ꅴ宁市合水国营农场与广东鑫龙湾生态休闲农业发展有限公司确认合同效力纠纷一案民事二审判决书
广东省梅州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2021）粤14民终736号
上诉人（原审被告）：兴宁市合水国营农场。住所地：兴宁市合水镇。
法定代表人：黄仁，该农场场长。
委托诉讼代理人：李伟军，广东佰仕杰律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：广东鑫龙湾生态休闲农业发展有限公司。住所地：兴宁市永和镇。
法定代表人：陈程浪，该公司总经理。
委托诉讼代理人：朱清云，广东通用律师事务所律师。
上诉人兴宁市合水国营农场因与被上诉人广东鑫龙湾生态休闲农业发展有限公司确认合同效力纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481民初2846号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人兴宁市合水国营农场的委托诉讼代理人李伟军，被上诉人广东鑫龙湾生态休闲农业发展有限公司的法定代表人陈程浪及委托诉讼代理人朱清云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人兴宁市合水国营农场上诉请求：1、撤销兴宁市人民法院作出的(2020)粤1481民初2846号民事判决或将本案发回重审；2、判令驳回被上诉人的全部诉讼请求；3、判令被上诉人承担本案一审、二审全部诉讼费。事实与理由：一、一审法院认为被上诉人承包的是“库湾的水域”，并非农村土地，不受《中华人民共和国农村土地承包法》调整。这属于对土地分类的狭隘及错误理解，进而错误适用法律、错误剥夺上诉人的依法解除权。首先，根据国家标准《土地利用现状分类》(GB/T21010-2017)附录A(规范性附录）本标准的土地利用现状分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表，农用地包括水库水面、坑塘水面等。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”所以涉案承包水域属于“其他依法用于农业的土地”，受《中华人民共和国农村土地承包法》调整。其二，被上诉人持有的粤兴宁市府（淡）养证[2013]第00001号《水域滩涂养殖证》第一页载明：“根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等法律法规，为保护水域滩涂养殖权人的合法权益，由水域滩涂使用者申请，经渔业行政主管部门审核，人民政府批准，准许登记，颁发此证。发证机关：兴宁市人民政府。”该《水域滩涂养殖证》正是根据《中华人民共和国农村土地承包法》作为法律依据之一由兴宁市人民政府颁发的，充分说明涉案承包水域是受《中华人民共和国农村土地承包法》调整的，而且同时受《中华人民共和国渔业法》调整，两部法律之间并非冲突关系，而是可以同时调整、适用的。二、一审法院认为现有证据情况下“不能据此认定原告存在违法行为，即不构成违反承包合同约定的守法经营行为”。这是明显的认定事实错误，现有证据中的行政法律文书已经直接并足以认定被上诉人存在违法行为，一审法院却视而不见。现摘要部分行政文书中已经认定被上诉人存在违法行为内容：兴宁市环境保护局发出的多份《整改通知书》均认定：“以上监测结杲表明你公司水产养殖区域水质已受到污染，且出现恶化现象，对合水饮用水源造成污染的威胁。你公司的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第二款‘在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体。’的规定。现责令你公司……”兴宁市××××局发出的《责令整改通知书》认定：“经查，你单位在合水水库双溪库湾养殖场仍有投料养殖，导致该养殖场水域水体总磷超标的行为，违反了《中华人民共和国渔业法》第二十条的规定，…现责令你单位：立即改正违法行为……”兴宁市××××局发出的《限期整改通知书》认定被上诉人虽拆除了大部分网箱和投料设备，但仍存在投料养殖行为，“今年来对你公司的无公害水产养殖基地库内的水质进行了8次取样检测，监测结果显示有7次超出合水饮用水源保护标准III类水质，超标的主要污染物为总碟，造成对合水饮用水污染源的威胁。