东莞市广鑫织造有限公司与东莞市环境保护局行政处罚纠纷—民事判决书
广东省东莞市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东一法行初字第28号
原告东莞市广鑫织造有限公司，住所地：东莞某。
法定代表人张广发，该公司总经理。
委托代理人张露丹，广东国晖律师事务所律师。
委托代理人龚飞，广东国晖律师事务所实习律师。
被告东莞市环境保护局，住所地：广东某。
法定代表人方灿芬，该局局长。
委托代理人钟煜铎、杨丽梅，该局工作人员。
原告东莞市广鑫织造有限公司因与被告东莞市环境保护局行政处罚纠纷一案，于2014年3月4日向本院提起诉讼，本院于2014年3月5日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月16日公开开庭审理了本案。原告东莞市广鑫织造有限公司的法定代表人张广发及其委托代理人张露丹和被告东莞市环境保护局的委托代理人钟煜铎、杨丽梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市环境保护局于2014年1月20日作出东环罚字（2014）5号《行政处罚决定书》，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对原告东莞市广鑫织造有限公司作出罚款5万元的行政处罚。被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、原告企业法人营业执照、袁文龙、许友为身份证，证明原告的基本情况，包括证件号码、住所等以及被调查人员的身份情况；2、现场执法检查笔录（NO：1304804、1304809）、调查询问笔录（NO：1303829、1303830、1303832、1303839）及照片六张，证明原告在未经环保部门重新审批同意的情况下，擅自增加退浆机、清洗机、定型机、缩水机等设备，已投入使用，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门重新验收合格；3、东环建（2003）204号《关于东莞市广鑫织造有限公司环境影响报告书的批复》、《建设项目环境影响报告表》、东环验（2007）803号《东莞市广鑫织造有限公司环保验收意见》、《环境影响报告书》、《东莞市环境保护局审查批复意见》，证明原告经环保部门审批、验收的情况，原告经环保部门审批同意允许设置的设备仅包括络筒机9台、整经机6台、浆染生产线3条、4t／h锅炉1台、10t／h锅炉1台；4、东环罚告字（2013）834号《行政处罚告知书》及其送达回执、原告陈述及申辩材料、东环罚字（2014）5号《行政处罚决定书》及其送达回执，证明被告依法对原告进行行政处罚并送达，之前依法履行了告知、听证、陈述、申辩义务；5、《建设项目环保审批手续办理告知书》，证明原告扩建申请未经环保部门审批同意；6、退件申请书、《关于东莞市广鑫织造有限公司尚未申报清洁生产审核验收的说明》，证明原告主动撤回中水回用工程环保验收申请，尚未申报清洁生产审核验收。
原告东莞市广鑫织造有限公司诉称，2002年3月，原告作为东莞市洪梅镇人民政府招商引资项目，规划建设规模为年生产牛仔布600万码（生产工序含牛仔纱线浆染、布匹织造及整理）的综合性生产企业。2007年，原告生产设备经被告环保验收合格后正式投入生产。2011年，原告对车间设备进行了调整，将部分设备移动位置，并购置一台布匹整理清洗机和一台布匹拉幅机。2014年2月21日，原告收到被告出具的《行政处罚决定书》，该决定书认定原告未经审批擅自增加退浆机、清洗机、定型机、缩水机等设备并已投入使用，并据此作出对原告处5万元的罚款。原告认为，被告的该决定书存在认定事实不清、适用法律错误等法定撤销事由。一、该决定书事实认定不清，加重了原告责任。2011年原告为提高效率对车间设备进行了调整，将第四车间8台1**锭纺纱机和40台P4**梭织箭杆织布机及其配套设备搬迁至中堂坚辉织布厂，并将第一车间的退浆机生产线移至第四车间，与新购的1台清洗机、1台拉幅机组成目前的生产车间，以上事实有相关设备安装图为证。被告出具的决定书认定原告擅自增加退浆机、清洗机、定型机、缩水机等设备，与该事实严重不符。原告第四车间目前的设备中仅有1台清洗机和1台拉幅机属于新购设备，其余设备均是从第一车间转移过来，原告并不存在被告决定书所述的新增如此多设备的情况。被告错误认定原告新增大量设备，并据此对原告作出罚款决定，其结果是加重了原告责任，处罚力度也不可避免的会过重，故该决定书属于认定事实不清导致处罚的主要证据不足，依法应予撤销。