和综合执法局职权范围。怀化市鹤城区城市管理和综合执法局在本案中没有依照职权实施对城乡规划范围内违法建筑的查处，也没有实施任何行政行为。政府组织多部门参加是行政机关的内部工作安排，怀化市鹤城区城市管理和综合执法局不是本案的适格主体。请求人民法院驳回原告对怀化市鹤城区城市管理和综合执法局的起诉。
被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局未向本院提交证据材料。
被告怀化市鹤城区盈口乡人民政府辩称，原告起诉状不符合法律规定，违反法定程序。原告砖厂执行事务合伙人魏波俤并没有提起行政诉讼，而是李高松个人以原告砖厂名义提起行政诉讼，起诉不是原告砖厂的真实意思，应裁定驳回起诉。原告起诉超过法定的起诉期限。原告自认事实发生在2018年10月29日，提交行政起诉状时间为2019年10月9日，已经超过法定的起诉期限六个月，应驳回原告诉讼请求。怀化市鹤城区盈口乡人民政府不是本案适格被告，系基层人民乡政府，没有给原告送达过行政文书。由于原告建设在盈口乡人民政府行政区域内，为配合中央环保督查整治，盈口乡人民政府到现场对原告做劝说工作。
经庭审质证，各方当事人对对方提交的证据发表以下质证意见：
原告对被告怀化市自然资源和规划局证据1-7的真实性无异议，合法性无异议，关联性有异议；对被告怀化市自然资源和规划局证据8，认为询问笔录不规范，没有反映真实的事实，调查当中没有做违法的鉴定，无法证明程序的合法性。对被告怀化市生态环境局鹤城区分局所提交的证据的真实性和合法性没有异议，但认为与本案没有关联性。对被告怀化市生态环境局证据1，认为不是证据，被告没有法律依据；对被告怀化市生态环境局证据2、3的真实性无异议；对被告怀化市生态环境局证据4，认为不能证明被告的目的；对被告怀化市生态环境局其余证据的真实性、合法性无异议，关联性有异议。
被告怀化市鹤城区自然资源局、怀化市自然资源和规划局、怀化市生态环境局、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局、怀化市鹤城区盈口乡人民政府对怀化市自然资源和规划局、怀化市生态环境局鹤城区分局及怀化市生态环境局提交的证据均无异议。
被告怀化市鹤城区自然资源局对原告证据2没有异议；对原告证据17证据三性有异议，认为清单是原告单方自己制作；对原告其余证据的关联性有异议，认为原告证据所展现的事实与原告拟证明的事实没有关联性。
被告怀化市自然资源和规划局对原告证据1没有异议；对原告证据2，认为怀化市鹤城区自然资源局是本案适格被告；对原告证据12，认为联合执法不是受怀化市自然资源和规划局指派；对原告其余证据的质证意见与被告怀化市鹤城区自然资源局的质证意见一致。
被告怀化市生态环境局鹤城区分局、怀化市生态环境局对原告证据没有发表质证意见。
被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局对原告证据1，认为合伙人是魏波俤而不是李高松；对原告证据2没有异议；对原告证据4，认为租地合同书与本案没有关联性，不能实现原告证明原告目的；对原告证据5-7,的来源和真实性有异议；对原告第二组证据8，认为不能证明转让金额为91.68万元；对原告证据9-11，认为原告许可证全部过期，与本案无关联；对原告证据12，认为不能实现原告证明目的；对原告证据13、16的真实性无异议，但不能实现原告证明目的。
被告怀化市鹤城区盈口乡人民政府对原告证据没有发表质证意见。
本院对上述证据认证如下：原告证据1系工商行政管理部门核发的有效营业执照，本院予以确认；原告证据2为人民法院生效裁判文书，对生效裁判文书所认定的事实，本院予以采信；原告证据3为原告经国土行政主管部门批准取得的临时建设用地许可，本院予以确认；原告证据4，原告没有提供签订租地合同相对人的身份信息及与原告砖厂的关系，本院不予采信；原告证据5-7，图片内容真实，但不能实现原告证明砖窑长度的目的；原告证据8，转让砖厂和变更合伙人未经相关行政主管部门审批或登记，又无其他证据佐证，本院不予采信；原告证据9-11，是行政主管部门对原告有关事项作出的许可，本院予以确认；原告证据12为原告就强制拆除砖厂向信访部门反映问题，怀化市国土资源局鹤城区分局作出的答复意见，证据来源合法，内容真实，与本案具备关联性，本院予以确认；原告证据13与被诉行政行为没有关联性，本院不予采信；原告证据14，出具证明时间为2017年11月6日，被诉行政行为发生于2018年10月29日，证明的内容与本案没有关联性，本院不予采信；原告证据15，结合上述被采信的证据，能够证明原告砖厂被强制拆除的基本事实，本院予以确认；原告证据16为怀化市鹤城区人民政府对相关事项对外的公示，证据来源合法，内容真实，与本案具备关联性，本院予以确认；原告证据17，财产清单所列数量和价值没有其他证据佐证，不能实现原告损失财产665.58万元的证明目的。
