重庆市金巢鲜食品有限责任公司与云阳县环境保护局不服环保管理责令重新埋设排废管道、罚款处罚一审行政判决书
重庆市万州区人民法院
行 政 判 决 书
(2016)渝0101行初第166号
原告：重庆市金巢鲜食品有限责任公司（以下简称金巢鲜食品公司），地址云阳县人和工业园区A区标准厂房7号，统一社会信用代码91500235X21206083U。
法定代表人：李云，董事长。
诉讼委托代理人：李钦白，重庆龙脊律师事务所律师，特别授权。
被告：云阳县环境保护局（以下简称云阳县环保局），地址云阳县望江大道1026号，组织机构代码74287021-6。
法定代表人张邦军，局长。
诉讼委托代理人：何承屏、邹超，云阳县环境保护局职工（特别授权）。
原告金巢鲜食品公司不服被告云阳县环保局作出的云环罚决（2016）第25号行政处罚一案，于2016年9月5日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，向被告云阳县环保局送达了起诉状副本和应诉通知书。2016年11月16日，本院依法由审判员王翔任审判长，与审判员向勇、邓伟组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告金巢鲜食品公司的诉讼委托代理人李钦白、被告云阳县环保局的委托代理人何承屏、邹超，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：云阳县环保局认定，金巢鲜食品公司的“年产500吨糕点（烘烤类糕点、月饼）”的建设项目，未报批环境影响评价文件擅自开工建设，未通过环境保护设施竣工验收，主体工程擅自投入生产使用，环境违法事实清楚。2016年8月8日，云阳县环保局对金巢鲜食品公司作出了云环罚决（2016）第25号行政处罚：1.未办理环境影响评价手续擅自开工建设的违法行为罚款六万元；2.未通过环境保护设施竣工验收擅自投入生产的违法行为罚款二万元。
被告云阳县环保局在法定期限内提交作出行政行为的证据：
第一组证据：云阳县环保局机关事业单位的营业执照等证书、法定代表人身份证明、调查人员执法证等，证明实施行政处罚的主体合法；
第二组证据：金巢鲜食品公司营业执照、组织机构代码、法定代表人身份证明，证明被处罚主体资格正确；
第三组证据：云阳县环保局立案审批表、现场监察记录单、现场勘验笔录、现场勘查询问笔录、金巢鲜食品公司现场图片等证据，证明原告环境违法的事实；
第四组证据：《标准厂房租赁协议》、重庆市环保局渝（市）环评审（2004）171号建设项目环境影响评价审批意见及渝（市）环准（2004）171号建设项目环境保护批准书和附件等证据，证明云阳县人和工业园区获得相关环保手续批复是规划环评的批复，但原告租用园区内厂房建设的是具体项目，必须办理相关建设项目环评手续及批复；
第五组证据：云阳县环保局云环听通（2016）号听证通知书、云环罚告（2016）25号行政处罚事先告知书、云环责改（2016）25号责令改正违法行为决定书、听证申请书、金巢鲜食品公司陈述申辩书及授权委托书、听证笔录、听证报告、云环罚决（2016）25号行政处罚决定书、相关文书送达回证等书证，证明云阳县环保局的行政处罚，事实清楚，程序合法。
原告诉称，被告作出的云环罚决（2016）25号行政处罚决定书，认定事实错误、适用法律错误、处罚程序错误。理由如下：一、原告不具有行政处罚决定书认定的环境违法行为。1.原告没有实施建设项目，无建设、施工行为，只是在租赁厂房内从事生产，并没有实施建设工程项目，不存在未报批擅自开工建设的事实。2.园区工业建设项目已经通过了环境影响评价，取得了建设项目环境保护批准书，原告无需再报批。3.本案中厂房主体工程不是原告设计和施工，生产产生的油烟、固体废弃物进行了处理，并有相应环保设施，未违反环保法规定的“环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”制度。4.原告不具有建设项目环境保护申请验收义务。本案中的建设项目环境保护验收申请主体是建设单位，也就是厂房的建设单位和业主，原告系租用的标准厂房，对该建设项目不具有申请验收的责任和义务。5.原告的生产经营行为不应当进行环境影响评价报批，只接受环境保护部门的监督、检查。要求原告编制环境影响报告表，并予以审批缺乏法律依据和证据支持。二、行政处罚程序违法。行政机关没有向申请人发出限期补办通知，处罚的程序违法。根据《重庆市环境保护条例》第九十六条第一款规定，未按规定报批或者重新报批环境影响评价文件擅自开工建设的，由环境保护主管部门责令停止建设，限期补办手续，逾期未补办手续的，处以罚款。因此，必须先限期补办，如果逾期未补办的，才能处以罚款。三、行政处罚罚款不合理，违反了一事不两罚的原则。本案中行政机关就申请人同一环境违法行为给予两次罚款处罚。其次，结合考虑当事人的违法事实、性质、手段、后果、情节、改正措施等因素，做到处罚相当、处罚与教育相结合，应当对当事人减轻处罚，在5万以下处以罚款。四.行政处罚适用法律错误。本案行政机关进行处罚的法律依据是针对工程建设项目而设定，原告没有开展工程建设项目，故处罚适用的法律依据错误。