二、被告作出的涉案决定书适用法律法规错误，在被告出具的行政处罚决定书中作出处罚适用的法律条文为《建设项目环境保护管理条例》第二十三、二十八条，其中第二十三条规定建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或使用，其中第二十八条规定违反本条例规定建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或验收不合格，主体工程正式投入生产或使用的由审批该建设项目环境影响报告书或报告表或登记表的环境主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下罚款，上述两个法律条款明确规定处罚标的为建设项目，而被告在2013年7月31日、8月6日及8月26日对原告进行检查中认定的事实是原告擅自增加机器设备，显然建设项目与机器设备是完全不同的两个概念，因此被告适用法律错误；其次，对于认定事实部分，原告并没有如被告所称进行机器设备的增加，而仅仅是将原有机器设备在车间之间做了合理的移动，此移动是为了生产需要，并没有加重任何环境负担，因此不存在被告在处罚决定书中认定的事实。三、原告已依法提出审批申请，但被告以种种理由拖延审批进度，导致原告迟迟无法获得审批。原告在对车间进行调整后，依法向被告进行了申报，但被告却以原告未达到东莞市印染行业原地保留条件为由拒绝审批。此前，被告曾在2012年1月20日发函以原告废水回用率不达标、清洁生产未通过验收为由认定原告未达到原地保留条件。事实上，为提升工厂的环保水平，早在2010年原告就委托相关技术工程公司开展清洁生产等相关工程，但工程建好后，虽经原告多次申请验收，被告一直没有答复，直至发函告知未达到原地保留条件之日仍没有组织人员进行验收。因此，事实上原告从始至终一直遵纪守法，积极履行义务，但被告的种种不作为直接导致原告的申请被搁置，在此事上，被告应承担主要责任。综上所述，被告出具的《行政处罚决定书》认定事实不清、处罚过重，同时未根据事实综合考虑双方责任，属于法定应予撤销的具体行政行为。因此原告向法院起诉，请求：1、判决撤销被告作出的东环罚字（2014）5号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
原告东莞市广鑫织造有限公司向本院提供了以下证据：1、东环罚字（2014）5号《行政处罚决定书》及其送达回执，证明原告受到被告行政处罚，被告适用法律法规错误；2、东莞市广鑫织造有限公司设备安装图一、二，证明行政处罚认定事实不清，证据不足；3、《东莞市重点污染企业原地保留整改通知书》，证明被告要求原告达到原地保留条件；4、《技术服务合同》，证明原告已达原地保留条件。
被告东莞市环境保护局辩称，一、被告作出的《行政处罚决定书》（东环罚字（2014）5号）认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。2013年7月31日、8月6日和8月26日，被告执法人员现场检查发现，原告在未经环保部门重新审批同意的情况下，擅自增加退浆机、清洗机、定型机、缩水机等设备，已投入使用，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门重新验收合格。被告执法人员当场制作《现场执法检查笔录》和《调查询问笔录》，有原告的设备主管袁文龙、管理班长许友为签名确认，并加盖公司公章，执法人员现场拍照存证。原告上述行为违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定，依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，可以对原告作出行政处罚。2013年11月29日，被告向原告作出《行政处罚告知书》（东环罚告字（2013）834号），决定拟作出行政处罚：罚款5万元，并书面告知原告有提出听证和陈述、申辩的权利。上述文书送达时，原告的主管袁文龙签收确认。原告收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有申请听证，但有提出陈述和申辩。原告称：2011年原告购置1台布匹整理清洗机、1台布匹拉幅机和原第一车间退浆机生产线组合成目前的第四车间。设备调整后向被告办理了申报手续，2012年2月6日收到建设项目环保审批手续办理告知书，告知书要求原告达到印染行业原地保留条件的要求后再送件报批。原告委托了有资质的机构进行清洁生产、废水回用率的达标和验收，现正等待相关审批和验收。被告经审批后认为其陈述、申辩意见不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的情形，决定不予采纳。2014年1月20日，被告对原告作出东环罚字（2014）5号《行政处罚决定书》，对原告作出行政处罚：罚款5万元。上述材料被告送达时，原告的文员王婉玲签收并加盖公章。上述事实有下列证据证实：1.东莞市广鑫织造有限公司营业执照1份；2.东莞市广鑫织造有限公司设备主管袁文龙、管理班长许友为身份证各1份；3.