被告怀化市自然资源和规划局、怀化市生态环境局鹤城区分局、怀化市生态环境局提交的证据，证据来源合法，内容真实，能够证明原告砖厂是因环保督查等问题被相关部门查处的情况，本院对该事实予以确认。
经审理查明，原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂于2010年4月26日经环保部门批准，取得污染物排放许可证（有效期2010年4月26日至2010年12月31日），于2010年8月4日经原怀化市国土资源局鹤城分局批准，取得建设用地批准书（批准用地1.12公顷，有效期2010年8月至2012年8月），于2011年4月27日经怀化市工商行政管理局鹤城分局登记为普通合伙企业（执行事务合伙人魏波俤，有效期限至2026年4月26日止），于2012年4月23日经原怀化市国土资源局批准取得采矿许可（有效期2012年4月23日至2015年4月23日，期满后，原怀化市国土资源局鹤城区分局于2015年10月21日注销了该采矿权），于2012年9月10日经湖南省安全生产监督管理局批准，取得安全生产许可（有效期2012年9月10日至2015年9月9日）。怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂因原取得的污染物排放许可证、建设用地批准书、安全生产许可证均已超过有效期限和采矿许可证被注销，在未能重新办理和延期的情况下，原怀化市国土资源局鹤城区分局、原怀化市环境保护局鹤城区分局根据中央环保督察交办件2017052453信（第三十批）整改交办事项的要求，自2017年6月起至2018年10月陆续对原告砖厂进行查处，督促原告停止生产、拆除违法设施，恢复生态环境。2018年10月27日，原怀化市国土资源局鹤城区分局工作人员告知原告配合环保督察整治要求自行拆除到位，逾期将于2018年10月29日对原告砖厂拆除。2018年10月28日，原怀化市国土资源局鹤城区分局、怀化市鹤城区盈口乡人民政府、怀化市鹤城区盈口乡新垦村民委员会工作人员再次给原告做工作，告知原告次日要进行强拆。2018年10月29日，怀化市鹤城区环保督察回头看工作领导小组根据生态环境部《禁止环保“一刀切”工作意见》和环保督察“回头看”两断清要求及中央环保督察交办件2017052453信（第三十批）整改交办事项，以原告不能提供环保部门环境评估报告，生产达不到生态环境保护要求，组织相关部门，对原告砖厂实施强制拆除。拆除时未对原告砖厂的合法财产予以保全。原告对砖厂被拆除事项向怀化市鹤城区信访局进行信访，2018年11月20日怀化市国土资源局鹤城区分局作出怀国土资鹤信[2018]3号信访事项处理意见，答复原告未办理相关手续，未达到环保要求、非法占地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国坏境保护法》和生态环境部《禁止环保“一刀切”工作意见》在告知情况下，系依法将原告拆除。2019年4月22日，原告就强制拆除行为及行政赔偿一案将怀化市鹤城区人民政府作为被告向怀化市中级人民法院提起行政诉讼。怀化市中级人民法院作出（2019）湘12行初36号行政裁定，驳回原告的起诉。怀化市中级人民法院审查认为，原告没有证据证明怀化市鹤城区人民政府具体实施了砖厂强制拆除行为，怀化市鹤城区人民政府否认实施了被诉的行政强制拆除行为，怀化市鹤城区人民政府不是适格的被告。在释明后，原告坚持起诉怀化市鹤城区人民政府，属于错列被告且拒绝变更。原告不服裁定，提出上诉。湖南省高级人民法院经审查认为，怀化市生态环境局鹤城区分局和怀化市鹤城区自然资源局自认是其实施了拆除行为，且怀化市生态环境局鹤城区分局和怀化市鹤城区自然资源局分别具有对环境违法行为和违法用地行为进行查处的法定职责。故怀化市生态环境局鹤城区分局和怀化市鹤城区自然资源局应认定为本案拆除行为的实施主体，是本案的适格被告。