胜科（连云港）水务有限公司与灌云县环境保护局、灌云县人民政府行政处罚、行政复议一审行政判决书
江苏省灌南县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏0724行初5号
原告胜科（连云港）水务有限公司，住灌云县临港产业区纬五路。
法定代表人曾祥川，该公司董事长。
委托代理人陈国强，北京观韬中茂（杭州）律师事务所律师。
委托代理人程强，该公司员工。
被告灌云县环境保护局，住所地灌云县伊山镇胜利路159号。
法定代表人钱诗亚，该局局长。
委托代理人李松平，江苏法哲律师事务所律师。
被告灌云县人民政府，住灌云县伊山镇西苑南路1号。
法定代表人朱兴波，该县县长。
诉讼代表人时祎翔，该县副县长。
委托代理人茆海元，江苏震云律师事务所律师。
原告胜科（连某2港）水务有限公司（以下简称“胜科水务”）不服被告灌云县环保局（以下简称“灌云县环保局”）行政处罚及被告灌云县人民政府复议决定一案，本院2018年4月23日立案后，于2018年4月27日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院受理后，依法组成合议庭于2018年10月10日公开开庭审理本案。原告胜科水务、被告灌云县环境保护局委托代理人封某、李松平到庭参加诉讼，该局临港分局原副局长毕某作为行政机关负责人出庭参加诉讼。被告灌云县人民政府委托代理人茆海元到庭参加诉讼。被告灌云县人民政府副县长时祎翔作为行政机关负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年2月28日，江苏省环保厅苏北环保督查中心（以下简称“苏北督查中心”）对原告污水总排口取样，并将样品委托淮安市环境监测中心站（以下简称“淮安监测站”）进行监测，监测结果显示COD浓度为115mg/L。2017年6月26日，灌云县环保局作出《行政处罚决定书》（灌环罚字[2017]61号），责令原告：1、立即改正废水超标排放的环境违法行为；2、罚款人民币肆拾万零柒佰叄拾万元。原告于2017年8月28日向被告灌云县人民政府提起行政复议。2017年11月29日，灌云县人民政府作出《行政复议决定书》（[2017]灌行复35号），决定维持灌云县环保局作出的[2017]61号《行政处罚决定书》。
原告胜科水务诉讼请求：依法撤销被告灌云县环保局作出的灌环罚字[2017]61号《行政处罚决定书》及被告灌云县人民政府作出的[2017]灌行复35号《行政复议决定书》，由两被告承担诉讼费。事实和理由：一、灌云县环保局以淮安监测站作出《监测报告》作为认定原告违法排污的唯一证据，但报告存在以下问题：（1）苏北督查中心采样人员无相关资质；（2）采样环节不符合标准，具体表现在：a采样时间仅写明2017年2月28日，未依照标准记录具体采样时间。b采样方法、保存方法未在记录中体现.c未记录使用何种容器采样。d未记录是否加了硫酸以及样品最终的PH值.e未记录取样量。fPH只写中性，未记录具体检测值及PH监测设备相关信息，未按照规定标注PH计的型号及编号。g记录表上的采样项目为COD、氨氮和苯氨与后续提交给淮安监测站的委托单上监测项目不一样。（3）采样频率违反标准要求，根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002），取样频率为至少每2h一次，取24h混合样，以日均值计。本案中仅以单次采样样品监测数据作为行政处罚的依据，明显违反法律规定。（4）同日采样的两份样品苏北督查中心做了不同的处理，样品S17-1加固定剂浓硫酸，S17-2未加。（5）硫酸亚铁铵标准溶液标定记录不完整。（6）监测报告未注明检测仪器，不符合法定要求。（7）自行检测与第三方检测结果均未超标，《监测报告》结果明显存疑。二、环境行政处罚违反法定程序，被告灌云县环保局未对案件进行复核。三、行政机关行使自由裁量权明显不当，直接作出五倍最高额的的罚款数额明显不当。四、行政复议决定错误分配举证责任，明显不当，应予撤销。
原告向法庭提交以下证据：
