毕节市七星关区人民检察院诉毕节市七星关区环境保护局不履行行政职权一案一审行政判决书
贵州省仁怀市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0382行初3号
公益诉讼人毕节市七星关区人民检察院。住所地:贵州省毕节市七星关区百里杜鹃大道，统一社会信用代码115224010096560223。
法定代表人刘永，系该院检察长。
委托诉讼代理人金召武，该院检察官。
委托诉讼代理人潘科玉，该院检察官。
被告毕节市七星关区环境保护局，住所地:毕节市七星关区开行路1号，统一社会信用代码115224010096553361X。
法定代表人孙浩，该局局长。
委托诉讼代理人林省，系该局工作人员，代理权限为特别授权代理。
委托诉讼代理人候克勤，系北京市亿嘉律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。
公益诉讼人毕节市七星关区人民检察院诉被告毕节市七星关区环境保护局不履行行政职权一案，本院于2016年11月22日受理后，于2016年11月23日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书，并依法组成合议庭于2016年12月14日公开开庭进行了审理。公益诉讼人毕节市七星关区人民检察院委托代理人金召武、潘科玉，被告毕节市七星关区环境保护局委托代理人林省、候克勤到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人毕节市七星关区人民检察院诉称：2016年6月，公益诉讼人毕节市七星关区人民检察院（以下简称“公益诉讼人”）接到群众举报称，被告毕节贵耀材料科技有限责任公司（以下简称贵耀公司）向河流直接排污，导致其所养蜜蜂大量死亡，虽经媒体报道和环保部门处罚，但该公司的排污行为仍然持续。经调查，2014年7月，贵耀公司在毕节海子街镇马过河村建厂，主要从事石英砂洗矿项目经营。自2015年10月投入生产以来，该公司一直未办理环评审批手续，工业废水直接排入马过河，严重破坏了周边生态环境，给当地群众生产生活造成不良影响。2016年5月，被告作出七星环罚决〔2016〕3号处罚决定书，责令贵耀公司立即停止生产，并处罚款50,000.00元。同年6月，被告对贵耀公司进行约谈，提出“及时完成环境影响评价报告的编制审批工作、安装相关环保设施、修建应急池保证生产废水不外排”等整改要求。此后，贵耀公司并未停止生产，也未补办环评手续，违法排污行为一直持续。2016年7月，公益诉讼人向被告毕节市七星关区环境保护局（以下简称“被告七星关环保局”）发出检察建议，督促其：1、对贵耀公司未经环评进行建设、投入生产经行政处罚责令停止生产后仍进行生产的行为进行查处；2、对贵耀公司排放污水污染水体的事实进行查处，并责令其采取措施，消除污染。并要求其在收到检察建议书后一个月内将处理情况书面回复公益诉讼人。对此，被告七星关环保局既未作出书面回复，也未采取有效措施查处和制止贵耀公司的违法排污行为，社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告毕节市七星关区环境保护局辩称：因公益诉讼人诉被告七星关环保局怠于履行行政职权纠纷一案，根据公益诉讼人的诉讼请求以及事实和理由，现提出如下答辩意见:
一、本案应当属于普通的诉环保行政机关依法履行行政职责案件，不应作为行政公益诉讼案件处理。首先，依据《行政公益诉讼起诉书》事实与理由部分提到的，公益诉讼人接到群众举报，贵耀公司向河流直接排污。导致其所养蜜蜂大量死亡。经媒体报道和环保部门处罚后，该公司的排污行为仍然持续。据此，我们认为，如该陈述属实，那么本案应当属于环保行政主管机关未及时跟踪检查，对排污企业的偷排行为未依法作出行政处罚。受害人应当向被告七星关环保局投诉或者提出依法履职的请求，如果被告七星关环保局拒绝履行职责或者拖延履职，那么受害人可以诉毕节市七星关区环境保护局不履行监管法定职责为由向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。而不应以毕节市七星关区人民检察院为公益诉讼人向法院提出行政公益诉讼。其次，贵耀公司是一家主要从事石英砂洗矿项目，为明钧玻璃厂提供原材料，所排放污水为洗砂废水。七星关区环境监察大队2016年5月19日对该公司排放的污水进行采样，并委托七星关区环境监测站对水样进行分析。依据《毕节贵耀材料科技有限责任公司废水水样测报告单》，监测项目为SS(悬浮物)、监COD(化学需氧量)、NH3-N(氨氮)、PH，其中SS超过最高排放限值1.72倍，其余各项指标满足《污水综合排放标准》（GB8978-1996)表4排放限值。依据七星关区环境监测站2016年11月20日出具的《毕节贵耀材料科技有限责任公司涉及水流上下游水质监测报告》，监测项目与5月19日监测项目相同，结论为：涉及河流上下游水质所测COD，NH3-N、PH，监测结果满足《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）三类标准；SS监测结果满足《污水综合排放标准》（GB8978-1996）二级标准。上述监测结果，均未达到公益诉讼人所述的严重破坏周边生态的程度。