原告向法庭提交下列证据：
第一组证据：原告的营业执照、法定代表人身份证明，证明原告主体身份；
第二组证据：云环罚决（2016）25号行政处罚决定书，证明被告作出了行政处罚，原告有权提起行政诉讼；
第三组证据：重庆市环保局渝环（2016）302号文件，证明重庆市环保局对违规建设项目要求在2016年12月31日前完成备案登记，被告作出行政处罚错误。
被告云阳县环保局辩称，1.原告的项目属于建设项目环评，而云阳县人和工业园区的环评属于规划环评；2.行政处罚的依据并非单独适用《重庆市环境保护条例》第九十六条的规定，原告以该条“……逾期未补办手续的，按以下规定处以罚款……”规定辩称被告未责令限期补办手续的理由系理解有误，被告处罚程序正确；3.原告的环境违法行为有未办理环境影响评价文件，擅自开工建设；未通过环境保护设施竣工验收，擅自投入生产。本案行政处罚系对不同的违法行为的分别处罚。综上，被告作出的行政处罚事实清楚、程序合法，应予以维持。
经庭审质证，对被告云阳县环保局提交证据：
原告质证意见：对被告提交的证据真实性、来源合法性无异议，对于证明目的有异议。1.现场监察记录单、现场勘验笔录、现场勘查询问笔录、金巢鲜食品公司现场图片等证明原告环境违法的证据及《标准厂房租赁协议》、重庆市环保局渝（市）环评审（2004）171号建设项目环境影响评价审批意见及渝（市）环准（2004）171号建设项目环境保护批准书和附件等证明相关环保手续的证据，被告拟证明的是原告建设项目未报批环境影响评价、已竣工建设主体工程的违法行为，但原告并未进行厂房的建设，无主体工程建设和施工,且从另一方面证明了原告采取了环保措施；2.责令改正违法行为决定书证明只是作出了责令停止生产，没有给改正期限，程序违法。
对原告提交的证据，被告云阳县环保局的质证意见：
重庆市环保局渝环（2016）302号文件的真实性无异议，但内容不适用本案范围，与本案无关联，其余证据无异议。
经本院审查，对原告有异议的被告云阳县环保局举示的证据认证如下：1.现场监察记录单、现场勘验笔录、现场勘查询问笔录、金巢鲜食品公司现场图片等证据，系行政机关履行环境监管职责中的具体方法、步骤，客观真实，应予认定；《标准厂房租赁协议》系原告与第三人所签订，无违反法律法规的情形，并已履行，应予以认定;重庆市环保局渝（市）环评审（2004）171号建设项目环境影响评价审批意见及渝（市）环准（2004）171号建设项目环境保护批准书和附件系行政机关履行职责的规范性文件，无违反法律法规的情形，本院予以认定。重庆市环保局渝环（2016）302号文件适用范围是2015年1月1日建成投产企业，本案原告2015年2月建成投产，也未履行相关申报手续，该证据对本案争议不适用。2.责令改正违法行为决定书是行政机关发现环境违法行为而及时采取制止措施的行政行为，并无不当。
根据本院采信的上述证据和各方当事人的陈述，本院认定本案以下事实：
金巢鲜食品公司于2006年11月07日成立，公司类型有限责任公司，经营范围：糕点（烘烤类糕点、月饼）生产、销售等。2014年6月10日，其与重庆金裕资产经营管理有限公司签订《标准厂房租赁协议》，用于“年产500吨糕点”项目。协议约定，将位于云阳县工业园区A区标准厂房7号楼1、2层房屋总面积3200平方米租与原告用作生产车间及办公用房，租赁期限五年，并由金巢鲜食品公司负责室内水、电、变压器安装及费用。协议签订后，原告金巢鲜食品公司于同年9月安装主要生产设备搅拌机两台、打蛋机三台、压面机一台、烤箱四台，配套建设了职工食堂、产品化验室、沉淀池等设施。2015年2月，金巢鲜食品公司开始生产，污染物主要有生产生活废水、烘烤废气、设备噪声及过期食品等。2016年5月5日，云阳县环保局执法人员在环境监察中发现金巢鲜食品公司的环境违法行为：1.未报批环境影响评价文件，擅自开工建设“年产500吨糕点（烘烤类糕点、月饼）”的建设项目；2.未通过环境保护设施竣工验收，主体工程擅自投入生产使用。2016年7月1日，被告云阳县环保局向原告送达了云环责改（2016）25号责令改正违法行为决定书、云环罚告（2016）25号行政处罚事先（听证）告知书。2016年7月4日，金巢鲜食品公司申请听证，7月27日，云阳县环保局举行听证会。金巢鲜食品公司委托代理人李钦白参加了听证会。听证中，金巢鲜食品公司以租赁厂房后的生产设施不属于建设项目、生产不造成环境污染、未送达限期改正通知、法律适用错误等为由，认为云阳县环保局拟作出的行政处罚错误。2016年8月8日，云阳县环保局以金巢鲜食品公司违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条、《重庆市环境保护条例》第十八条、第二十条、第二十二条、第二十六条的规定，遂依照《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《重庆市环境保护条例》第九十六条第一款第（二）项、第九十九条之规定，结合《重庆市环境行政处罚裁量基准（试行）》，对金巢鲜食品公司作出了云环罚决（2016）第25号行政处罚：1.未办理环境影响评价手续擅自开工建设的违法行为罚款六万元；2.未通过环境保护设施竣工验收擅自投入生产的违法行为罚款二万元。行政处罚决定书于2016年8月9日送达给金巢鲜食品公司。