第一组证据：1、灌环罚字[2017]61号《行政处罚决定书》；2、行政复议申请书、申请复议证据清单、[2017]灌行复35号《行政复议决定书》及送达回证；3、连某1（连某2）行复字[2018]1号《行政复议决定书》。证明被告灌云县环保局对原告作出行政处罚决定的事实；原告对处罚决定不服向灌云县人民政府申请行政复议，灌云县人民政府作出复议决定予以维持的事实。
第二组证据：废水采样记录表及《城镇污水处理厂污染物排放标准》，《排放标准》规定取样频率为至少2h一次，取24h混合样，以日均值计算。本案采样过程不规范、不合法。
第三组证据：环境检测委托单、容量法分析原始记录表及续表、《水质采样技术指导》（HJ494-2009）、《水质样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009），证明苏北监测中心对同日采样、同一批次送检、监测项目采用不同方法，报告未注明检测仪器不符合法定要求，故据此作出的《监测报告》不应作为证据使用。
第四组证据：江苏天宇监测技术有限公司《检测报告》、园区实验室自行检测报告、2017年2月28日出水全天在线ＣＯＤ平台数据和２０１７年２月份COD在线平台日平均数据。天宇公司《检测报告》显示原告公司出水氯化物长期处于高浓度，监测ＣＯＤ浓度，应先进行稀释以排除氯化物对ＣＯＤ干扰。原告将苏北督查中心采样时平行样本送至天宇公司和园区实验室分别检测，结果均显示ＣＯＤ浓度未超标。市环保局COD在线平台数据亦显示ＣＯＤ浓度正常。
第五组证据：２０１７年３月２１日灌云县环保局临港产业分局《调查询问笔录》、针对行政复议决定的申辩书，均证明原告对检测方法和数据真实性都提出过质疑，灌云县环保局未对履行法定义务，对案件作出复核，违反行政处罚法定程序。
第六组证据：《环境监测管理》、《环境保护法释义》、2018年6月14日新华日报每日电讯《抽查30家环境监测机构，发现全部存在问题》
被告灌云县环保局辩称：淮安市环境监测中心出具的《监测报告》委托主体是江苏省环保厅苏北环保督查中心，具有合法的监测资质，监测报告合法有效，可以作为行政处罚的依据。
被告灌云县环保局提交以下证据：
1、《关于胜科（连某2港）水务公司污水超标排放环境问题的督查通知书》，证明原告公司存在污水超标排放的行为。
2、（2017）淮环监（其他）字第（006）号监测报告，证明原告公司污水总排口出水化学需氧量即ＣＯＤ浓度为
１１５ｍｇ／Ｌ，根据江苏省地方标准（ＤＢ３２/９３９－２００６），ＣＯＤ排放标准应为１００ｍｇ／Ｌ，原告公司超标排放事实清楚。
３、原告公司在线数据监测统计表、排污费测算表。证明原告2月份总磷、化学需氧量、氨氮排放最高浓度和总排放量，以此作为测算排污费计算依据。
4、现场检查笔录、调查询问笔录、处罚告知书、处罚决定书及送达回执。证明行政处罚事实清楚，法律适用依据准确。
被告灌云县人民政府辩称：1、《环境行政处罚办法》第三十七条明确环境保护主管部门可以现场即时采样，检测结果可以作为判定污染物排放是否超标的依据。在线监测只是其中一种检查手段，环保部门现场检查也是监测手段，两者并不冲突。2、原告提出检测方法的问题，未加氯离子屏蔽剂已经有平行试验，对其干扰进行排除，证明干扰不大。被告灌云环保局并未以未加浓硫酸固定剂的样品监测数据作作为处罚依据，淮安监测站的报告是客观真实的。请求驳回原告的诉讼请求。
被告灌云县人民政府提交了行政复议决定书及送达回证，受理通知书、延长通知书、答复通知书及送达回证，决定审批表及送达回证。以上证据用以证明复议程序合法。
经庭审质证，原告胜科水务对被告灌云县环境保护局提交的证据真实性、关联性无异议，但证据均不能证明原告为超标排放。原告对被告灌云县人民政府复议程序无异议。
被告灌云县环境保护局对原告提供的第一组证据真实性，合法性、关联性均无异议，对第二组证据中采样记录表真实性无异议。第三组证据与本案无关联，第四组证据中对江苏天宇监测技术有限公司《检测报告》、园区实验室自行检测报告三性有异议，报告是原告自己申请作出，采用的水样出处及时间与苏北督查中心作出的监测报告不具有可比性。对在线监测数据，因为原告排污行为不是连续的，在线监测数据无法保证能够准确反映。第五组、第六组证据真实性无异议，但仅能反映原告的单方意见，与本案无关联。
