昆明中电环保电力有限公司、昆明市生态环境局二审行政判决书
云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）云01行终243号
上诉人（原审原告）：昆明中电环保电力有限公司，住所：云南省昆明市东郊垃圾卫生填埋场。
法定代表人：马连军，总经理。
委托代理人：聂富民，浙江富奥律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人：姚春龙，浙江银湖律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（原审被告）：昆明市生态环境局，住所：云南省昆明市呈贡区锦绣大街1号市级行政中心4号楼3楼。
法定代表人：赵文，局长。
委托代理人：钱祥飞、蒋宏，系云南众衡诚律师事务所律师，特别授权代理。
上诉人昆明中电环保电力有限公司因与被上诉人昆明市生态环境局罚款、限制开展生产经营活动纠纷一案，不服昆明市盘龙区人民法院（2020）云0103行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月15日受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
一审人民法院查明以下案件事实：原告昆明中电环保电力有限公司系按法定程序审核成立的垃圾焚烧发电企业，有日处理生活垃圾550吨的焚烧炉4座。2018年12月14日、2019年2月27日、2019年4月12日，生态环境部直属的中国环境监测总站委托重庆市生态环境监测中心先后对原告位于昆明经开区郊垃圾焚烧发电厂项目排放污染物中二噁英进行监督性监测。2018年12月14日重庆市生态环境监测中心排除工作人员对原告2号焚烧炉进行烟气采样监测，2019年2月27日对4号焚烧炉进行烟气采样监测，2019年4月12日再次对4号焚烧炉进行烟气采样监测。2019年6月4日，生态环境部将重庆市生态环境监测中心2019年2月27日对4号焚烧炉的现场采样检测结果以环督密【2019】22号《函》告知昆明市政府，监测结果为二噁英类毒性当量质量浓度平均值为1.3ｎｇＴＥＱ／ｍ3，超过《生活垃圾焚烧控制标准》（ＧＢ18485-2014）规定的0.1ｎｇＴＥＱ／ｍ3排放标准的12倍，同时该《函》对昆明市提出督办要求，要求昆明市依法查处并依法进行行政处罚。被告于2019年6月6日接到昆明市政府监测结果告知及办理要求后，于当日召开工作会议，于2019年6月12日正式对原告涉嫌超标排放违法行为立案调查，并同时向原告下达昆环改【2019】3号《责令改正违法行为决定书》。以上案件经被告立案调查后于2019年7月17日作出昆环罚【2019】9号《行政处罚决定书》，认定原告2019年2月27日4号焚烧炉二噁英超标排放违法行为，其超标排放12倍，违反《大气污染防治法》第十八条“企业事业单位和其他生产经营者对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件，向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物总量控制要求”之规定，依据该法第九十九条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或限制生产，停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款。情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭；···（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”，以及《昆明市环境保护局行政处罚自由裁量权规范标准（2017修改）》第六十九项的规定，决定：对原告2019年2月27日对4号焚烧炉二噁英超标排放违法行为作出昆环罚【2019】10号《行政处罚决定书》，认定其超标排放12倍，违反了《大气污染防治法》第十八条规定，依该法第九十九条和《昆明市环境保护局行政处罚自由裁量权规范标准》（2017修改）第六十九项“超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的···（二）规范的具体处罚标准···4.有下列特别严重违法行为之一的，应当责令改正或者限制生产、停产整治，处七十万元以上一百万元以下的罚款：（1）超过大气污染物排放标准3倍以上”的规定，决定：1.责令限制生产3个月；2.处100万元罚款。同时处罚决定书还明确了责令限制生产和行政处罚决定的履行方式和期限，并告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。原告在法定期间没有申请行政复议。原告不服处罚决定诉至一审法院，请求法院判令：撤销昆明市生态环境局于2019年7月17日作出的昆环罚［2019］10号行政处罚决定书。
