倪庆旺与天津市蓟州区生态环境局其他二审行政判决书
北京市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）京04行终1号
上诉人（一审原告）倪庆旺，男，1979年11月14日出生，汉族，住天津市宝坻区。
委托代理人倪守彬（原告倪庆旺之父），1951年1月29日出生，汉族，住天津市宝坻区。
被上诉人（一审被告）天津市蓟州区生态环境局，住所地天津市蓟州区迎宾路。
法定代表人王学利，局长。
参加诉讼行政机关负责人王海军，副局长。
委托代理人孙淑君，天津市蓟州区生态环境局工作人员。
委托代理人刘剑，天津惠予达律师事务所律师。
上诉人倪庆旺因诉天津市蓟州区生态环境局罚款一案，不服天津铁路运输法院（以下简称一审法院）作出的（2020）津8601行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2021年2月4日公开开庭审理了本案。上诉人倪庆旺及其委托代理人倪守彬，被上诉人天津市蓟州区生态环境局（以下简称蓟州区环境局）的委托代理人孙淑君、刘剑到庭参加诉讼。被上诉人蓟州区环境局副局长王海军作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。
蓟州区环境局于2020年1月2日对倪庆旺作出津蓟生态环境罚字[2019]137号《行政处罚决定书》（以下简称137号处罚决定），主要内容为：2019年10月31日，蓟州区环境局环境行政执法人员到倪庆旺经营的塑料加工点进行现场检查，检查时倪庆旺加工点正在生产。经查，倪庆旺加工点主要生产塑料颗粒，原料为卫生巾废边角料，属于有机聚合物，生产工艺为：原料-拔条-冷却-切粒-成品，倪庆旺在加工作业中未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施。倪庆旺的上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）第四十五条之规定：产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。依法应当予以处罚。依据《大气污染防治法》第一百零八条第一项之规定：违反本法规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治。蓟州区环境局决定对倪庆旺处十万元罚款。
倪庆旺不服137号处罚决定，向一审法院提起行政诉讼称：蓟州区环境局对倪庆旺作出的罚款10万元的行政处罚决定所依据的事实为“原告未在密封的空间内生产含挥发性有机废气”，而事实情况是倪庆旺的加工点确实是在密封的空间内。蓟州区环境局有关人员在2019年10月31日检查时也承认了该事实。对此，倪庆旺还有当时的现场照片以及倪庆旺和加工点的房屋所有人杨新军双方签订的租赁协议予以证实。蓟州区环境局制作的现场查勘、调查笔录等证据材料与事实严重不符，属于伪造事实，依法应予推翻。倪庆旺自2019年10月26日起开始租赁此房屋，同年10月28日，倪庆旺开始安装调试。10月31日，蓟州区环境局检查时，倪庆旺仅实际加工生产不足八小时，生产塑料颗粒也仅仅为1吨左右。即使倪庆旺加工生产可能会产生挥发性有机废气，其所造成的污染也是微乎其微和非常有限的，而且是在密封的空间内进行。倪庆旺加工生产的原料经市区两级质量技术监督检验机构检验符合国家检验要求和环保标准，无有害挥发性有机物废气。倪庆旺的生产加工是在对原料冷却后进行的，因此不会产生挥发性有机废气。同时被告检查时曾取走水样化验，其化验结果符合国家标准。蓟州区环境局没有提交加工生产含挥发性有机废气的检测报告。倪庆旺于2019年10月31日检查时自动停止了生产加工，并积极配合被告的检查，态度是积极诚恳的。综上所述，倪庆旺的加工过程是在非常小的密闭房屋内，并在经过对加工原料的冷却后进行的，因此客观上不可能产生挥发性有机气体。蓟州区环境局的检测报告也证实了该事实。在蓟州区环境局检查时即使是在加工生产对周围环境并无任何污染损害的情况下，倪庆旺仍然态度诚恳并予以配合，停止加工。鉴于此，蓟州区环境局对倪庆旺的处罚无任何事实和法律依据，请求法院撤销137号处罚决定；诉讼费由蓟州区环境局承担。