被告灌云县人民政府对原告提供的第一组、第三组证据真实性，合法性、关联性均无异议，第二组证据采样记录表有原告签字确认，对三性均无异议。第四组证据的三性均有异议，原告自行委托作出的《检测报告》不能作为认定原告排污未超标的依据。第五组证据真实性无异议，但不能达到证明目的。第六组证据仅能代表专家观点，新闻报道与本案无关联。
本院对证据认证如下：原告提供的第一组证据，双方均无异议，本院予以认定。第二、三组、五组证据双方对真实性无异议，仅对证明目的有异议，两组证据与本案具有关联，本院予以认定。第四组证据两被告对真实性均未提出异议，本院依法予以确认。第六组证据与本案无关联，本院不予认定。被告灌云县环保局提交的证据1-4，形式与来源合法，与本案具有关联，本院予以采纳。对被告灌云县人民政府提交的证据具有真实性、合法性，且与案件具有关联性，本院予以认定。
经审理查明：2017年2月28日，江苏省环境保护厅苏北环境保护督查中心至位于灌云县临港产业区纬五路原告胜科水务的经营场所进行检查，执法人员对厂内总排污口进行现场采样。同日委托淮安市环境监测中心站对COD、氨氮、总磷、苯胺进行分析监测。3月14日，淮安市环境监测中心站作出（2017）淮环监（其他）字第（006）号监测报告，内容为原告污水总排口监测项目中氨氮5.78mg/L、化学需氧量（COD浓度）115mg/L、总磷0.075mg/L、苯胺类化合物0.154mg/L。因化学需氧量（COD浓度）排放标准为100mg/L，超标0.15倍。3月21日，灌云县环保局临港产业区分局执法人员对原告公司的助理运行经理程强进行调查，并制作了《调查询问笔录》，告知其在2月28日的检查过程中，原告公司的污水总排口取样经现场采样监测，存在超标排放行为。在调查笔录中，程强对使用重铬酸钾法测定COD浓度提出质疑，认为厂区水质长期氯化物浓度在1500mg/L左右，根据GB/T11914-1989标准规定，检测含氯化物浓度大于1000mg/L（稀释后）的含盐水不适用重铬酸钾法。
2017年3月22日，灌云县环保局临港产业区分局向胜科水务作出《环境违法行为限期改正通知书》，内容为“你公司总排口化学需氧量为115mg/L，超标0.15倍，责令立即停止超标排放违法行为及其他措施”同年4月24日，灌云县环境保护局向原告作出灌环罚告字[2017]61号《环境保护行政处罚事先（听证）告知书》，告知处罚依据、适用法律，同时告知了胜科水务具有陈述申辩、听证的权利。次日，胜科水务向被告灌云县环保局提交陈述申辩书请求不予处罚。2017年6月26日，灌云县环保局作出灌环罚字[2017]61号《行政处罚决定书》，决定对胜科公司作出责令立即改正废水超标排放的环境违法行为，并罚款人民币400，730元的行政处罚。胜科水务不服，于同年8月28日向灌云县人民政府提起行政复议，请求撤销灌环罚字[2017]61号行政处罚决定。同年11月29日，灌云县人民政府作出[2017]灌行复35号行政复议决定书，认为根据淮安市环境监测中心站监测报告，结合原告公司污水排放连续监测日平均值月报表，能够相互印证，决定维持灌云县环保局作出的行政处罚决定。原告胜科水务仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，原告污水排放连续监测日平均值月表显示2017年2月28日原告污水总排口化学需氧量（COD浓度）指标为：日均值49.592mg/L（取12次平均值）、最大值50.81mg/L、最小值48.14mg/L。
还查明：2017年3月2日，原告委托江苏天宇检测技术有限公司对废水样品进行检测，该公司于3月7日出具天宇（环送）检字第（1703005）号《检测报告》，2月28日样品化学需氧量38mg/L。3月1日样品化学需氧量45mg/L。
