杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场、杭州市生态环境局萧山分局环境保护行政管理(环保)二审行政判决书
浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）浙01行终750号
上诉人（原审原告）杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场，住所地杭州市萧山区戴村镇大石盖村（义太浦）。
经营者周飞跃。
被上诉人（原审被告）杭州市生态环境局萧山分局，住所地杭州市萧山区育才北路508号。
法定代表人沈德潮，该局局长。
委托代理人许燕、张寒露，浙江王建军律师事务所律师。
上诉人杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场因环保行政处罚一案，不服杭州市萧山区人民法院（2020）浙0109行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
杭州市生态环境局萧山分局（简称萧山生态环境分局）于2019年7月10日对杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场（简称周飞跃沙石场）作出萧环处罚[2019]51号行政处罚决定，内容为：根据群众举报，经萧山区临浦环境保护所执法人员于2019年4月15日检查查实，当事人主要从事石材加工生产，检查当日生产正常。2000年左右开始石材加工生产，2017年8月开始停止生产，直至2017年10月底，2017年11月左右恢复生产。2017年10月，当事人仓储石料项目进行了建设项目环境影响登记表备案，但石材加工生产项目一直未经过环评审批和环保“三同时”验收。根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款之规定，决定对周飞跃沙石场作出如下行政处罚：1.责令六个月内改正；2.罚款人民币216000元。
周飞跃沙石场不服，于2020年1月6日提起行政诉讼，请求：撤销原杭州市萧山区环境保护局作出的萧环处罚[2019]51号行政处罚决定。
一审法院经审理查明：周飞跃沙石场从2000年左右开始石材加工生产，2017年8月至同年10月底停止生产，2017年11月左右恢复生产。2017年10月，周飞跃沙石场仓储石料项目进行了建设项目环境影响登记表备案，但石材加工生产项目一直未经过环评审批和环保“三同时”验收。2019年4月15日，根据群众举报，萧山区临浦环保所执法人员到现场进行查处。经现场检查，发现周飞跃沙石场主要从事石材加工生产，检查当日生产正常。执法人员对现场进行拍照取证，并制作了现场检查（勘验）笔录和调查询问笔录。同年4月23日，萧山生态环境分局对周飞跃沙石场环境违法行为进行立案，并于同年5月31日调查终结。同年6月22日，萧山生态环境分局向周飞跃沙石场送达萧环听证[2019]51号行政处罚听证告知书，告知了拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据和当事人依法享有的陈述、申辩及听证等权利。后因周飞跃沙石场提出听证申请，萧山生态环境分局于同年6月26日向其送达萧环听通[2019]1号行政处罚听证通知书。同年7月9日，萧山生态环境分局组织召开听证活动，周飞跃出席听证，并在听证会上进行了陈述和申辩。同年7月10日，萧山生态环境分局作出萧环处罚[2019]51号行政处罚决定书，并告知如不服本处罚决定，可向杭州市萧山区人民政府申请行政复议或向萧山区人民法院提起行政诉讼。同年7月11日该处罚决定送达被处罚人。另查明，根据中共杭州市委办公厅厅发[2019]33号《杭州市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》，杭州市生态环境局萧山分局系杭州市生态环境局的派出机构，除负责区域内生态环境保护管理和执法工作外，还负责区域内组织实施生态环境监测工作。《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》第二十二条第三款规定：“……各省（自治区、直辖市）要进一步完善配套措施，健全机制，确保“十三五”时期全面完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务，到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。”《浙江省人民政府办公厅关于加强环境监管执法的实施意见》第二十四条规定：“稳步有序实施……各设区市党委和政府要结合实际制定实施方案，报省委编办、省生态环境厅备案后组织实施。”2020年5月9日，根据统一社会信用代码证书，杭州市萧山区环境保护局更名为杭州市生态环境局萧山分局。
一审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《环境行政处罚办法》第十四条的规定，县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。周飞跃沙石场实施的违法事实发生在杭州市萧山区戴村镇，由于机构改革和生态环境执法垂直改革不同步，萧山生态环境分局具有作出本案被诉环保处罚决定的职权，并无不当。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第二十二条第一款规定，建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上生态环境主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。本案中，萧山生态环境分局制作的现场检查（勘验）笔录、照片及调查询问笔录能相互印证证明周飞跃沙石场在未经过环评审批及环保“三同时”验收的情况下，擅自从事对环境有较大影响的石材加工生产，其行为明显违法。萧山生态环境分局根据前述法律、行政法规作出的被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、量罚适当。根据《环境行政处罚办法》第二十二条规定，环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。萧山生态环境分局于2019年4月15日接群众举报到周飞跃沙石场现场查处，同年4月23日立案，符合法律规定；萧山生态环境分局对周飞跃沙石场作出处罚前，依法履行了受案、询问、调查、告知、听证、决定及送达等法定程序，在对周飞跃沙石场进行调查时，告知了其陈述、申辩和回避等权利，办案程序合法；萧山生态环境分局在作出行政处罚决定时，虽未告知其可向上级主管部门申请行政复议的权利，但明确告知可向萧山区人民政府进行行政复议权利，未剥夺周飞跃沙石场行使复议的权利。关于周飞跃沙石场所称2017年被行政处罚后即停止生产，偶有调试行为，没有对环境造成危害，被诉处罚决定认定事实错误的主张，缺乏相应的事实依据，故对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场的诉讼请求。本案受理费50元，由杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场负担。
