嘉兴市净湘金龙五金厂与嘉兴市南湖区环境保护局行政处罚一审行政判决书
浙江省嘉兴市南湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）嘉南行初字第1号
原告嘉兴市净湘金龙五金厂，住所地嘉兴市南湖区新丰镇栖凰埭西。
法定代表人沈蚕平。
委托代理人张奇、邱泽豪。
被告嘉兴市南湖区环境保护局，住所地嘉兴市中环东路南湖区行政中心。
法定代表人黄良荣。
委托代理人丁天舒。
委托代理人周述荣。
原告嘉兴市净湘金龙五金厂（以下简称净湘五金厂）与被告嘉兴市南湖区环境保护局（以下简称南湖区环保局）环保行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月12日受理后，向被告南湖区环保局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月27日公开开庭审理了本案。原告净湘五金厂委托代理人张奇、邱泽豪，被告南湖区环保局的委托代理人丁天舒、周述荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南湖区环保局于2014年9月12日向净湘五金厂出具了南环罚决字（2014）91号行政处罚决定书，认定净湘五金厂未经环保部门审批擅自从事五金加工，未配套建设废气治理设施，喷漆废气、烘干废气未经处理直排外界，且磷化废水三格池（中和池）未采取“三防”措施，造成部分废水渗漏。且该磷化废水三格池（中和池）废水总磷的浓度、锌浓度超过了《污水综合排放标准》。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的规定，构成违法。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条、《南湖区环保局行政处罚自由裁量标准实施细则》对净湘五金厂作出停止生产和处以50000元罚款的行政处罚。
被告在规定的期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.原告企业法人营业执照、组织机构代码证、企业法定代表人身份证，证明被告对原告调查违法行为时调取的原告主体资格信息。
2.被告组织机构代码证、法定代表人身份证明书、执法人员的执法证，证明被告的诉讼主体资格及执法资格。
经质证，原告认为，对证据1没有异议，证据2如果法庭核实与原件无误也没有异议。
3.环境违法行为举报信访件交办单，证明原告违法行为线索来源于信访举报。
4.对原告法定代表人的调查询问笔录，证明调查原告违法情况。
5.现场检查勘察笔录，证明对原告违法现场检查勘察情况。
6.现场检查照片，证明原告违法现场。
7.检测报告，证明原告违法排放的废水有毒有害物质含量检测结果。
8.限期改正通知书，证明被告责令原告在2014年5月31日前改正违法行为。
9.行政处罚告知书、ems详情单、网上ems投递情况查询信息，证明被告在作出行政处罚决定前告知了原告拟处罚内容、相关程序性权利及文书送达情况。
10.南湖区环境行政处罚案件对原告公众参与评审集体决议，证明在对原告行政处罚前被告履行了公众参与评审集体决议程序。
11.南湖区环保局行政处罚决定书、ems详情单、网上ems投递情况查询信息，证明行政处罚决定的事实和法律依据，相关程序性权利及文书送达情况。
经质证，原告对上述证据本身没有异议，但认为检测报告是2014年5月29日出具，嘉兴市环境保护局（以下简称嘉兴市环保局）依据该报告移送公安时被告南湖区环保局应知晓，不应在其后再做出行政处罚。证据10南湖区环境行政处罚案件对原告公众参与评审集体决议的做出时间是2014年8月25日，证据11的行政处罚决定书时间是2014年9月12日，均在嘉兴市环保局将本案移送公安之后。
12.嘉兴市环保局行政处罚决定书，证明嘉兴市环保局对原告另一违法行为进行行政处罚的事实和法律依据。
经质证，原告对证据的真实性没有异议，但认为虽然处罚决定书中表述的事实与法律依据不同，但实际上是对同一个环境污染的行为进行处罚，具体理由在辩论中展开。
13.嘉兴市环保局行政复议决定书，证明原告以同一事实和理由已提出行政复议程序及复议决定。
经质证，原告对该证据无异议。
被告提供的法律法规依据有：
《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十八条；《水污染防治法》第二十二条第一款、第七十五条第二款；全国人大常委会法制工作委员会关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见（法工委20072号）。