根据各方当事人诉辩意见，本案争议焦点为被告灌云县环保局能否根据淮安监测站作出的《监测报告》认定胜科公司存在违法超标排放行为并据此作出行政处罚决定。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条第一款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”《环境行政处罚办法》第三十二条规定：“环境行政处罚证据主要有书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、监测报告和其他鉴定结论、现场检查笔录等形式。证据应当符合法律、法规、规章和最高人民法院有关行政执法和行政诉讼证据的规定，并经查证属实才能作为认定事实的依据。”第三十六条规定，在线监测数据经环境保护主管部门认定的有效性数据，可以作为认定违法事实的证据。第三十七条规定，环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。本案中，江苏省环保厅苏北督查中心作为灌云县环保局上一级主管单位，有权对原告污水总排口进行检查、采样，委托具有监测资质的淮安市环境监测中心站进行监测，故淮安中心监测站出具的《监测报告》符合行政处罚的证据形式要件，但根据法律规定证据还应当经行政机关查证属实才能作为认定案件事实的依据。被告灌云县环保局2017年3月21日进行调查时告知了原告排污超标情况，原告在调查笔录和2017年4月25日的申辩书中均明确提出了对《监测报告》中的监测方法存疑，并提供江苏天宇检测技术有限公司《检测报告》和2017年2月公司在线监测数据均显示COD浓度未超标的相反证据证实。在此前提下，被告灌云县环保局作为环境保护主管部门，应当对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，而不是仅根据《监测报告》作出处罚决定。本院认为，被告灌云县环保局对原告的处罚决定主要证据不足，应当依法予以撤销并由被告灌云县环保局重新作出行政行为。被告灌云县人民政府复议决定认为，根据淮安中心监测站监测报告，结合原告公司污水排放连续监测日平均值月报表，能够相互印证，据此维持了灌云县环保局作出的行政处罚决定。但根据被告灌云县环保局提供的原告公司污水排放连续监测日平均值月报表，明显与淮安监测站监测数据相矛盾，故本院认为，被告灌云县人民政府作出维持灌云县环保局行政处罚的行政复议决定证据不足，依法应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）款，《最高人民法院<关于适用中华人民行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告灌云县环境保护局2017年6月26日作出灌环罚字[2017]61号《行政处罚决定书》。
二、责令被告灌云县环境保护局于判决生效之日起60日内重新作出行政行为。
三、撤销被告灌云县人民政府2017年11月29日作出的[2017]灌行复35号《行政复议决定书》。
案件受理费50元（原告已预交），由被告灌云县环境保护局与被告灌云县人民政府共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于连云港市中级人民法院。
审　判　长　　蒯　舒
人民陪审员　　廖冬梅
人民陪审员　　郭志霞
二〇一九年一月十六日
法官　助理　　姜怀玉
书　记　员　　朱倩倩
法律条文附录及上诉须知
法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
二、《最高人民法院<关于适用中华人民行政诉讼法>的解释》
第一百三十六条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决
上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的。
本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。