蓟州区环境局在一审中辩称：一、根据《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第十条之规定，就被诉的行政行为，蓟州区环境局具备合法的主体资格。根据《大气污染防治法》第一百零八条的规定，蓟州区环境局享有作出被诉行政行为的法定职权。三、蓟州区环境局所作的行政处罚决定，严格按照《大气污染防治法》规定，无违法之处。根据《大气污染防治法》第四十五条规定，对于生产含挥发性有机废气的生产和服务活动，并未根据浓度和污染后果加以区分；倪庆旺利用卫生巾厂废旧塑料边角料，通过拔条、冷却等工艺生产出塑料颗粒，根据《挥发性有机物无组织排放控制标准》第7．2．2条规定，塑料作为有机聚合物之一，倪庆旺在实施加工过程中势必会产生VOCs，就算在密闭空间内操作，亦应安装使用废气收集处理系统；蓟州区环境局现场勘查时发现倪庆旺的生产厂房未封闭，亦未安装废气处理设施。倪庆旺虽然有积极改正的态度，但这并不能改变倪庆旺已经实施的违法行为的性质，更不能免予处罚。综上，蓟州区环境局的行政处罚行为认定事实清楚，适用法律正确，严格履行了法定程序，请求法院依法驳回倪庆旺的诉讼请求。
一审法院经审理查明，2019年10月31日晚8点，蓟州区环境局接到信访举报后，执法人员到倪庆旺的蓟州区下仓镇的塑料颗粒生产加工点进行现场检查。该塑料颗粒生产加工过程需要对原材料进行加热、冷却、成型。该原料是由天津市利好卫生材料有限公司提供。检查时，房屋内有堆放的已加工成品。加工房间的窗户上有织物遮挡。一审庭审中，倪庆旺表示其没有营业执照，没有委托加工手续，加工设备是从天津市利好卫生材料有限公司购买的没有检验标志的废旧设备。
一审法院经审理认为，根据《环境保护法》第十条第一款的规定，蓟州区环境局作为环境保护行政主管部门，有权对环境违法行为进行监督管理。蓟州区环境局经过立案及现场检查，发现倪庆旺生产加工塑料颗粒未在密闭空间进行，亦未安装废气处理设施，产生含挥发性有机物废气，符合《大气污染防治法》第一百零八条第一款规定的情节。根据《大气污染防治法》第一百零八条规定，蓟州区环境局对倪庆旺作出罚款人民币十万元整的行政处罚，事实清楚，程序正当，适用法律正确。倪庆旺提出其加工房间有织布封窗户属于密闭空间，但该行为不符合《挥发性有机物无组织排放控制标准》中关于密闭和密闭空间的解释，且倪庆旺未办理过任何检验或审批手续。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回倪庆旺的诉讼请求。
倪庆旺不服一审判决，向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，撤销137号处罚决定。主要事实及理由为：一、蓟州区环境局对倪庆旺作出处罚决定认定事实错误，包括：1．倪庆旺的加工点在密闭的空间内生产，亦安装了环保设备，现场笔录系伪造；2．倪庆旺对原料进行了冷却加工，没有产生废气污染，不认可一审法院的意见。二、倪庆旺的违法情节轻微，实际生产加工时间短，造成的危害小，积极配合检查，及时纠正了违法行为，蓟州区环境局不应对倪庆旺作出十万元的罚款。三、倪庆旺是否办理了检验或审批手续不属于被上诉人的职权范围，也不应该作为处罚的依据，原审法院没有采纳上诉人提交的两张照片作为证据。四、一审法院适用法律错误。
蓟州区环境局答辩称：一、根据《环境保护法》第十条之规定，蓟州区环境局具有作出137号处罚决定的主体资格；二、根据《大气污染防治法》第一百零八条的规定，蓟州区环境局享有作出137号处罚决定的法定职权；三、137号处罚决定认定事实清楚，倪庆旺系利用卫生巾厂的废旧塑料边角料，通过拔条、冷却等工艺生产出塑料颗粒，根据《挥发性有机物无组织排放控制标准》第7．2．2条规定，塑料作为有机聚合物之一种，倪庆旺实施的加工过程中势必会产生VOCs，就算在密闭空间内操作，亦应安装、使用废气收集处理系统，然而，倪庆旺的生产厂房未密闭，亦未安装废气处理设施，有织物遮挡和密闭根本不是同一概念，不足以支持其上诉请求；四、137号处罚决定适用法律正确，《大气污染防治法》第四十五条规定：产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，应当在密闭空间或者设备中进行，并按照规定安装、使用污染防治设施；无法密闭的，应当采取措施减少废气排放。