……你公司的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第二款的规定……现责令你公司……”上述行政法律文书已经直接认定了被上诉人存在的违法事实和违法行为。一审法院却视而不见，一句简单的“不能据此认定原告存在违法行为”，便为被上诉人的违法行为进行了开脱，这是典型的认定事实不清，不公平不公正的错误判决，应依法予以改判。三、一审法院以农业农村局及生态环境局作出行政法律文书属于“带行政管理性措施文件”为由，否认被上诉人的违法行为。这属于对行政法律文书性质的错误理解和对相关行政法律的错误适用。本案中，农业农村局及生态环境局对被上诉人发出了多份行政通知文书（包括：《告知通知书》、《整改通知书》、《限期整改通知书》、《责令改正通知书》、《关于停止投料养鱼通知书》等），均属于“责令改正、限期改正违法行为”性质的行政法律文书。“责令改正、限期改正违法行为”是行政主体为了维持法定秩序而责令违法行为人履行既有的法定义务或停止、纠正违法行为的行政行为。行政处罚科以相对人新的义务，具有惩罚性；而“责令改正、限期改正违法行为”则是命令相对人履行既有的法定义务。也就是说，“责令改正、限期改正违法行为”属于行政命令，适用对象也是违法行为人，包括以作为或不作为（没有履行法定义务）形式出现的违法行为人。所以，农业农村局及生态环境局对被上诉人发出的“责令改正、限期改正违法行为”性质的文书，并不只是“带有行政管理性措施文件”，而是针对被上诉人已经发生的违法行为而作出的行政命令，这些文件并不是普遍适用性的行政管理措施文件，而是在被上诉人已经出现了违法营行为后有针对性的行政命令，如果没有违法情形，那还有何必要发出这么多份责令改正、限期改正的行政法律文书！综上，一审法院以相关行政法律文书属于“带行政管理性措施文件”为由，否认被上诉人的违法行为，属于一审法院对兴宁市××××局、梅州市生态环境局兴宁分局所作行政文书性质的错误理解和对相关行政法律的错误适用。四、一审法院以被上诉人至今未因污染环境受到过刑事或行政方面的处罚为由反推被上诉人是“守法经营”的，明显错误拔高了认定“违法”和“违约”的条件，属于适用法律错误。如果被上诉人的经营行为遭受行政处罚、刑事处罚必然可以推定该经营行为是违法的。但认定“违法”不能以行政处罚或刑事处罚为前提，没有被行政处罚、刑事处罚，不代表没有违法，更不等同于就是守法经营。本案中虽然被上诉人没有被行政处罚或刑事处罚，但是现有行政部门检查中的大量行政法律文书证据已经足以证明被上诉人存在违法行为。按照一审法院的错误逻辑，只有行政处罚或刑事处罚后才能认定其违法行为，才能认定其违反合同约定的“守法经营”义务，这明显错误拔高了认定“违法”和“违约”的条件，这相当于在向被上诉人释放一个错误的信号：“只要不被行政处罚或刑事处罚就不算违法、违约”，相当于在变相地助长被上诉人继续违法、继续污染承包水域水体环境的饶幸心理。综上，上诉人认为一审判决存在严重的认定事实错误和适用法律错误。为此，上诉人特依法向贵院提起上诉，恳请贵院查清事实，准确适用法律，依法发回重审或作出改判，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人广东鑫龙湾生态休闲农业发展有限公司辩称：首先，被上诉人对上诉人认为水域属于其他用于农业的土地，所以受农村土地承包法的调整的主张没有异议，但是用该法律来说，上诉人必须要拿出证据证明被上诉人严重破坏了土地生态环境，在此情况下才可以主张解除合同。其次，行政法律文书不能直接证明被上诉人有违法行为，尤其是上诉人所说的这些所有的行政法律文书前提是建立在兴宁环保分局作出的检测结果，这种检测结果一方面混淆了检测的标准，用三氯水的标准来检测养殖水，也没有直接检测到被上诉人鱼塘里的水污染了合水水库的饮用水源，正因如此，所以这些所谓法律文书所依据的前提都已经在被上诉人与梅州市环保局兴宁分局的行政复议以及梅州市人民政府所作的行政会议决定直接否决了。除此之外，这些法律文书是用通知的形式发出来的，没有具有可诉性，是管理职能的行政行为，并非行政处罚行为。一审庭审被上诉人只是承认有发过通知的事实，并没有承认它所体现的内容。
广东鑫龙湾生态休闲农业发展有限公司向一审法院提出诉讼请求如下：一、原、被告双方在2010年3月12日签订的《合水国营农场四五区库湾承包协议》合法有效，被告不得单方解除。二、被告承担本案诉讼费。
