蝒岛奥博一利工贸有限公司与青岛市生态环境局西海岸新区分局、青岛市黄岛区人民政府一审行政判决书
山东省青岛市黄岛区人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鲁0211行初176号
原告青岛奥博一利工贸有限公司，住所地山东省青岛市黄岛区。
法定代表人于建明，总经理。
委托代理人王晓东，山东德衡（西海岸）律师事务所律师。
被告青岛市生态环境局西海岸新区分局，住所地青岛市黄岛区。
法定代表人辛磊，局长。
委托代理人徐山，山东光浩律师事务所律师。
委托代理人李金泉，工作人员。
被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区。
法定代表人周安，区长。
委托代理人高慧璇，山东文康律师事务所律师。
委托代理人李玉木，山东文康（青岛西海岸）律师事务所律师。
原告青岛奥博一利工贸有限公司（以下简称“奥博一利公司”）诉被告青岛市生态环境局西海岸新区分局（以下简称“西海岸生态环境分局”）环境管理处罚决定及被告青岛市黄岛区人民政府（以下简称“黄岛区政府”）行政复议决定一案，于2019年7月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月25日公开开庭审理了本案。原告奥博一利公司的委托代理人王晓东，被告西海岸生态环境分局的负责人陶宏及委托代理人徐山、李金泉，被告黄岛区政府的负责人邬铭国及委托代理人高慧璇、李玉木到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原青岛市环境保护局黄岛分局（以下简称“黄岛环境保护分局”）于2019年3月25日对原告奥博一利公司作出青环黄岛罚字〔2018〕5075号《行政处罚决定书》，主要内容为：“一、调查情况及发现的环境违法事实、证据和陈述申辩（听证）及采纳情况2018年11月21日，我局执法人员接西海岸新区水和扬尘污染巡查办公室通知，对你单位进行现场检查，发现你单位废水通过私自设置的塑料暗管排入雨水管道。执法人员对暗管排放口取样，经监测，超过《山东省半岛流域水污染综合排放标准（DB37/676-2007）》及其修改单的限制，超标最高为11.8倍。你单位的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定……二、行政处罚的依据、种类及其履行方式、期限依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项的规定，我局决定对你单位处以如下行政处罚：罚款人民币陆拾万元整……三、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限……”原告不服，于2019年4月1日向被告黄岛区政府提出行政复议申请，黄岛区政府于2019年5月29日作出青黄政复决字〔2019〕37号《行政复议决定书》，维持了西海岸生态环境分局作出的行政处罚决定。原告不服，诉来本院。
原告奥博一利公司诉称，2019年3月20日，被告西海岸生态环境分局认定原告“以私设暗管逃避监管的方式排放水污染物”，违反《水污染防治法》第39条的规定，依据该法第83条第3项作出青环黄岛罚字[2018]5075号行政处罚书，对原告处以60万元罚款。原告不服，于2019年4月1日向被告黄岛区政府申请行政复议，2019年4月3日被告受理原告复议申请。2019年5月29日，被告黄岛区政府作出青黄政复延字（2019）37号行政复议决定延期通知书，但同日却又作出青黄政复字[2019]37号行政复议决定书，维持西海岸生态环境分局所作行政处罚决定。2019年6月21日，黄岛区政府向原告送达复议决定。原告认为，西海岸生态环境分局行为存在如下违法情形：第一，调查取证违反法定程序；第二，处罚决定所据《监测报告》关联性、合法性和真实性丧失，不能作为认定本案事实的证据使用；第三，适用法律错误，原告的行为不够成私设暗管逃避监管排污；第四，主要证据不足。因此，西海岸生态环境分局所作处罚决定应予撤销，黄岛区政府却错误予以维持。为维护原告合法权益，特诉至法院，请求：1.撤销被告西海岸生态环境分局作出的青环黄岛罚字〔2018〕5075号行政处罚决定书；2.撤销被告黄岛区政府作出的青黄政复字〔2019〕37号行政复议决定书；3.本案诉讼费由二被告承担。
原告奥博一利公司向本院提交了以下证据：1.行政处罚决定书、2.行政复议决定书、3.营业执照和法定代表人身份证明，证据1-3共同证明原告的起诉符合法定条件；4.环评报告节录及审批表，证明原告系按照环评报告要求处理生产废水，且达到了环评报告要求的预处理标准，没有任何必要逃避环保监管，所以原告主观上不具有逃避环保监管的目的；5.厂房出租方证明，证明错误连接市政雨水管网不是原告所为，主观上原告也不存在故意过错；6.设备安装公司员工证言，证明设备安装前，废水预处理池已经存在；7.厂区内雨污市政管井井盖标识错误照片，证明有的污水井盖错标为雨水管井、有的井盖无任何标识，要求原告知晓错误连接雨水管网对原告而言过于苛刻；8.行政听证笔录，证明原告主观上不具有逃避监管的目的；9.废水预处理池及其连接市政管网照片，证明预处理池满足环评要求，原告仅有一条排放废水管道，现场目视可见，不具有隐蔽性；10.整改照片，证明整改后的排放管道除了连接的市政管网是污水管道而非雨水管道外，其他并无不同，可见涉案管道并非暗管。