二、本案依法未达到向人民法院提起行政公益诉讼的前提条件。依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条，第一款规定，提起行政公益诉讼的前提为“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼”。本案中，依据公益诉讼人提供的事实，首先，被告七星关环保局并非没有作为（经媒体报道和环保部门处罚），而是作为后排污企业又实施偷排行为，被告七星关环保局未及时发现。其次，本案存在受害的公民。再次，该受害人有能力要求被告七星关环保局履职或者依法向人民法院提起行政或民事诉讼。据此，本案不符合提起行政公益诉讼的前提条件，作为公益诉讼案件立案审理。
三、被告七星关环保局己依法履职，不应将本案作为行政公益诉讼，且贵耀公司已经停止生产，公益诉讼人的诉讼请求已经实现，应当撤回起诉。依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条规定，在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉。被告七星关环保局在2016年7月接到公益诉讼人的检察建议后虽未及时回复，但并不说明被告七星关环保局未依法履职。被告七星关环保局为更进一步掌握贵耀公司污染情况，2016年11月20日，七星关区环境监察大队委托七星关区环境监测站对该公司涉及水流上下游水质进行监测。2016年11月23日上午11时23分，被告七星关环保局执法人员对贵耀公司进行现场检查。11月25日，被告七星关环保局执法人员就公司相关情况对该公司操作工进行现场调查询问。上述情况均有调查询问笔录。2016年11月30日，被告七星关环保局依据我国《环境保护法》、《环境影响评价法》的相关规定，对贵耀公司下达《责令改正违法行为决定书》（七星环责改字[2016]2号），要求该公司停止建设、生产，并于2016年12月30日前恢复原状。据此，被告七星关环保局的履职行为使得公益诉讼人的诉求已经实现，公益诉讼人应当撤回起诉。
综上所述，被告七星关环保局作为环境保护行政主管机关，在查处环境违法行为时未及时跟踪检查，存在疏漏。在公益诉讼人提出检察建议后，虽依法履职，使得环境违法行为最终得到制止，违法行为造成的后果得到消除。公益诉讼人的诉讼请求也得以实现，本案不应作为行政公益诉讼案件继续审理。因此，请求人民法院在依法查清事实的基础上做出公正判决。
经审理查明，2014年7月，贵耀公司在毕节海子街镇马过河村建厂，主要从事石英砂洗矿项目经营。2015年10月投入生产以来，该公司一直未办理环评审批手续，工业废水直接排入马过河。2016年5月，被告七星关环保局作出七星环罚决〔2016〕3号处罚决定书，责令贵耀公司立即停止生产，并处罚款50,000.00元。2016年6月，被告七星关环保局对贵耀公司进行约谈，提出“及时完成环境影响评价报告的编制审批工作、安装相关环保设施、修建应急池保证生产废水不外排”等整改要求。2016年7月，公益诉讼人向被告七星关环保局发出检察建议，督促其：1.对贵耀公司未经环评进行建设、投入生产经行政处罚责令停止生产后仍进行生产的行为进行查处；2.对贵耀公司排放污水污染水体的事实进行查处，并责令其采取措施，消除污染。并要求其在收到检察建议书后一个月内将处理情况书面回复公益诉讼人。
另查明，2016年11月29日，被告七星关环保局作出责令改正违法行为决定书（七星环责改字〔2016〕2号）责令贵耀公司立即停止建设、生产，并于2016年12月30日前恢复原状。并于2016年12月1日函告公益诉讼人。
上述事实有各方当事人的陈述，以及公益诉讼人提供的：全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《贵州省人民检察院开展提起公益诉讼试点的实施方案》、毕节市人民检察院《毕节市检察机关公益诉讼案件办理规定》（试行）、贵州省高级人民法院《关于环境保护案件指定集中管辖的规定》、遵义市中级人民法院《关于生态环境保护案件指定集中管辖的规定》、靳光彦的询问笔录（2016年6月6日所作）、今日头条报道文章、毕节市七星关区人民检察院立案决定书、检察建议书、送达回证（2016年7月5日发出七星检行公立〔2016〕5号立案决定书、七星检行建〔2016〕5号检察建议书）、贵耀公司营业执照、组织机构代码证、企业信息、七星关区环境