原告主张怀化市鹤城区人民政府承担法律后果，但没有证据证明怀化市鹤城区人民政府实施了被诉拆除行为，原告的主张没有事实和法律依据。原告的上诉请求不予支持。湖南省高级人民法院于2019年8月30日作出（2019）湘行终1412号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。2019年11月14日，怀化市鹤城区人民政府对关闭原告砖厂并拆除砖厂生产厂房和生产设备，平整场地，覆盖黄土，进行了植被恢复的情况向社会发布《湖南省长江经济带矿山滥采生态环境“举一反三”自查问题整改情况公示》，公示已经完成整改。
另查明，根据环保大督查的要求，怀化市鹤城区对怀化市鹤城区境内页岩砖厂进行集中整治，原怀化市国土资源局鹤城区分局于2017年6月对原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂经营人李高松作出停止国土资源违法行为通知，于2018年9月对原告砖厂进行了调查和现场勘测，但未作处理。原怀化市环境保护局鹤城区分局经现场监察，于2017年7月对原告砖厂作出环境违法行为监察通知。怀化市鹤城区在清理整顿全区页岩砖厂过程中，对达成自行关闭和拆除协议的砖厂，给予相应补贴，其他同类砖厂已领取相应补贴费用。原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂在砖厂关闭和拆除后同样有权享受，但原告经营人不同意签订协议，未获得相应补贴款项。
再查明，原怀化市国土资源局鹤城区分局原为怀化市国土资源局的派出机构，怀化市国土资源局现已更名为怀化市自然资源和规划局。2019年3月15日，中共怀化市鹤城区委办公室、怀化市鹤城区人民政府办公室印发《怀化市鹤城区机构改革实施方案》，根据该实施方案，怀化市鹤城区人民政府成立怀化市鹤城区自然资源局，并作为其工作部门，原怀化市国土资源局鹤城区分局的职权由其继续行使。怀化市环境保护局鹤城区分局不再为怀化市鹤城区人民政府的工作部门，更名后的怀化市生态环境局鹤城区分局，属于怀化市生态环境局的派出机构。
本院认为，本案的争议焦点为：1.原、被告的主体资格是否适格；2.强制拆除行为是否合法；3.被告强制拆除行为是否给原告合法财产造成损害，被告是否应予以赔偿。
（一）关于原、被告主体资格问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂是经工商登记的合伙企业，被告对该砖厂实施的关闭、拆除行为，对砖厂的合法权益有实质性影响，怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂作为被强制关闭、拆除行为的相对人，依法可以作为本案原告提起诉讼，原告主体适格。
本案拆除行为的实施主体经湖南省高级人民法院审理并作出生效裁定确定为怀化市鹤城区自然资源局和怀化市生态环境局鹤城区分局，系本案适格被告。由于实施拆除的行政机关为原怀化市国土资源局鹤城区分局和怀化市环境保护局鹤城区分局，现因机构改革，原怀化市国土资源局鹤城区分局原为怀化市国土资源局的派出机构，现怀化市鹤城区人民政府已经成立怀化市鹤城区自然资源局，原怀化市国土资源局鹤城区分局的职权由其继续行使。怀化市鹤城区自然资源局作为鹤城区人民政府的一个工作部门，具有法人资格，对外能够独立承担责任。机构改革后，原怀化市环境保护局鹤城区分局更名为怀化市生态环境局鹤城区分局，属于怀化市生态环境局的派出机构，不是怀化市鹤城区人民政府的工作部门。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案适格被告应为怀化市鹤城区自然资源局和怀化市生态环境局。原告主张被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局、怀化市鹤城区盈口乡人民政府承担法律后果，但没有证据证明怀化市鹤城区城市管理和综合执法局、怀化市鹤城区盈口乡人民政府实施了被诉拆除行为，原告的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。
（二）关于关闭决定及强制拆除行为是否合法