被告西海岸生态环境分局辩称：1、被告作出的处罚决定事实清楚、证据充分；2、适用法律法规正确，自由裁量得当；3、作出处罚决定符合法定程序；4、原告诉求撤销的理由不成立，涉案管道可以认定为“暗管”，据《<行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法>理解与适用》（中国民主法制出版社，2015年版）一书（见15页）对“暗管”的解释，暗管是指没有依法向环境保护主管部门申报，而通过设置于地上或者地下，使污染物从排污设施排放到自然环境所经由的水泥管、瓷管、塑料管等，凡是从未申报、排污情况变更而未依法重新申报的，都属于非法的排污口，据原告所引用《中华人民共和国水污染防治法解读》（中国法制出版社，2017年版）一书（见124页）对暗管的解释，暗管本质属性是隐蔽排污，而不应对暗管的管道材质、位置等具体形式作机械的理解，原告现场没有调节池等设施，没有按照环评批复要求进行建设，其所称不具有主观故意不成立。
被告西海岸生态环境分局向本院提交了以下证据：
1.营业执照副本，证明原告主体身份；2.行政处罚决定书，证明被告于2019年3月25日作出行政处罚决定；3.行政处罚决定书送达回证，证明行政处罚决定已依法送达；4.现场检查（勘察）笔录及附图、5.现场检查（勘察）照片、6.现场检查（勘察）录像、7.调查询问笔录、8.原告生产建设项目环评批复材料、9.监测报告【青环黄（监）字2018年第103号】，证据4-9共同证明原告利用私设暗管排放水污染物的违法事实；10.案源登记表、11.立案审批表、12.责令改正违法行为决定书、13.责令改正违法行为决定书送达回证、14.环境违法行为调查终结报告、15.行政处罚案件处理审批表、16.行政处罚听证告知书、17.送达回证、18.行政处罚听证申请书、19.行政处罚听证通知书、20.送达回证、21.行政处罚听证公告、22.行政处罚听证笔录、23.行政处罚听证报告、24.听证处罚听证报告审批表，证据10-24共同证明被告作出行政处罚决定的程序合法；25.行政处罚案件讨论笔录；26.环境监测人员上岗合格证。被告西海岸生态环境分局向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国水污染防治法》《山东省环境保护厅行政处罚材料基准（2018年版）》《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》《中华人民共和国水污染防治法解读》《<行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法>理解与适用》。
被告黄岛区政府辩称，行政复议行为程序合法，事实认定清楚、证据确凿、适用法律法规正确；西海岸生态环境分局经过调查，作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，处罚裁量适当，程序合法。
被告黄岛区政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书、2.行政复议受理通知书、3.提出行政复议答复通知书、4.行政复议答复书、5.延期通知书、6.行政复议决定书、7.行政复议案件决定审批表、8.送达回证，以上证据共同证明行政复议程序合法、适用依据正确。被告黄岛区政府向本院提交了以下法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》。
本院对证据认证如下：对原告提交的证据的真实性予以确认，对证据4-5、7-10的证据效力不予确认；被告西海岸生态环境分局提交的证据1-24，被告黄岛区政府提交的证据1-8真实，与本案具有关联性，本院予以采纳；被告提交的证据25系原告庭上提出了其在行政处理程序中没有提出的理由，被告补充证据符合法律规定，本院对此予以采纳；被告提交的证据26超过举证期限且未说明正当理由，对此本院不予采纳。
经审理查明，2018年11月21日，原青岛市环境保护局黄岛分局（以下简称“黄岛环境保护分局”）对原告进行了现场检查（勘验），于2018年11月22日制作了现场检查（勘验）笔录，原告的法定代表人在笔录上签字捺印确认。同日，原黄岛环境保护分局决定立案调查，并向原告送达了《责令改正违法行为决定书》（青环黄岛改字〔2018〕511220号）。2018年11月23日，青岛市环境保护局黄岛分局环境监测中心出具青环黄（监）字2018年第103号《监测报告》，监测结果显示废水中化学需氧量为72mg/L，氨氮为0.175mg/L,悬浮物为384mg/L。2019年1月22日，原黄岛环境保护分局作出《行政处罚听证告知书》（青环黄岛听告字〔2018〕5075号），并于2019年1月23日送达原告。经原告申请，原黄岛环境保护分局于2019年2月26日举行了听证，并制作《听证笔录》，听证过程中，原告认为《监测报告》的采样人不具备采样资格，取样程序不合法等情况。2019年3月25日，原黄岛环境保护分局对原告作出青环黄岛罚字〔2018〕5075号《行政处罚决定书》，并于2019年3月26日送达原告。原告不服，于2019年4月1日向被告黄岛区政府申请行政复议，黄岛区政府于2019年4月3日受理后，于同日作出《行政复议答复通知书》并送达原黄岛环境保护分局，原黄岛环境保护分局于2019年4月12日作出《行政复议答复书》。经审查，黄岛区政府于2019年5月29日作出《行政复议决定延期通知书》（青黄政复延字〔2019〕37号），将审查期限延期至2019年7月1日前，并于2019年5月30日和2019年6月25日分别送达了原告和原黄岛环境保护分局。黄岛区政府于2019年5月29日作出《行政复议决定书》（青黄政复决字〔2019〕37号），维持了原黄岛环境保护分局作出的行政处罚决定，并于2019年6月21日送达原告和原黄岛环境保护分局。原告不服，诉来本院。
另查明，依据《关于青岛市黄岛区区级机构改革的实施意见》（青黄发[2019]1号）,原青岛市环境保护局黄岛分局于2019年1月15日更名为青岛市生态环境局西海岸新区分局。