一审人民法院认为：昆环罚【2019】9号和10号《行政处罚决定书》，针对的是2018年12月14日对原告2号焚烧炉和2019年2月27日对原告4号焚烧炉二噁英超标排放两个独立的违法行为所进行的行政处罚，虽然二次超标排放的污染物性质相同，责任主体相同，但两个违法排放行为发生时间不同，现场采样针对焚烧炉不同，产生的环境违法行为后果也不同，也无证据表明其二次超标排污行为系基于同一个主观故意或过错，应当认定为两个独立的违法行为，不构成《行政处罚法》第二十四条规定的“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”中的“同一违法行为”，不违反“一事不再罚”的行政处罚原则。根据《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第五十三条第二款“对同一当事人的两个或两个以上环境违法行为，可以分别制作行政处罚决定书，也可以列入同一行政处罚决定书”的规定，被告在接到环保部告知的监测结果后，已先后分别立案调查并在依法分别履行的调查、告知听证、内部法制审理和集体研究、内部审批等程序后分别制作行政处罚决定书，符合环境行政处罚规章的规定，即便在同一天制作了《行政处罚决定书》也无任何不当，不违反“一事不再罚”的原则。本案所涉的两次现场采样检测是环保部所属国家环境监测中心依据其法定职责开展的环境监督性监测，由于二噁英监测的技术要求较高，由国家环境监测中心委托重庆市生态环境局所属单位重庆市生态环境监测中心开展此项工作。重庆市生态环境监测中心在监测后向委托方国家环境监测中心报告监测结果再由生态环境部将相关结果告知昆明市政府，其中确实经过了较长的时间。但被告在知道两次监测结果（9号行政处罚决定的采样监测结果被告于2019年5月20日知悉、10号行政处罚决定的采样监测结果被告于2019年6月6日知悉）后均在七日内依法立案调查并及时向原告告知了监测结果，未超过《环境行政处罚办法》第二十二条“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案”规定七日内立案的期限。其后经过调查依行政处罚程序做出了行政处罚决定，其行政处罚程序合法，不存在行政处罚不严肃、不具时效性问题。昆环罚【2019】10号案件于2019年6月12日调查结束后即移送被告法制部门进行法制审查。在审查过程中法制部门提出卷内缺少《监测报告》的审查意见，后办案单位向昆明市政府调取了监测报告的复印件附卷。鉴于本案案情复杂，拟给予的行政处罚较重，被告按《环境行政处罚办法》第五十二条规定先后于2019年6月17日和2019年7月10日两次组织集体讨论后才于2019年7月17日经局长审批同意后作出行政处罚决定。在集体讨论办案人员按规定参加了会议汇报案情，提出处理建议和意见，并不违反行政处罚应当调查取证、法制审查、决定处罚三分离的原则。被告在作出处罚决定前已告知原告享有陈述申辩和听证的权利，但原告未提出听证申请，也未提出陈述申辩意见，故被告已充分保障了原告各项权利。故原告诉称被告行政处罚没有监测报告依据，集体讨论在听证程序之前违反程序、调查人员参加集体讨论会议违反行政处罚调查与处罚决定应当分离的原则的理由没有事实和法律依据。综上所述，被告依照《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条、《昆明市环境保护局行政处罚自由裁量权规范标准》（2017年修改）第六十九条之规定，对原告的违法行为责令限制生产三个月并处罚款100万元的行政处罚行为事实清楚、程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第三十四条、第六十九条，国务院《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款的规定，判决：判决驳回原告昆明中电环保电力有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告昆明中电环保电力有限公司承担。