东莞市环境保护局现场检查笔录2份（NO：1304804、1304809）；4.东莞市环境保护局调查询问笔录4份（NO：1303829、1303830、1303832、1303839）；5.现场检查照片6张；6.行政处罚告知书（东环罚告字（2013）834号）及其送达回执各1份；7.原告陈述申辩材料1份；8.行政处罚决定书（东环罚字（2014）5号）及其送达回执各1份；9.关于东莞市广鑫织造有限公司环境影响报告书的批复（东环建（2003）204号）1份；10.《建设项目环境影响报告表》（编号：2004年998号）1份；11.《东莞市广鑫织造有限公司环保验收意见》（东环验（2007）803号）1份；12.建设项目环保审批手续办理告知书1份；13.退件申请书1份；14.关于东莞市广鑫织造有限公司尚未申报清洁生产审核验收的说明1份。二、原告请求撤销《行政处罚决定书》的理由不成立。（一）原告提出：该决定书事实不清，加重了原告责任。原告目前第四车间的设备仅有1台清洗机、1台拉幅机属于新购设备，其余设备均是第一车间转移过来的，不存在被告认定的其增加退浆机、清洗机、定型机、缩水机如此多设备的情况。被告错误认定其新增大量设备，并据此对其作出罚款决定，其结果是加重了原告责任。被告认为：1、东环罚字（2014）5号《行政处罚决定书》认定的原告存在环境违法行为事实清楚。原告在起诉状中承认其新购了1台清洗机、1台拉幅机，原告所称的拉幅机从工艺的角度讲全称为“拉幅定型机”，实际上就是执法人员调查笔录中提到的“定型机”。对于1台退浆机、2台缩水机，原告称是从第一车间搬迁过来的，不属于新增加的设备，对此被告认为与事实不符。原告2003年编制《环境影响报告书》向被告申请环保审批，《环境影响报告书》中明确显示原告设置的设备包括络筒机9台、整经机6台、浆染生产线3条以及4t／h锅炉1台，被告就此作出《关于东莞市广鑫织造有限公司环境影响报告书的批复》（东环建（2003）204号）允许原告设置有上述设备。原告2004年编制《建设项目环境影响报告表》（编号：2004年998号），经被告审批同意新增1台型号为SXXXXX-1.25-AII燃煤锅炉。可以清楚的看出，原告经环保审批允许设置的设备并不包含退浆机和缩水机，因此，原告擅自增加1台退浆机、1台清洗机、1台定型机、2台缩水机的违法行为是非常清楚的。2、东环罚字（2014）5号《行政处罚决定书》处罚额度合法合理。基于执法人员调查取证认定的事实，原告在未经环保部门重新审批同意的情况下，擅自增加退浆机、清洗机、定型机、缩水机等设备，已投入使用，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门重新验收合格，被告依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，依法对其罚款5万元，罚款额度在法律规定的幅度范围内，是完全合法的。另，为了规范行使行政处罚自由裁量权，根据市法制局的要求，被告2011年制定实施了《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》，该《标准》对国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定予以细化，其中规定“涉及有生产性废水排放的建设项目处罚下限为5万元”。而原告未经环保部门重新审批同意擅自增加的清洗机、退浆机均产生生产废水，这一点原告的设备主管袁文龙在《调查询问笔录》中亦签名确认。因此，对其作出处罚5万元的罚款完全合理。（二）原告提出：原告对车间进行调整后向环保部门提出了申报，环保部门以原告未达到东莞市印染行业原地保留条件拒绝审批。原告委托相关技术工程公司开展清洁生产相关工程后，经原告多次申请验收，被告一直没有答复，未组织人员进行验收。被告认为：首先，原告所述与事实不符。1、被告在收到原告关于改扩建的建设项目环保申报资料后，2012年2月6日作出了《建设项目环保审批手续办理告知书》，明确告知根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，原告应委托具有相应环境影响评价资质的机构，编制环境影响评价文件后报被告审批。之后，原告并未向被告再次提交相应的环境影响评价文件。2、原告曾就中水回用工程向被告提出验收申请，但因其存在擅自增加设备的情况而不符合申请条件，原告向被告提交《退件申请书》主动撤回了申请。而正因为中水回用系统未通过验收，其不符合申请清洁生产验收的条件，原告根本未向被告提出过清洁生产验收申请。其次，原告增加的设备未经环保部门重新验收合格就投入使用的事实清楚，原告对审批、验收的抗辩不能否定其违法行为。