本院认为,云阳县环保局作出的行政处罚处罚对象明确，认定事实属实。金巢鲜食品公司租赁云阳县人和工业园区厂房后，并非直接对原房屋进行物理使用，而是通过安装相关生产设备，赋予新的功能，进行糕点生产，属于新的建设项目。依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》、《关于租赁他人房屋经营新的产业应纳入建设项目环境管理有关问题的复函》(环函【2001】123号)，原告的糕点生产经营，应当编制环境影响报告表，并报被告云阳县环保局审批。虽然云阳县人和工业园区已经通过了环境影响评价，取得了建设项目环境保护批准书，但其是规划整体性开发发展的建设项目，依照《中华人民共和国环境保护法》第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”、《中华人民共和国环境影响评价法》第十八条“建设项目的环境影响评价，应当避免与规划的环境影响评价相重复。作为一项整体建设项目的规划，按照建设项目进行环境影响评价，不进行规划的环境影响评价。已经进行了环境影响评价的规划所包含的具体建设项目，其环境影响评价内容建设单位可以简化。”的规定，渝（市）环准（2004）171号文件是针对云阳县人和工业园区的规划环评的批复，原告“年产500吨糕点”是具体建设项目，需编制环境影响报告表，并报被告云阳县环保局审批。其次，《重庆市环境保护条例》第二十二条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须执行与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同时”制度”、第二十六条规定“建设单位应当在建设项目试生产期满前三十日（不需要进行试生产的在竣工后十五日内），按照以下规定申请建设项目环境保护验收....”。故，原告主张未实施建设项目、不是厂房的业主、无需环境影响评价报批、无申请验收义务等理由不成立。
云阳县环保局行政处罚程序合法。云阳县环保局作出行政处罚前向原告告知了权利、义务，依法举行了听证，原告行使了相关陈述、辩解的权利。行政处罚依据适用了《重庆市环境保护条例》第九十六条第一款第（二）项和《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的规定。两部规范对是否先行“限期补办手续”不一致，《中华人民共和国环境保护法》规定中无此内容。原、被告争议焦点即为是否应先行限期补办手续。《中华人民共和国环境保护法》系法律，于2015年1月1日施行。《重庆市环境保护条例》系地方条例，于2010年7月30日施行。依据我国法律适用原则，对冲突部分，应适用《中华人民共和国环境保护法》的规定。其次，环保部（环政法函（2016）6号关于《环境保护法》第六十一条适用有关问题的复函中，明确了对“未批先建项目”，应当适用《环境保护法》的规定处罚，不适用“限期补办手续”。故，原告主张被告行政处罚程序违法的理由不成立。
云阳县环保局行政处罚合理，未重复处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。本案中，原告未办理环境影响评价文件，擅自开工建设是违反环境影响评价管理的违法行为；未通过环境保护设施竣工验收，擅自投入生产是违反建设项目环境保护“三同时”管理的违法行为，是两种不同的环境违法行为，应分别承担相应的法律的责任，被告云阳县环保局结合原告的环境违法行为、企业状况，确定合理的处罚幅度后，分别对其处罚，处罚亦合理，原告主张重复处罚的理由不成立。
综上，云阳县环境保护局作出的云环罚决（2016）第25号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告重庆市金巢鲜食品有限责任公司请求撤销被告云阳县环境保护局作出的云环罚决（2016）第25号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告重庆市金巢鲜食品有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。
审判长　王　翔
审判员　向　勇
审判员　邓　伟
二〇一六年十二月二十九日
书记员　谭艾琳