周飞跃沙石场不服一审判决，向本院提起上诉称：一、在庭审过程中，上诉人发表的新的答辩意见在判决中没有体现。上诉人在一审庭审中提出“作出重大行政处罚决定未经集体审议程序，无集体审议记录，且沙石场为沙石加工生产项目，不属于石材加工项目，行政处罚程序违法，适用法律不正确”，对此一审法院判决中未对上诉人作出回应。二、一审法院对处罚主体认定不正确。本案处罚主体不适格。根据《浙江省生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》、《杭州市机构改革方案》、《杭州市萧山区机构改革方案》等相关规定，杭州市萧山区环境保护局调整为杭州市生态环境局的派出分局，不再是萧山区政府的组成部门。2019年3月31日，杭州市委办公厅、市政府办公厅印发了《杭州市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》，确定了杭州市生态环境局及其派出分局的三定方案，并规定自2019年3月31日起施行，标志着杭州市生态环境系统机构改革和垂直管理改革基本完成。《行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，对于派出机构超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服起诉的，应当以实施该行为的机构或组织为被告。涉案行政处罚行为属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。萧山生态环境分局不具有行政处罚权，其于2019年7月10日以自己名义对外作出的行政处罚属于处罚主体不适格。根据萧山区政府门户网站显示及《杭州市生态环境局萧山分局关于2019年5月7日建设项目（噪声和固废）环境保护设施竣工验收拟作出验收意见的公示》等文件，萧山生态环境分局职责已经于2019年5月7日前已执行，不可能在同一时间段行政许可由杭州市生态环境局萧山分局作出，而行政处罚由杭州市萧山环境保护局作出，这与杭州市生态环境局萧山分局作出的答辩完全矛盾。但，一审法院认定在作出行政处罚时杭州市萧山区环境保护局具有处罚主体资格明显与事实不符。在成立萧山生态环境分局后，实际上由杭州市萧山区环境保护局执法这一事实的存在，也使一审原告的合法权益得不到充分保障。三、一审法院适用法律未经核实。上诉人沙石场主要进行沙石加工生产，而行政处罚决定载明为上诉人石料厂主要从事石材加工生产。石材加工主要指建筑装饰用花岗岩、大理石板等的生产加工，包括切割、刷背胶等工艺，而上诉人沙石场主要是破碎加工，其完全不是同一行业。在处罚决定时，行政机关依据《建设项目环境影响评价分类管理名录》对所需环保手续进行认定，沙石场不属于第五十一项，应为《建设项目环境影响评价分类管理名录》第五十六项，因此适用法律错误。四、一审法院未考虑本案非行政相对人主观意愿造成，而是由历史原因造成的事实，对历史情况未作认定，对关键的法律事实不予查清认定。沙石场于2006年领取营业执照，当时无须提供环评报告，按照对政府的合理信赖原则，沙石场一直正常生产经营。2010年，沙石场考虑到环保的重要性，主动委托第三方补办环评，并经过村、镇两级盖章，但萧山区环境保护局不予受理且未出具相关凭证，其行政不作为给当事人带来了极其严重的后果。五、一审法院未严格审理行政处罚程序，被上诉人作出行政处罚属于程序违法。执法人员2019年4月15日到现场检查时未出示执法证件，未告知享有陈述申辩、申请回避的权利，其制作的现场检查（勘验）笔录均系事先打印，并且笔录记载内容与事实严重不符，严重侵犯了上诉人的合法权益。涉案行政处罚对上诉人处以罚款人民币21.6万元，属于重大行政处罚，根据《行政处罚法》第三十八条第二、三款规定，涉案处罚决定作出前应由从事行政处罚决定审核的人员进行审核并经集体审议决定，但本案中作出重大行政处罚未严格执行审核制度、未经集体审议，属于程序违法。六、一审法院未考虑当事人小微企业的特点，未体现中央有关保护小微企业权益的政策精神。综上，周飞跃沙石场不服一审判决提出上诉，请求：撤销萧山区人民法院（2020）浙0109行初34号行政判决。一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人萧山生态环境分局二审中没有提出新的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：二审调查中，上诉人提出涉案行政处罚决定违法，理由是认为系被上诉人的原因导致其未经过环评审批和环保“三同时”验收，2019年4月15日其在对生产设备进行调试过程中，由于群众举报被处以责令六个月内改正及罚款216000元的处罚。对此，本院认为，被上诉人是否受理周飞跃沙石场关于石材加工生产项目的建设项目环境影响登记备案，并非本案行政诉讼的审查范围，故对此不予审查。本案中，上诉人在不具有环评审批和环保“三同时”验收的情况下，违法作业被处以行政处罚，涉案行政处罚决定并无不当。对于上诉人提出杭州市生态环境局萧山分局非本案适格的处罚主体问题，本院认为，由于机构改革和生态环境执法垂直改革不同步，被上诉人萧山生态环境分局作出涉案行政处罚决定并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州萧山戴村镇周飞跃沙石场负担。
本判决为终审判决。
审 判 长　鲍常兰
审 判 员　李　洵
审 判 员　刘　斌
二〇二一年一月十三日
法官助理　吴久昌
书 记 员　叶　嘉
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。