另针对原告的补充的事实理由，被告认为2013年7月31日、8月6日及8月26日被告现场检查发现原告擅自增加退浆机、清洗机、定型机、缩水机未经环保部门审批同意，执法人员现场做了执法笔录和调查笔录，且有班长和主管签名；验收文件显示被告执法人员在现场发现的增加设备均不在环保验收清单中，因此认定原告擅自增加设备；根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条规定，建设项目的环境影响评价文件经批准后建设项目的性质规模地点采用的生产工艺或者放置污染或者防止生态发生重大变化的，建设单位应当重新报批环评，根据执法人员现场检查增加的设备对照之前做出的环评，该公司擅自增加退浆机，其中退浆机产生废水属生产工艺发生重大变化，因此原告应当重新申请环评。这些设备应当报被告重新审批合格后才能重新投入使用。实际上原告擅自增加的设备未经被告验收合格的情况下投入使用，违法事实清楚，因此根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三、二十八条规定对原告作出处罚适用法律正确。原告第一次经被告审批同意后，2004年又做了一份环境影响报告表，向被告申报新增加一台10吨燃煤锅炉，因此原告对其增加一台锅炉需重新报环保部门审批是清楚的，故对其增加的退浆机、清洗机、定型机、缩水机等未经环保部门审批设置的设备也应当重新报批环评文件应当是清楚，因此被告对其作出行政处罚事实清楚、适用法律正确。综上所述，被告作出的行政处罚决定主要事实已经查清，有《东莞市环境保护局现场执法检查笔录》等为证据支持，可以说事实清楚、证据确凿、运用法律法规适当。同时，按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，履行了告知等程序。基于以上事实，请法院维持被告作出的处罚决定。
经庭审质证，对被告提供证据的真实性，原告均无异议，本院经审查予以确认。对原告提供的东莞市广鑫织造有限公司设备安装图一、二，被告对其真实性不予确认，本院认为该证据是原告单方制作，对其真实性无法确认；对原告提供的技术服务合同，被告对其真实性有异议，本院认为原告未提交该证据原件予以核实，对其真实性无法确认；对原告提交的其他证据的真实性，被告均无异议，本院经审查予以确认。
经审理查明，2013年7月31日、8月6日、8月26日，被告东莞市环境保护局的执法人员对位于东莞某的原告东莞市广鑫织造有限公司进行执法检查，发现原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自增加退浆机、清洗机、定型机、缩水机等设备，已投入使用，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门重新验收合格。被告认为原告的行为违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定，依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，可以给予原告行政处罚。2013年11月29日，被告作出东环罚告字（2013）834号《行政处罚告知书》并于2013年12月17日向原告送达，告知拟对原告处人民币5万元罚款及处罚的事实理由，并告知原告有提出听证和陈述、申辩的权利、途径和期限。原告在法定期限内向被告提交了书面陈述、申辩意见，未申请听证。被告经审查认为原告的陈述、申辩意见不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的情形，决定不予采纳。2014年1月20日，被告作出东环罚字（2014）5号《行政处罚决定书》并于2014年2月21日向原告送达，对原告处以人民币5万元罚款。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被告东莞市环境保护局作为东莞市环境保护行政主管部门，具有对在东莞市行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处罚的法定职权。本案中，被告经查明认为原告东莞市广鑫织造有限公司违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，于2013年11月29日作出东环罚告字（2013）834号《行政处罚告知书》并于2013年12月17日向原告送达，告知拟对原告处人民币5万元罚款及处罚的事实理由，并告知原告有提出听证和陈述、申辩的权利、途径和期限。后于2014年1月20日对原告作出东环罚字（2014）5号《行政处罚决定书》并于2014年2月21日向原告送达，其执法主体适格、程序合法，本院依法予以确认。