原告净湘五金厂诉称，被告南湖区环保局以原告未经环保部门审批擅自从事五金加工，未配套建设废气治理设施，喷漆废气、烘干废气未经处理直排外界，且磷化废水三格池（中和池）未采取“三防”措施，造成部分废水渗漏为由认为原告违反《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，于2014年9月12日对原告作出停止生产、处以50000元罚款的处罚。嘉兴市环保局又以原告厂区南侧围墙下有两个排放口，污水通过排放口排至厂外河道，未按规定设置排放口违反《环境影响评价法》第二十一条和《水污染防治法》第二十二条第一款规定，于2014年8月29日对原告作出罚款人民币81000元的行政处罚。嘉兴市环保局于2014年7月18日将该案件移送至嘉兴市公安局。原告认为，嘉兴市环保局与南湖区环保局对原告未能建立起废水排放配套设施对河道造成污染分别进行行政处罚违反了“一事不二罚”之规定。南湖区环保局在案件移送公安后依然作出行政处罚构成程序上违法。基于上述两点理由，原告向嘉兴市环保局申请行政复议，要求撤销南湖区环保局作出的行政处罚决定，但嘉兴市环保局不支持原告的请求。故原告向法院提起诉讼，请求判令：撤销被告作出的南环罚决字（2014）91号行政处罚决定。
原告净湘五金厂向本院提供了下列证据：
1.嘉环罚（2014）65号行政处罚决定书、南环罚决字（2014）91号行政处罚决定书，证明嘉兴市环保局及被告南湖区环保局对相同的事实进行了两次行政处罚，违反了“一事不二罚”的原则。
2.嘉环复决字（2014）5号行政复议决定书，证明嘉兴市环保局维持了被告作出的行政处罚决定。
3.嘉兴市环保局移送环境违法案件通知书，证明在行政处罚作出之前本案因涉及违法已经移送给公安机关处理。
4.嘉兴市南湖区人民检察院起诉书，证明在2014年7月21日本案原告法定代表人被嘉兴市南湖区公安局刑事拘留，在被告作出行政处罚之前本案已进入了刑事司法程序。
5.浙江省嘉兴市南湖区人民法院刑事判决书，证明本案原告的法定代表人以及工作人员已经被追究刑事责任，法院判决认定的事实也就是被告认定的事实。被告举证中的检测报告正是嘉兴市环保局移送刑事程序的依据也是法院作出判决的依据。
经质证，被告对上述证据本身没有异议，但认为证据1涉及的是不同的事实；证据3嘉兴市环保局获得该检测报告不能推论会将后面的程序告知被告；证据5原告主张移交司法程序不应当再进行处罚，法律无此项规定。
被告南湖区环保局答辩称，一、原告违法事实清楚，由现场检查（勘验）笔录、现场检查照片、调查询问笔录等证据予以证实。二、行政处罚依据明确，适用法律法规正确，自由裁量恰当，实体和程序均符合法律规定。被告依据法律规定向原告送达了行政处罚告知书，告知原告依法享有陈述、申辩和听证的权利，并召开行政处罚公众参与评审集体会议和审核委员会会议，两次会议均一致同意被告对原告的处罚意见，据此，被告作出行政处罚决定书并向原告送达。三、原告起诉的两点理由，无事实和法律依据。两次行政处罚并非基于相同的违法事实，所依据的法律规定也不相同。原告的相关责任人涉嫌刑事犯罪的违法行为与被行政处罚的违法事实不同，且原告的相关责任人被移送刑事责任，并不免除原告的行政责任，两者并不冲突。综上，原告违反“三同时”制度，应当建成的环境保护设施未建成的环境违法行为事实清楚，证据确凿，必须依法追究其法律责任。原告要求撤销处罚决定的请求无事实与法律依据，应当予以驳回。
经庭审质证，本院对以下证据作如下认定：原、被告各自提供的证据的真实性、关联性对方当事人均无异议，本院予以认定。被告举证的执法人员的执法证经本院核对，与原件无异。上述证据的合法性将在下文中阐述。
经审理，本院查明案件事实如下：
南湖区环保局于2014年9月12日向净湘五金厂出具了南环罚决字（2014）91号行政处罚决定，认定净湘五金厂未经环保部门审批擅自从事五金加工，未配套建设废气治理设施，喷漆废气、烘干废气未经处理直排外界，且磷化废水三格池（中和池）未采取“三防”措施，造成部分废水渗漏。且该磷化废水三格池（中和池）废水总磷的浓度、锌浓度超过了《污水综合排放标准》。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”的规定，构成违法。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条、《南湖区环境保护局行政处罚自由裁量标准实施细则》对净湘五金厂作出停止生产和处以50000元罚款的行政处罚。