宣判后，昆明中电环保电力有限公司不服一审判决，以“本案行政处罚未记录采样过程、采样人员不明、采样位置数据不具有代表性、不给合理整改时间、违反一事二罚、监测报告与处罚决定书不对应、仅监测报告就有十几处错误和违法点、违反立案时限、秘密执法等”为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判撤销昆明市生态环境局于2019年7月17日作出的昆环罚[2019]10号行政处罚决定书；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人昆明市生态环境局辩称，1、重庆市生态环境监测中心具有法定监测资质，依据在4号焚烧炉排气口固定采样口取样后开展的检测检验符合相关技术规范，出具的检测结果依法可以作为环境行政处罚的依据。2、昆明市生态环境局立案程序和内部法制审查、处罚决定程序合法。昆明市生态环境局针对昆明中电环保电力有限公司不同的违法行为进行行政处罚不违背“一事不再罚”的原则。4、昆明市生态环境局作出涉案行政处罚决定书有监测报告等行政处罚依据，证据确凿充分。5、达标排放是昆明中电环保电力有限公司始终应当履行的法定义务，不能以环境监管不及时作为不履行法定义务的理由。
二审查明事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为：首先，2019年2月27日所涉现场采样监测系生态环境部所属中国环境监测总站依据其法定职责开展的环境监督性监测，重庆市生态环境监测中心接受该中心委托后具体开展此项工作。重庆市生态环境监测中心具有法定监测资质，其于2019年2月27日对昆明中电环保电力有限公司所建4号焚烧炉的人工取样口取样并进行监测，符合《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）“9.3对生活垃圾焚烧厂运行企业排放废气的采样，应根据检测污染物的种类，在规定的污染物排放监测位置进行；有废气处理设施的，应在该设施后检测。”之规定，2020年1月1日开始实施的《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》第十四条“垃圾焚烧厂任一焚烧炉出现污染物排放超标，或者未按照国家有关规定采取有利于减少持久性有机污染物排放的技术方法和工艺的情形，持续数日的，按照其违法的日数依法分别处罚；不同焚烧炉分别出现上述违法情形的，依法分别处罚。”的规定，进一步明确了生态环境主管部门对不同焚烧炉应分别监测及处罚。依据《环境行政处罚办法》第三十七条“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据”以及2020年1月1日开始实施的《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》第六条第三款“对二噁英等暂不具备自动监测条件的污染物，以生态环境主管部门执法监测获取的监测数据作为超标判定依据”，生态环境主管部门执法监测获取的监测数据可作为行政执法的证据。综上，重庆市生态环境监测中心受生态环境部直属的中国环境监测总站委托对昆明中电环保电力有限公司的垃圾焚烧发电厂项目排放污染物中二噁英进行监督性监测，其依据相关规范及规章于2019年2月27日对4号焚烧炉进行烟气采样监测，并出具监测报告，监测主体、取样程序合法，昆明市生态环境局据此作为环境行政处罚依据并无不当。
其次，昆环罚[2019]10号案件是否违反“一事不再罚”原则。昆环罚[2019]9号及10号行政处罚决定书系2018年12月14日对昆明中电环保电力有限公司2号焚烧炉和2019年2月27日对4号焚烧炉二噁英超标排放两个独立的违法行为所进行的行政处罚，两个违法排放行为时间不同，现场采样针对排污设备不同，依据前述不同焚烧炉出现违法情形，应分别予以处罚之规定，昆明生态环境局所作昆环罚[2019]10号行政处罚决定书不违反“一事不再罚”的行政处罚原则。
第三，昆明市生态环境局立案程序和内部法制审查、处罚决定程序合法。昆明市生态环境局于2019年6月6日得知监测结果后，在7个工作日内依法立案调查并将监测结果告知昆明中电环保电力有限公司，未超过《环境行政处罚办法》第二十二条“在7个工作日内决定是否立案”的期限。昆环罚[2019]10号案件于2019年6月12日调查结束后即移送生态环境局法制部门进行审查，因拟给予的行政处罚较重，其先后两次组织集体讨论，2019年7月17日经局长审批同意后作出行政处罚决定。昆明中电环保电力有限公司所提行政处罚程序违法的理由不成立。
综上，昆明市生态环境局于2019年7月17日作出的昆环罚[2019]10号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由昆明中电环保电力有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长　　郑会利
审判员　　韩宁宁
审判员　　王　立
二〇二一年一月十八日
书记员　　刘思瑞