一审法院经审理认定事实如下：2010年3月12日，被告兴宁市合水国营农场（甲方）将位于兴宁市合水水库中四五区库湾的全部水面发包给了曾宗平、陈程浪（乙方），双方签订了《合水国营农场四五区库湾承包协议》，对承包期限、承包范围、甲乙双方责任等作了明确规定。其中，承包期限为二十年，即2010年12月1日至2030年11月30日止；协议第三条乙方责任第（1）款约定“乙方在承包期间做到守法经营，自负盈亏”；第六条约定“合同签订后双方不得违约，单方违约应按合同法赔偿守约方的经济损失”。合同签订不久，经被告同意，曾宗平退出承包，曾宗平在合同中的权利义务全部转让给了陈程浪。此后，陈程浪于2012年11月23日注册成立了鑫龙湾公司，并担任该公司法定代表人，与被告签订的《合水国营农场四五区库湾承包协议》中所有权利义务转为鑫龙湾公司承担。2013年8月8日，兴宁市环境保护局作出兴环函[2013]110号《关于广东鑫龙湾生态休闲农业发展有限公司合水无公害水产养殖基地建设项目环境影响报告表的审批意见》。2013年10月23日，兴宁市人民政府向原告颁发了粤兴宁市府（淡）养证[2013]第00001号《养殖使用证》，核准期限为2013年10月22日起至2023年10月22日止。2019年8月20日兴宁市××××局以梅州市政府、梅州市环保局到现场督察发现原告存在网箱养殖及投料养殖行为，造成水体严重污染为由，向原、被告双方出具了《告知通知书》，要求拆除所有投料设备、网箱及T型架。之后，兴宁市××××局与梅州市生态环境局兴宁分局（即原兴宁市环保局）多次向原告发出《关于停止投料养鱼的通知》《限期整改通知书》《责令改正通知书》等，并由梅州市生态环境局兴宁分局多次到现场检查及对水质进行了监测。至2020年5月9日的检查中，原告已拆除了网箱、T型架及部分投料机，但仍有少量投料行为。在此期间，梅州市生态环境局兴宁分局于2019年8月21日作出《撤销兴环函[2013]110号环评审批意见的决定书》，经梅州市人民政府复议后，又自行撤回了该决定书。2020年4月3日，兴宁市人民政府作出《撤销粤兴宁市府（淡）养证[2013]第00001号养殖使用证决定书》，经原告申请复议，梅州市人民政府于2020年7月14日作出梅府行复[2020]44号《行政复议决定书》，直接撤销了兴宁市人民政府作出的决定。2020年7月21日，被告向原告发出《关于解除<合水国营农场四五区库湾承包协议>的通知书》。随后，原告委托律师向被告发出《律师函》，向被告单方解除合同的行为提出异议，要求继续履行协议。2020年9月1日，被告又向原告发出《关于限期交回场地的通知书》，要求原告在2020年9月15日前腾退并交回场地。原告遂向一审法院提起诉讼，请求判如所请。一审庭审中，双方对于原告有无守法经营存在较大争议。原告认为水质监测有部分指标超标是整个水库及上游水质造成，不是原告造成的，否认存在违法经营的行为。被告则认为兴宁市××××局与梅州市生态环境局兴宁分局的大部分文书均明确认定原告网箱养殖和投料养殖行为造成水质严重污染，违反了水污染防治法和渔业法的相关规定，故坚持原告没有守法经营。因双方意见分歧较大，被告不同意调解，一审法院未再组织调解。
一审法院认为，原、被告之间的承包合同依法成立，且已经实际履行，依法受法律保护，任何一方非依法律规定或者未经对方同意，不得擅自变更或者解除。现被告单方面解除合同是否合法，关键在于审查是否符合法律规定的解除条件，或者是否符合合同约定的解除条件。一、关于是否符合法律规定的解除条件。根据《合同法》第九十四条的规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”本案中，被告以该法条第五款“法律规定的其他情形”作为解除合同的理由，但所引用的法律是《农村土地承包法》第四十二条第三款及第六十四条的规定，这些法律条款虽然规定受让方在给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境的情况下，承包方可以单方解除合同，但该法第二条明确规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”本案原告承包的是库湾的水域，并非上述法律规定的农村土地，依法不受《农村土地承包法》所调整，水域的承包依法应属《渔业法》的调整范围，但该法没有类似承包方可以单方解除合同的规定。据此，被告以原告违反“法律规定的其他情形”作为单方解除的理由明显不成立。二、关于是否符合合同约定的解除条件。双方签订的承包合同明确约定原告在承包期内要做到守法经营，对于原告在经营过程中有无“守法经营”的问题。涉及到兴宁市××××局或梅州市生态环境局兴宁分局发出的《关于停止投料养鱼的通知》《限期整改通知书》《责令改正通知书》的法律性质的问题。