嘉兴市环保局于2014年8月29日向净湘五金厂出具了嘉环罚（2014）65号行政处罚决定书，记载：2014年6月17日执法检查，净湘五金厂正在从事小五金表面处理、喷塑、喷漆等的生产，该厂自1981年投产以来尚未办理环境影响评价审批，厂区南侧围墙下有两个排放口，污水通过排放口排至厂外河道，未按规定设置排污口。上述行为违反了《环境影响评价法》第二十二条第一款和《水污染防治法》第二十二条第一款的规定。根据《水污染防治法》第七十五条第二款的规定，责令限期拆除排污口并处以81000元的行政处罚。
2014年10月27日，净湘五金厂不服南湖区环保局作出的南环罚决字（2014）91号行政处罚决定，于2014年10月27日向嘉兴市环保局申请复议。2014年12月23日，嘉兴市环保局作出嘉环复决字（2014）5号行政复议决定书，维持了南湖区环保局的行政处罚决定。
2014年7月18日，嘉兴市环保局将净湘五金厂涉嫌超标排放重金属污染物一案移送嘉兴市公安局。2014年12月15日，本院作出（2014）嘉南刑初字第1102号刑事判决，对净湘五金厂负责人沈蚕平及工作人员高良生、陆瑞甫、王金根污染环境罪做出刑事处罚。
本院认为，根据《环境保护法》第十条第一款规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理工作，被告南湖区环保局作为南湖区环境保护的主管部门，具有依法查处环境违法行为的法定职权。
本案争议的焦点为被告南湖区环保局作出的南环罚决字（2014）91号行政处罚决定是否合法，是否存在“一事二罚”以及程序违法的情形。
本案中，原告涉及的是一系列环境违法行为，包括：未经环保审批擅自从事污染项目生产、未遵守“三同时”制度、违规设置排污口、排放污水重金属超标等。其中被告南湖区环保局系以原告应当配套建设的环境保护设施未建成等为由进行行政处罚，嘉兴市环保局以原告违反规定设置排污口为由进行行政处罚，并以原告排放污水重金属超标移送公安机关追究刑事责任。
本院认为，应当配套建设的环境保护设施未建成、违规设置排污口以及排放污水重金属超标是否可以视为同一违法行为，应当从环境保护法律制度设计及立法目的上考虑。从我国环境保护法律体系及制度设计上看，为了实现保护环境的目的，在立法时，预设了事前、事中和事后三重预防和惩罚机制：事前预防机制主要体现在涉污项目立项时的环境影响评价及环保审批、项目建设时的“三同时”制度；事中监督机制主要体现在环保部门对辖区涉污企业的监督检查；事后追究机制主要是对造成污染结果的责任追究，三重机制环环相扣，共同织就环境保护的“法网”。任何一阶段的违法行为都有相应的制裁措施和违法后果，在没有法律明确规定的情况下，相互之间不能吸收或取代。就本案事实而言，被告处罚的应当配套建设的环境保护设施未建成应属于事前监督，嘉兴市环保局行政处罚针对的违规设置排污口的行为，应属事中监督范畴，而原告最终据以承担刑事责任的行为即排放污水重金属超标则归属于事后追究机制内。三者虽有牵涉，但不应归于“一事”，均为法律法规规定的可以单独进行行政处罚的事项，被告的处罚行为不违反“一事不二罚”的处罚原则。
其次，被告在执法检查中发现原告存在环保违法行为后，依法予以立案调查，发出了责令限期改正通知，并按照法定程序向原告告知了拟作出处罚的决定、事实及法律依据、原告享有的陈述、申辩及听证权利，最后依法作出了《行政处罚决定书》并送达原告。其程序符合法律规定。
原告主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告嘉兴市净湘金龙五金厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告嘉兴市净湘金龙五金厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审　判　长　　李红平
代理审判员　　唐　琳
人民陪审员　　钱阿三
二〇一五年三月二十五日
书　记　员　　曹　清
附页
1、如当事人不服本院判决提起上诉的，需交纳上诉案件受理费，上诉案件的案件受理费由上诉人向人民法院提交上诉状时预交，款汇：嘉兴市财政局财政专户，帐号39×××79，开户行农业银行嘉兴分行（具体交纳数额以《预交上诉案件受理费通知书》为准）。
逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或申请司法救助未获批准，在人民法院指定的期限内未交纳诉讼费用的，按自动撤诉处理。
2、一方当事人拒绝履行发生法律效力的判决书、裁定书、调解书规定的义务，对方当事人可以向人民法院申请执行。当事人申请执行的期间为二年，申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。上述期间从法律文书规定履行期间的最后一日起计算；法律文书规定分期履行的，从规定的每次履行期间的最后一日起计算；法律文书未规定履行期间的，从法律文书生效之日起计算。