《大气污染防治法》第一百零八条第一项规定：违反本法规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治。显然，上述法律规定一方面对于产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，并未根据浓度和污染后果加以区分；另一方面，行政处罚直接针对违法行为，并不以必须产生污染结果为处罚成立的要件。因此，蓟州区环境局严格依照《环境行政处罚办法》的规定，履行了法定程序，倪庆旺的上诉理由不能成立。倪庆旺事后积极改正的态度并不能改变其已经实施的违法行为的性质，更不能成为免予处罚的理由。综上，蓟州区环境局的行政处罚行为，认定事实清楚，适用法律正确，严格履行了法定程序，请求依法驳回倪庆旺的上诉请求。
在一审期间，倪庆旺向一审法院提交了以下证据：1．照片12张，证明生产房间是密闭的，门窗也是封闭的；2．天津市利好卫生材料有限公司出具的证明，证明涉案的产品不会产生大气污染；3．房屋出租协议书、村委会开具的证明、房东的证明、个人出具的证明，证明生产房屋是密闭的，2019年10月24日签订的租赁合同，2019年10月28日安装机器试机，2019年10月31日6点半开始运营，8点钟左右蓟州区环境局去检查；4．证明，证明倪庆旺生产运营不到8个小时；5．137号处罚决定，证明蓟州区环境局所依据的事实不清。
在一审期间，蓟州区环境局向一审法院提交了以下证据：1．立案审批表、案件调查报告、责令改正违法行为决定书及送达回证、环境行政违法案件审批表、听证告知书及送达回证、听证通知书及送达回证、听证后的集体讨论笔录、听证后的案件审批表、137号处罚决定和送达回证，证明其处罚决定程序合法；2．现场检查（勘查）笔录、倪庆旺身份证复印件和调查笔录、刘兴的调查笔录、《挥发性有机物无组织排放控制标准》、听证申请书、行政处罚异议书、委托书、证据照片、协议书、证明、听证笔录及视频光盘，证明其作出处罚决定的事实依据清楚。
对于上述证据，一审法院经审查，认为：倪庆旺提供的证据不能证明其生产加工塑料产品的地方是符合法律规定的“密闭”空间。蓟州区环境局提供的证据2中的视频光盘是蓟州区环境局作为行政机关在执法时的录像，从视频中能够看到涉案生产房间窗户有织布遮挡，但织布的遮挡不等同于“密闭”空间。故一审法院对于蓟州区环境局提交证据的真实性、合法性、关联性以及证明目的予以认定。
上述证据均已随案移送至本院。经本院审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。
二审期间，上诉人倪庆旺向本院提交了2张照片，用以证明现场有环保设备。被上诉人蓟州区环境局未向本院提交新的证据。
经庭审举证质证，本院对上诉人倪庆旺在二审期间提交的证据认证如下：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供，而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。本案上诉人倪庆旺在二审期间提交的2张照片完全可以在一审证据交换前提交，但其无正当理由未提供，故本院对该证据不予接纳。
根据本案认定的证据和各方当事人在一、二审期间无争议之陈述，本院经审理查明，对一审法院认定的事实予以确认。
本院另查明，2019年11月1日，蓟州区环境局出具《案件调查报告》，认为倪庆旺在未密闭的厂房内生产塑料颗粒，无任何污染物防治设施，产生含挥发性有机物废气，未在密闭空间或者设备中进行，违反了《大气污染防治法》第四十五条的规定，建议立案处理。同日，蓟州区环境局作出津蓟生态环境责改字[2019]上-027号《责令改正违法行为决定书》责令倪庆旺改正环境违法行为，停止生产。该《责令改正违法行为决定书》于同日直接送达倪庆旺。2019年11月8日，蓟州区环境局召开案件集体讨论会，经讨论，倪庆旺违法事实清楚，证据确凿，适用法律正确，与会人员一致同意对其产生含挥发性有机废气的生产未在密闭空间或设备中进行一案处十万元罚款。2019年11月15日，蓟州区环境局作出津蓟生态环境事（听）告字[2019]137号《行政处罚事先（听证）告知书》并于同日送达倪庆旺，告知倪庆旺蓟州区环境局拟对其处十万元罚款，如果倪庆旺要求听证，可以在收到该告知书之日起三日内提出听证申请。同日，倪庆旺提出《行政处罚异议书》。