保护局调查询问笔录、七星关区环境保护局现场检查（勘察）笔录及现场照片、七星关区环保局调取的毕节贵耀材料科技有限责任公司股东身份信息及营业执照、七星关区环境保护局工作人员唐俊林等人的执法工作证、关于毕节贵耀材料科技有限责任公司环境违法行为立案建议的审查意见、毕节市七星关区环境监察大队案件调查及立案建议书、毕节市七星关去环境保护局环境违法行为立案审批表、毕节市七星关区环境保护局案件调查报告、毕节市七星关区环保局关于毕节贵耀材料科技有限责任公司石英砂洗选项目环境违法行为立案审查的会议纪要、毕节市七星关区环境保护局行政处罚事先告知书及送达回证、毕节市七星关区环境保护局七星环罚〔2016〕3号行政处罚决定书及送达回证、代收罚款收据、七星关区环保局约谈记录、毕节贵耀材料科技有限责任公司环保整改方案、关于对毕节贵耀材料科技有限责任公司生产废水排放的处理情况、七星关区环境保护局关于毕节华润矿业有限责任公司项目环评手续情况说明（2016年6月24日所作）、七星关区环境保护局关于毕节贵耀材料科技有限责任公司项目环评手续办理情况说明（2016年6月27日所作）、七星关区环保局2016年环评审批办理台账（环评类别：报告书）、《七星关区环保局2016年环评审批办理台账》（环评类别：报告表）、公益诉讼人2016年6月17日、2016年6月23日拍摄的现场照片和视频、公益诉讼人拍摄于2016年8月8日、2016年8月10日、2016年9月5日、2016年9月14日、2016年9月18日、2016年10月22日、2016年10月23日的现场照片和视频、公益诉讼人对周边群众靳光彦所作调查笔录（毕节市金海湖新区小坝镇刘华村村民）（共2次，分别于2016年6月6日、6月17日所作）、公益诉讼人对周边群众陈家荣（七星关区碧海街道办事处马过河村村民）的调查笔录（于2016年6月23日在马过河村所作）、公益诉讼人于2016年9月18日在马过河村十一组对周边群众顾怀普的调查笔录（七星关区碧海街道办事处马过河村村民）、公益诉讼人对周边群众王六俊（七星关区碧海街道办事处马过河村村民）的调查笔录（于2016年9月18日在七星关区海子街镇马过河村所作）、公益诉讼人对周边群众王万贵（七星关区碧海街道办事处马过河村村民）的调查笔录（于2016年9月18日在七星关区海子街镇马过河村所作）、公益诉讼人对周边群众胡家明的调查笔录（七星关区碧海街道办事处马过河村村民）、（于2016年9月18日在七星关区海子街镇马过河村所作）、《毕节市七星关区人民政府办公室关于印发毕节市七星关区畜禽养殖禁（限）养区划分方案的通知》（七星府办通〔2014〕110号）、专家相关身份证明文件、《毕节市七星关区毕节贵耀材料科技有限责任公司环境污染情况现场调研专家意见》以及被告提供的被告七星关环保局《环境保护行政处罚案件卷宗》一本共计28页、2016年6月15日《约谈笔录》共计3页、1月23日《七星关区环境保护局调查询问笔录》、《七星关区环境保护局现场（勘察）笔录》共计6页、11月25日《七星关区环境保护局现场（勘察）笔录》、《七星关区环境保护局现场调查询问笔录》共计3页、《七星关区环境保护局责令改正违法行为决定书》七星环责改字〔2016〕2号文件2页、2016年12月1日《毕节市七星关区环境保护局关于毕节贵耀材料科技有限责任公司调查处理情况的回复》3页、2016年5月19日《七星关区环境监察大队关于委托七星关环境监测站对执法样品进行分析的函》、《贵耀公司废水水样检测报告单》、2016年11月20日《七星关区环境监察大队关于七星关区环境监测站对贵耀公司涉及水流上下游水质监测的函》、《贵耀公司涉及水流上下游水质监测报告》共计9页等证据经庭审质证予以认定，并在卷佐证。
本院认为，保护环境人人有责，发挥法律监督的职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。针对本案的争议焦点：
一、本案是否应当作为“行政公益诉讼”进行审理？检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。本案中，由于没有其他公民、法人和其他组织没有也无法提起公益诉讼的情况，检察机关以公益诉讼人的身份提起行政诉讼。该行政诉讼指向的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关。由此可见，其诉讼目的是维护国家利益和社会秩序。在本案中，公益诉讼人认为被告七星关环保局履职不当，侵害了国家利益，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”之规定，公益诉讼人为了保护公共利益、维护社会秩序、监督行政机关依法履职对被告七星关环保局提起的诉讼，在本案中，依法确认为公益诉讼人向行政机关提起的行政公益诉讼。
