玉林市环境保护局等诉广西玉林市洁利农业开发有限公司等其他二审行政判决书
广西壮族自治区玉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）桂09行终2号
上诉人（一审被告）玉林市福绵区环境保护局。地址：广西玉林市福绵区天河路。
法定代表人黎贤，局长。
委托代理人何丹智，广东意合律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）玉林市环境保护局。地址：广西玉林市人民东路200号。
法定代表人黄衍全，局长。
委托代理人潘军华，玉林市环境保护局人事法规科科长。
委托代理人李成灿，广西振祺律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）广西玉林市洁利农业开发有限公司。地址：广西玉林市福绵区沙田镇沙田村。
法定代表人刁文，执行董事。
上诉人玉林市环境保护局（下称玉林环保局）、玉林市福绵区环境保护局（下称福绵环保局）因与被上诉人广西玉林市洁利农业开发有限公司（下称洁利公司）行政处罚纠纷一案，不服玉林市玉州区人民法院（2018）桂0902行初第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审判决认定如下法律事实：洁利公司是依法成立的有限责任公司，2013年4月2日经福绵环保局批复建设玉林市洁利生猪养殖场建设项目，有试生产的批复和试生产延长批复,2014年12月经福绵环保局批复建设项目竣工验收，设计年存栏猪2800头，年出栏5600头，养殖废水处理工艺是栏舍冲洗废水-集污池-固液分离-沼气池-防渗氧化塘-农业、林业利用。2017年9月29日，福绵环保局的执法人员对原告的养殖场进行了现场检查、拍照、询问并在养殖场工作人员陪同下在山岭养殖废水的入口、西南面一个渗漏口和最终排水口取水样三瓶送检。洁利公司的法定代表人刁文在检查（勘验）笔录上签字，但拒绝在现场照片和询问笔录上签名。2017年10月19日，福绵环保局对洁利公司作出福环决[2017]79号《责令改正环境违法行为决定书》（下称《79号决定书》，认定洁利公司存在建设规模发生变化未重新报批环评审批、治污设施不完善等环境违法行为，责令洁利公司立即停止建设，不能超环评批复经营。同时对三级沉淀池和贮存养殖废水的泥坑进行硬化防治渗漏污染，并限于2017年11月30日前完成整改。之后福绵环保局于2017年11月9日对洁利公司发出《行政处罚（听证）事先告知书》，于2017年11月22日送达原告，洁利公司未提出听证申请，福绵环保局于2017年11月30日作出福环罚[2017]51号《行政处罚决定书》（下称《51号行政处罚决定》，对洁利公司处以20万元罚款。洁利公司对处罚决定不服，向玉林环保局申请复议，2018年4月17日，玉林环保局作出玉环复议字【2018】1号《行政复议决定书》（下称《1号复议决定》），维持福绵环境保局作出的《51号行政处罚决定》。洁利公司仍不服，向一审法院提起本案行政诉讼。
一审判决认为，关于福绵环保局是否存在越权审批的问题，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理”、《中华人民共和国环境保护法》第十条：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”，第六十一条：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”等规定，福绵环保局有权对洁利公司的环境违法行为进行监督管理，不存在越权的问题。关于福绵环保局作出的《51号行政处罚决定》是否合法的问题，福绵环保局于2017年10月19日对洁利公司作出《79号决定书》，认定洁利公司存在建设规模发生变化未重新报批环评审批、治污设施不完善等环境违法行为，责令洁利公司立即停止建设，不能超环评批复经营。同时对三级沉淀池和贮存养殖废水的泥坑进行硬化防治渗漏污染，并限于2017年11月30日前完成整改。但福绵环保局在洁利公司整改期限届满前即发出《行政处罚（听证）事先告知书》，在期限届满之日作出《51号行政处罚决定》，此前也未检查确认洁利公司是否进行了整改、整改是否到位。其作出的《51号行政处罚决定》属事实不清，违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，福绵环保局作出的《51号行政处罚决定》依法应予撤销。同理，玉林环保局作出的《1号行政复议决定》亦应予以撤销。一审的判决结果为：撤销福绵环保局作出的《51号行政处罚决定》和玉林环保局作出的《1号行政复议决定》。