2019年11月22日，蓟州区环境局作出津蓟生态环境听通字〔2019〕008号《行政处罚听证通知书》，通知倪庆旺于2019年12月6日下午2时在蓟州区环境局二楼会议室就“津蓟生态环境事（听）告字[2019]137号《行政处罚事先（听证）告知书》倪庆旺加工点涉嫌产生含挥发性有机废气的生产未在密闭空间或设备中进行”一案举行行政处罚听证会。2019年12月6日，蓟州区环境局对倪庆旺加工点涉嫌产生含挥发性有机废气的生产未在密闭空间或设备中进行一案组织召开听证会。2019年12月27日，蓟州区环境局再次召开案件集体讨论会，经讨论，倪庆旺违法事实清楚，证据确凿，适用法律正确，与会人员一致同意对其产生含挥发性有机废气的生产未在密闭空间或设备中进行一案处十万元罚款予以维持。2020年1月2日，蓟州区环境局作出137号处罚决定并送达倪庆旺。
在2019年10月31日蓟州区环境局对倪庆旺所做的调查询问笔录中，倪庆旺认可：现场共有原料废旧塑料约480千克，约400千克成品塑料颗粒。该加工点从2019年10月24日建成并投入生产，至检查时共生产成品塑料颗粒约1300千克，已出售了900千克。该加工点没有配套建设的大气污染防治设施，厂房不密闭。该加工点生产过程中产生的废气通过敞开门窗直接排放到外环境。
本院认为，《环境保护法》第十条第一款规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《大气污染防治法》第五条第一款规定，县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定，县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。蓟州区环境局作为辖区内的环境保护主管部门，具有对辖区内的环境保护工作实施监督管理并对辖区内的环境违法行为进行查处的法定职责。
本案的争议焦点有三。一、上诉人倪庆旺的加工行为是否产生含挥发性有机物废气；二、上诉人倪庆旺的加工行为是否在密封空间或者是否安装、使用污染防治设施；三、蓟州区环境局对倪庆旺作出罚款十万元的处罚幅度是否适当。
关于焦点一，《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB37822-2019）7．2含挥发性有机物（VOCs）产品的使用过程中7．2．2规定，有机聚合物产品用于制品生产过程中，在混合/混炼、塑炼/塑化/熔化、加工成型（挤出、注射、压制、压延、发泡、纺丝等）等作业中应采用密闭设备或在密闭空间内操作，废气应排至VOCs废气收集处理系统；无法封闭的，应采取局部气体收集措施，废气应排至VOCs废气收集处理系统。该规定的预设前提为有机聚合物产品用于制品生产过程中，在混合/混炼、塑炼/塑化/熔化、加工成型（挤出、注射、压制、压延、发泡、纺丝等）等作业中会产生VOCs，因此要采用密闭设备或在密闭空间内操作。本案上诉人倪庆旺的加工点系利用天津市利好卫生材料有限公司的防护服和卫生巾的边角料通过拔条-冷却-切粒的方法生产塑料颗粒，根据上述规定，应采用密闭设备或在密闭空间内操作，抑或采取局部气体收集措施，废气应排至VOCs废气收集处理系统，避免造成环境污染。倪庆旺上诉称其对原料进行了冷却加工，没有产生废气污染，但该冷却加工是在拔条（即加热熔化后挤出）之后，并不能减少或消除在拔条过程中产生的挥发性有机物废气，故对倪庆旺的该项上诉理由没有事实根据，本院不予支持。
关于焦点二，《挥发性有机物无组织排放控制标准》（GB37822-2019）3．5密闭的规定为污染物质不与环境空气接触，或通过密封材料、密封设备或环境空气隔离的状态或作业方式。3．6密闭空间的规定为利用完整的围护结构将污染物质、作业场所等与周围空间阻隔所形成的封闭区域或封闭式建筑物。该封闭区域或封闭式建筑物除人员、车辆、设备、物料进出时，以及依法设立的排气筒、通风口外，门窗及其他开口（孔）部位应随时保持关闭状态。由此可见，这里的密闭空间是要求形成污染物质与外界空气隔离的封闭区域，除人员、车辆、设备、物料进出时，以及依法设立的排气筒、通风口外，门窗及其他开口（孔）部位应随时保持关闭状态。本案中，从蓟州区环境局2019年10月31日现场执法视频中可以看出在执法人员接信访举报到现场检查时，倪庆旺加工点的大门并未处于关闭状态，不符合密闭空间的相关要求。