本院认为，依据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”，被告西海岸生态环境分局作为青岛市黄岛区环境保护行政主管部门，对发生于黄岛区的违法行为具有监督管理和予以处罚的法定职权。
通过原被告双方的诉、辩，本案的争议焦点为：1、西海岸生态环境分局作出涉案行政处罚决定事实是否清楚、适用法律是否正确，程序是否合法？2、黄岛区人民政府的复议决定是否合法？对以上焦点问题，本院作如下分析判定：
一、西海岸生态环境分局作出涉案行政处罚决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法。
1、认定原告利用暗管排放污水事实认定清楚。
首先，原告存在排放水污染物的情形。根据《山东省半岛流域水污染物综合排放标准》（DB37/676-2007）的规定，排入GB3838-2002中IV、V类水域和山东省地面水环境功能区划中排污控制区以及GB3097-1997中三、四类海域的污水，执行二级标准，排放浓度限值分别为化学需氧量60mg/L，氨氮为10mg/L,悬浮物为30mg/L。本案中，《监测报告》显示，原告排放的废水中含废水中化学需氧量为72mg/L，氨氮为0.175mg/L,悬浮物为384mg/L，不符合排放标准。原告虽然主张其根据环评批复执行《污水排入城镇下水道水质标准》水质达标，但该标准仅适用于排入污水管道的情况，原告将污水排入雨水管道，不应当适用该标准。至于《监测报告》的合法性，被告提取水样时制作了现场检查(勘验)笔录,有原告的工作人员在场,被告采取录像方式记录取样情况，取样程序合法，被告取样后组织监测，并提交《监测报告》，该监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。
其次，原告存在私设暗管排放水污染物的情形。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。”《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条第二款规定：“暗管是指通过隐蔽的方式达到规避监管目的而设置的排污管道，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管等，以及地上的临时排污管道。”暗管排污的危害性，在于其较为隐蔽，不利于环保部门的正常监管，出现危害后果往往不能及时发现。因此，对于“暗管”的隐蔽性认定，不应当仅仅从其形式上进行判定。本案中，被告的污水应排入污水管网，却通过厂区地下管道，将污水直接排入市政雨水管网，其排污行为具有隐蔽性且不易发现，符合暗管认定的标准。
2、西海岸生态环境分局适用法律正确。
《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的。”同时，《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018）关于《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，排放水污染物超过排放标准50%以上或造成环境危害的属于情节特别严重，处60万元以上100万元以下罚款。本案中，原告排放污水超标达1180%，属于情节特别严重，西海岸生态环境分局结合行政处罚标准，作出《行政处罚决定书》责令原告改正上述违法行为，并决定罚款60万元，并无不当。
3、西海岸生态环境分局作出涉案行政处罚决定程序合法。
《环境行政处罚办法》第二十二条规定：“环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，西海岸生态环境分局作出涉案行政处罚决定前，经过了调查、听证等程序，保障了当事人陈述申辩的权利，并在法定期限内作出处罚决定，其程序合法。
二、黄岛区政府作出涉案行政复议决定合法。
被告黄岛区政府作为被告西海岸生态环境分局的上一级主管部门，对原告以西海岸生态环境分局为被申请人提起的行政复议申请，具有复议审查的职权。《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告市黄岛区政府于受理当日作出《行政复议答复通知书》并送达被告西海岸生态环境分局，于2019年5月29日作出《行政复议决定延期通知书》，将审查期限延期至2019年7月1日前，并于2019年5月30日送达了原告。其后黄岛区政府于2019年5月29日作出《行政复议决定书》并于2019年6月21日送达原告，均符合法定期限，其程序合法。同时，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”被告黄岛区政府受理案涉行政复议申请后，依法审查了《行政复议答复书》及依据，其作出维持原行政行为的《行政复议决定书》符合法律规定。
综上，被告西海岸生态环境分局作出的《行政处罚决定书》及被告黄岛区人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国环境保护法》第十条，《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条、第八十三条，《环境行政处罚办法》第二十二条，《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、三十一条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告奥博一利工贸有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审　判　长　刘　鹏
人民陪审员　王　丽
人民陪审员　孙文云
二〇一九年十二月二十六日
书　记　员　任文婷