根据《渔业法》第三十六条规定：“各级人民政府应当采取措施，保护和改善渔业水域的生态环境，防治污染。”同时该法第四十七条：“造成渔业水域生态环境破坏或者渔业污染事故的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的规定追究法律责任。”由此可以看出，在对水域生态环境的保护上，政府相关职能部门在职责上存在行政管理和行政执法两方面的职权，在为防止水域遭受污染采取的针对性措施而作出的文件，行使的是行政管理职权，属于对防止污染而采取的措施，在对他人造成渔业水域生态环境破坏或者渔业污染事故而追究他人的法律责任时，行使的是行政执法权。现兴宁市××××局或梅州市生态环境局兴宁分局作为政府相关职能部门，所发给原告的一系列文件主要目的在于防止原告所承包的水域不受污染，属于为实现行政管理行为而作出的管理性措施，且根据《渔业法》第二十条规定：“从事养殖生产应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵、施肥、使用药物，不得造成水域的环境污染。”以及《水污染防治法》第六十五条第二款：“禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。”第六十六条第二款：“在饮用水水源二级保护区内从事网箱养殖、旅游等活动的，应当按照规定采取措施，防止污染饮用水水体。”原告作为从事养殖生产的水域承包者，保护水域环境不受污染也是其法定义务，由于上述法律只规定要科学确定养殖密度、合理投饵，但并没有禁止完全不投料，原告在接到要求整改的通知后，已经拆除了网箱，且减少了投料行为，已经配合了整改。对于水质超标的具体原因，即使政府相关职能部门认为是原告造成，也应通过行使行政执法权的方式，依法追究原告的法律责任。现除兴宁市××××局或梅州市生态环境局兴宁分局发出的带行政管理性措施文件外，并无任何政府相关部门追究原告的法律责任，也无任何证据证实原告因污染环境受到过刑事或行政方面的处罚。在此情况下，不能据此认定原告存在违法行为，即不构成违反承包合同约定的“守法经营”行为。综上所述，被告单方解除承包协议的行为不符合法定单方解除的条件，也不符合合同的约定，现被告单方面解除合同的理由并不成立，属于非法解除，已构成违约，在未按合同约定支付违约金的情况下，现原告要求被告不得单方解除合同，予以支持。为此，一审法院依照《中华人民共和国民法总则》第一百三十六条、《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条、第九十六条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二条、第四十二条、第六十四条、《中华人民共和国渔业法》第二十条、第三十六条、第四十七条、《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、第六十六条之规定，判决如下：原告广东鑫龙湾生态休闲农业发展有限公司与被告兴宁市合水国营农场在2010年3月12日签订的《合水国营农场四五区库湾承包协议》合法有效，被告兴宁市合水国营农场在2020年7月21日出具的《关于解除<合水国营农场四五区库湾承包协议>的通知书》无效，被告兴宁市合水国营农场不得单方解除。本案受理费100元，减半收取为50元，由被告兴宁市合水国营农场负担。
本院对一审判决查明的事实予以确认。二审中本院要求上诉人对其主张的被上诉人至今仍持续投料养殖污染水域的事实承担举证责任。但上诉人在本院指定的举证期限内未提交相关证据。
本院认为，上诉人提交的相关政府部门对被上诉人作出的限期整改通知、停止投料养鱼通知等虽可以证明被上诉人曾投料养鱼对饮用水源污染造成威胁，但相关政府部门并未认定被上诉人的行为已污染饮用水源、损害公共利益进而作出收回被上诉人的养殖许可证或责令关闭的决定、上诉人亦没有证据证明被上诉人在收到上述政府部门的通知后仍持续投料养殖污染水质至今，即上诉人没有证据证明双方合同符合法定或约定解除的情形，一审判决认定双方合同有效，上诉人发出的解除合同通知无效应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元（已由上诉人兴宁合水国营农场预交），由上诉人兴宁合水国营农场负担。
本判决为终审判决。
审 判 长　徐干忠
审 判 员　柯　彬
审 判 员　孔宁清
二〇二一年四月二十九日
法官助理　黄　可
书 记 员　黄怡芬