针对涉案处罚决定书中认定事实的问题，本案中，原告未经环保部门重新审批同意的情况下，擅自增加退浆机、清洗机、定型机、缩水机等设备，已投入使用，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门重新验收合格。上述事实有《现场执法检查笔录》、《调查询问笔录》、执法检查现场照片、《建设项目环境影响登记表》、《高埗环保分局信访登记表》等证据材料予以证明，事实清楚、证据充分，本院依法予以确认。原告庭审中提出并没有增加机器设备，只是将原有机器设备在车间之间作了合理移动，认为被告认定事实错误。本院认为，原告的主张与被告在原告公司现场制作的《现场执法检查笔录》、被告对原告公司主管袁文龙和员工许友为的《调查询问笔录》以及执法检查现场照片内容不符，且原告在起诉状中亦承认清洗机和拉幅机属于新购设备，另参照原告于2002年7月作出的《东莞市广鑫织造有限公司环境影响报告书》、于2004年2月作出的《建设项目环境影响报告表》及被告作出的《关于东莞市广鑫织造有限公司环境影响报告书的批复》、东环验（2007）803号《东莞市广鑫织造有限公司环保验收意见》、《东莞市环境保护局审查批复意见》，可知原告2003年编制《环境影响报告书》向被告申请过环保审批，《环境影响报告书》中明确显示原告设置的设备包括络筒机9台、整经机6台、浆染生产线3条以及4t／h锅炉1台，被告就此作出《关于东莞市广鑫织造有限公司环境影响报告书的批复》（东环建（2003）204号）允许原告设置有上述设备。另原告2004年编制的《建设项目环境影响报告表》（编号：2004年998号），经被告审批同意新增1台型号为SXXXXX-1.25-AII燃煤锅炉。综上，原告经环保审批允许设置的设备并不包含退浆机和缩水机，被告于2013年7、8月对原告现场检查时发现原告新增的设备并未在之前经被告验收，原告的主张未提供充分的证据，本院不予采纳。
针对涉案处罚决定书中适用法律的问题，依照《建设项目环境保护管理条例》第六条、第九条以及第十条的规定，为了防止建设项目产生新的污染、破坏生态环境，我国实行建设项目环境影响评价制度；建设单位建设对环境有影响的建设项目，应当在建设项目可行性研究阶段向环保行政部门报批建设项目环境影响报告文件。《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工，同时投产使用；建设项目需要配套建设的环境保护设施须经环保行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。原告提出建设项目与机器设备是不同的概念，被告认定原告增加设备不属于建设项目。对此被告认为根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”，原告擅自增加了退浆机等机器设备而未经环保部门重新审批同意，因退浆机产生废水属生产工艺发生重大变化，属于建设项目，原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定，故被告根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，对原告作出罚款5万元的行政处罚适用法律正确，内容适当，原告的主张依据不足，本院不予采纳。另原告提出已多次依法向被告提出审批申请，而被告拒绝审批。本院认为根据被告提交的《建设项目环保审批手续办理告知书》、《退件申请书》、《关于东莞市广鑫织造有限公司尚未申报清洁生产审核验收的说明》，可以证实被告在收到原告关于改扩建的建设项目环保申报资料后，2012年2月6日作出了《建设项目环保审批手续办理告知书》，告知原告根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，原告应委托具有相应环境影响评价资质的机构，编制环境影响评价文件后报被告审批。原告并未提供相关证据证实之后有向被告再次提交相应的环境影响评价文件。另《退件申请书》证实原告曾就中水回用工程向被告提出验收申请，但因其存在擅自增加设备的情况而不符合申请条件，原告向被告主动撤回了申请，原告亦未提供其他证据证实其向被告提出过其他申请。综述，原告的诉讼请求理据不足，本院依法予以驳回。
依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告东莞市广鑫织造有限公司的诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告东莞市广鑫织造有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
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审　判　长　　李婉荷
审　判　员　　余燕飞
人民陪审员　　李　恒
二〇一四年五月二十三日
书　记　员　　肖　萧
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