且在当日的调查询问笔录中倪庆旺亦认可厂房不密闭，加工点生产过程中产生的废气通过敞开门窗直接排放到外环境。倪庆旺所称“门窗齐全”“窗户上有织物遮挡”及案外人杨新军出具证明称“因养殖鸡等家禽怕光亮，房屋自开始养殖时就已经做了封闭处理”均不能证明现场符合《挥发性有机物无组织排放控制标准》中对密闭空间的规定。关于倪庆旺称现场安装、使用了污染防治设施的意见，本院认为，倪庆旺在现场检查及听证时均认可没有污染防治设备，其提供的证据亦不能证明其加工点安装了污染防治设备，特别是针对在其生产过程中产生的VOCs的收集处理系统，故对倪庆旺的该项意见，本院不予支持。137号处罚决定认定倪庆旺在加工作业中未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施并无不当。
关于焦点三，《大气污染防治法》第一百零八条第一项规定，产生含挥发性有机废气的生产和服务活动，未在密闭空间或者设备中进行，未按照规定安装、使用污染防治设施，或者未采取减少废气排放措施的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治。《天津市大气污染防治条例》第八十四条第一项亦规定,违反本条例挥发性有机物污染防治规定，产生含挥发性有机物废气的生产经营活动，未在密闭空间、设备中进行，或者未按照规定安装、使用污染防治设施的,由环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，并处二万元以上二十万元以下罚款；拒不改正的，责令停产整治。天津市生态环境局为准确执行《天津市大气污染防治条例》，进一步规范天津市环境行政处罚自由裁量权，根据中华人民共和国环境保护部《关于印发〈规范环境行政处罚自由裁量权若干意见〉的通知》和《天津市人民政府关于开展规范行政处罚自由裁量权工作的意见》等文件要求制定了《〈天津市大气污染防治条例〉行政处罚自由裁量权规范（试行）》，该规范根据建设项目的环评类别、污染物的性质和排放情况、违法行为对环境的影响等违法情节，对行为人违反建设项目环境影响评价制度、大气污染防治设施验收和管理制度、达标排放制度等环境违法行为，依据《天津市大气污染防治条例》设定的行政处罚种类和幅度，采用表格式按类别、情节对处罚幅度进行细化分档，分别制定了超标超总量排放、违反大气污染防治设施使用规定，违反挥发性有机物污染防治制度等行政处罚自由裁量权规范。其中表（十二）生产和服务活动违反挥发性有机物污染防治规定行政处罚自由裁量权规范表中规定，未按规定在密闭空间、设备中进行产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，情节严重，1吨<2年用量≤5吨，罚款10-15万元。本院认为，该规范裁量权意见未违反上位法规定，且系天津市统一执行的规范，亦不存在显失公正的情形。蓟州区环境局据此行使裁量权并无不当。本案庭审中，倪庆旺认可2019年10月31日的调查询问笔录系其本人签字，在该调查询问笔录中，倪庆旺认可其加工点从2019年10月24日建成并投入生产，至检查时共生产成品塑料颗粒约1300千克，符合1吨<2年用量≤5吨的标准。故137号处罚决定对倪庆旺作出罚款十万元的处罚符合上述法律法规的规定和天津市的规范要求。倪庆旺提出的其违法情节轻微，实际生产加工时间短，造成的危害小，且积极配合检查并及时纠正了违法行为，蓟州区环境局不应对其作出十万元罚款的上诉理由，本院不予支持。
本案中，蓟州区环境局接信访举报后，进行了现场检查，履行了立案、案件审查、处罚告知、申辩告知、举行听证、集体讨论、处罚决定、送达等程序，其执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》之规定。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，本院予以维持。上诉人倪庆旺的上诉理由缺乏事实根据及法律依据，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人倪庆旺负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长　　武　楠
审 判 员　　程　娜
审 判 员　　阎　炜
二〇二一年三月十七日
法官助理　　李晓飞
书 记 员　　张媛媛