二、被告毕节市七星关区环境保护局对毕节贵耀材料科技有限责任公司2014年7月至2016年3月环境违法行为是否存在怠于履行法定职责的行为？2014年7月，贵耀公司在毕节海子街镇马过河村建厂，主要从事石英砂洗矿项目经营。应当按照《中华人民共和国环境保护法》第十九条：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”以及《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第一款：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。……建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”之规定，依法进行环境影响评价并报审批。其后，被告七星关环保局对贵耀公司的违法行为作出七星环罚决〔2016〕3号处罚决定书，责令贵耀公司立即停止生产，并处罚款50,000.00元的处罚。2016年6月，被告七星关环保局对贵耀公司进行约谈，提出“及时完成环境影响评价报告的编制审批工作、安装相关环保设施、修建应急池保证生产废水不外排”等整改要求。被告七星关环保局在发现贵耀公司违法行为后，应当按照《中华人民共和国环境保护法》第六十一条：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”之规定，对贵耀公司的环境违法行为被告七星关环保未按法律规定履行监管职责。2016年7月，七星关区检察院向被告七星关环保局发出检察建议督促履行环境监管职责并要求按照法律规定将处理情况书面函告公益诉讼人。被告七星关环保局于2016年11月29日向贵耀公司作出责令改正违法行为决定书（七星环责改字〔2016〕2号）责令其立即停止建设、生产，并于2016年12月30日前恢复原状，还将处理情况于2016年12月1日函告公益诉讼人。但是，造成了贵耀公司自2014年7月至2016年3月期间的排污行为未得到有效监管，致使该公司生产废水直接排入马过河，使得马过河河流水体浑浊，河道内以及河流下方的农田内大量泥沙沉积，给下游水体生态、附近村民的人畜用水以及正常耕作造成了严重影响。按照《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款：“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”以及《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第一、三款“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。……建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”之规定，认定贵耀公司自2014年7月至2016年3月期间的排污行为为违法排污行为。又根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款：“……县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”以及第六十一条：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”之规定，依法确认被告七星关环保局自发现贵耀公司在2014年7月至2016年3月期间的违法排污行为未依法履行职权违法。
鉴于公益诉讼人当庭提出撤回要求被告七星关环保局继续对贵耀公司违法行为履行职责的诉讼请求，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”之规定，准许公益诉讼人撤回该项诉讼请求。
综上，为保护生态环境，督促环境行政机关依法积极履行职责，依据《中华人民共和国环境保护法》第十条、第十九条、第六十一条，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款，《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第一、三款以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六十二条、第七十四条第二款之规定，判决如下：
确认被告毕节市七星关区环境保护局对毕节贵耀材料科技有限责任公司在2014年7月至2016年3月期间的违法排污行为未依法履行职责违法。
免收案件受理费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本判决即发生法律效力。
审判长　陈铭审判员宋国庆
审判员　陈　　　　　　鑫
二〇一六年十二月十四日
书记员　何　　　　　　炯
书记员　王　　　　　　成