福绵环保局上诉称，一、一审判决认定事实错误。一审判决把环境污染行为的发生、存在、整改和整改是否到位作为一个事实来认定错误。按国家环境保护部发布的《环境行政处罚办法》第十一条“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为”和《中华人民共和国环境保护法》第六十一条“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件未经批准擅自开工建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”的规定，福绵环保局对洁利公司的环境违法行为，可依法直接给予行政处罚，无需等待其行为改正后才可以给予处罚。二、一审判决适用法律错误。由于被上诉人洁利公司超环评批复建设和治污设施不完善两项环境污染违法行为的存在，福绵环保局对洁利公司的行政处罚事实清楚，证据确实，处罚恰当。一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定撤销《51号行政处罚决定》错误。福绵环保局请求本院：撤销一审判决，改判驳回洁利公司的诉讼请求。
玉林环保局上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，《环境行政处罚办法》第十一条规定“环境主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行政仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”行政相对人是否改正环境违法行为与行政处罚无关，行政处罚只针对行政相对人的环境违法行为，而非针对环境违法行为的责令改正结果，如果行政相对人拒不改正的，按上述规定，行政机关除执行原处罚外，还可对仍处于继续或者连续状态的违法行为，按新的环境违法行为作出新的处罚，《51号行政处罚决定》适用实体法处理也正确，作出的处罚并无不当。福绵环保局作出的《51号行政处罚决定》和玉林环保局作出《1号行政复议决定》正确。玉林环保局请求本院：撤销一审判决，改判驳回洁利公司的诉讼请求。
洁利公司答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，判决正确。洁利公司请求本院：驳回上诉，维持一审判决。
经审理查明，一审判决认定的基本事实属实，本院予以确认。
另查明，福绵环保局2017年10月19日作出《79号决定书》，责令洁利公司整改的内容为“我局现责令你公司立即停止建设，不能超环评批复经营。同时，对三级沉淀和贮存养殖废水的泥坑进行硬化防治渗漏污染，并限于2017年11月30日前完成整改。如拒不停止超环评批复违法经营行为或不按时落实整改的，我局将依法从严从重处罚直到关停。”
本院认为，被上诉人洁利公司对猪场建设项目规模发生变化，未重新报批环评审批，和在治污设施不完善的情况进行经营的事实清楚，依照《中华人民共和国环境保护法》第六十一条“建设单位未依法提交建设项目环境影响评估价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”的规定，上诉人福绵环保局有权对洁利公司的环境违法行为进行处罚。但福绵环保局在对洁利公司作出的《79号决定书》明确表达了责令洁利公司改正违法行为的具体形式、具体内容和改正期限，并明确表达洁利公司若在规定的期限内拒不停止超环评批复违法经营行为或不按时落实整改的，福绵环保局将对洁利公司予以处罚。福绵环保局作出的《79号决定书》本意应为，洁利公司在2017年11月30日前如拒不停止超环评批复违法经营行为或不按具体形式和内容改正违法行为的，福绵环保局才对洁利公司进行处罚。上诉人福绵环保局和玉林环保局上诉均称，按《环境行政处罚办法》第十一条规定，行政相对人是否改正环境违法行为与行政处罚无关，行政处罚只针对行政相对人的环境违法行为，而非针对环境违法行为的责令改正结果，福绵环保局对洁利公司的环境违法行为，可依法直接给予行政处罚，无需等待其行为没有改正后才可以给予处罚，如果行政相对人拒不改正的，按上述规定，行政机关除执行原处罚外，还可对仍处于继续或者连续状态的违法行为，按新的环境违法行为作出新的处罚。若单纯对《环境行政处罚办法》第十一条规定的内容进行理解，两上诉人所提出的上诉理由并无不妥，但问题在于福绵环保局作出的《79号决定书》所表达的意思已确定若洁利公司在整改期限届满后不按要求整改或整改不到位设定为其作出行政处罚的前置程序，因此，即使法律没有规定限期整改是环境保护主管部门作出行政处罚的必经程序，福绵环保局也应该在《79号决定书》责令整改期限届满后，经查实洁利公司没按责令的具体形式、具体内容改正其违法行为的，福绵环保局才能启动对洁利公司作出行政处罚的程序，而福绵环保局在整改期限届满当日就作出《51号行政处罚决定》明显违反其自身设置的程序，同时也违反了行政机关在履行行政管理职能时应该遵守的诚实守信基本原则，因此，一审判决认定福绵环保局作出的《51号行政处罚决定》不具备合法性并予以撤销并无不当，一审判决正确，应予维持。两上诉人上诉无理，本院对其上诉请求依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
本判决为终审判决。
本案二审案件受理费50元，由被上诉人玉林市福绵区环境保护局、玉林市环境保护局均担。
审判长　蔡　文
审判员　梁文全
审判员　林慧琪
二〇一九年三月十二日
法官助理吕博
书记员梁弦紫
附:本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；