国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》、湖南省人民政府办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》以及国家发展改革委员会发布的《产业结构调整指导目录》、生态环境部《禁止环保“一刀切”工作意见》、湖南省人民政府关于《湖南省环境保护工作责任规定（试行）的通知》、中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公室关于《湖南省配合中央环境保护督察总体工作方案的通知》等等这些从实际出发，符合宪法和法律规定，有利于促进国民经济和社会发展的规范性文件，必须得到执行。原怀化市国土资源局鹤城区分局和原怀化市环境保护局鹤城区分局根据工作要求，切实完成中央环保督察组交办的任务，拆除怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂，是落实国家产业结构调整政策的现实需要。原怀化市国土资源局鹤城区分局和原怀化市环境保护局鹤城区分局在落实拆除政策前，履行了提醒、告知义务，但怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂在告知的期限内未对砖厂自行拆除，原怀化市国土资源局鹤城区分局和原怀化市环境保护局鹤城区分局再对该砖厂实施强制拆除的行为并无不当。所实施的拆除行为是执行国家政策而不是依据法律作出的，其拆除程序不适用行政强制法。
（三）关于对拆除行为是否应予以赔偿
因原怀化市国土资源局鹤城区分局和原怀化市环境保护局鹤城区分局为落实国家产业结构调整和环境保护政策，拆除怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂并无不当，依法不适用国家赔偿法的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第一款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，酌情确定赔偿数额。根据本案查明的事实，原怀化市国土资源局鹤城区分局、原怀化市环境保护局鹤城区分局实施强制拆除原告砖厂，可能对原告的财产造成了一定的财产损失。对此原告在举证期限内申请本院进行鉴定评估，但因原告砖厂现己被强制拆除，致使对该损失无法通过鉴定评估予以确定，而原告又未能提供足以证明被告强制拆除砖厂损失的基础性证据。且该损失补偿涉及专业性强，牵扯因素多，双方又存在重大争议，本院难以就该损失的具体项目和金额作出认定和判决，应由被告怀化市鹤城区自然资源局、怀化市生态环境局先行处理为宜。故本院对原告赔偿请求不予支持。但考虑因原怀化市国土资源局鹤城区分局和原怀化市环境保护局鹤城区分局的强制拆除行为可能造成原告部分财产损毁或灭失，被告怀化市鹤城区自然资源局、怀化市生态环境局鹤城区分局应积极妥善予以处理。在作出处理时应充分考虑相关法律、法规和政策规定，结合原告建造砖厂、生产经营、资产投入、合法财产损失、同类型砖厂处置等实际情况。原告应主动与相关部门沟通，及时说明有关情况，配合被告依法处理，双方尽可能通过协商化解本案争议。
综上所述，原怀化市国土资源局鹤城区分局和原怀化市环境保护局鹤城区分局为落实国家产业结构调整和环境保护政策，拆除怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂并无不当。怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂诉请确认被告怀化市鹤城区自然资源局、怀化市自然资源和规划局、怀化市生态环境局鹤城区分局、怀化市生态环境局、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局、怀化市鹤城区盈口乡人民政府强制拆除砖厂及设施行政行为违法，并提出赔偿660万元损失的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告怀化市鹤城区盈口新垦页岩砖厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审　判　长　　颜　葵
人民陪审员　　张青华
人民陪审员　　张元华
二〇一九年十二月三十日
法官助理袁勇
书记员张屈蕊
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。