刘远杰与慈溪市人民政府宗汉街道办事处一审行政判决书
浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬慈行初字第62号
原告刘远杰。
委托代理人聂卫东。
被告慈溪市人民政府宗汉街道办事处，住所地浙江省慈溪市西二环北路599号。
法定代表人叶曙明。
委托代理人陆红霞（特别授权代理）。
原告刘远杰因要求被告慈溪市人民政府宗汉街道办事处（以下简称宗汉办事处）履行补偿原告因养殖场关闭拆除所造成的经济损失的法定职责，于2015年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭审理本案，原告刘远杰及其委托代理人聂卫东，被告宗汉办事处副主任张建业、委托代理人陆红霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年9月份，被告根据有关文件精神，责令原告限期关闭位于宗汉街道金堂村的畜禽养殖场，后原告自动将养殖场关闭拆除，并将所养畜禽进行处理。此后，被告未按原告要求作出补偿。
原告刘远杰起诉称：原告于2000年来慈溪，并与案外人谢小金以租金各半的方式共同承包宗汉街道金堂村陈宗泽的土地，分别从事鸭鹅等畜禽的大棚养殖，后因谢小金不再在承包的土地上养殖，原告接手谢小金承包的陈宗泽的土地以及谢小金原有的禽类养殖大棚和人住棚舍，原告另外还承包了金堂村陈焕振的土地进行养殖，并与陈宗泽、陈焕振签订了土地租赁协议，从而扩大了养殖规模。2007年，因台风加上禽舍年久失修，养殖大棚部分损坏，原告又建造了6米单体钢管大棚禽舍继续禽类养殖，并主动在畜牧管理部门登记备案，被纳入日常的动物防疫、病死动物无害化处理的管理范围。自原告养殖开始至2013年9月初，被告从未向原告下达任何关于关闭拆除养殖场的通知。后因三塘横江整治，被告于2013年9月初贴出有关“河长制”的告示，并向原告等17家养殖户下达了畜禽养殖场限期关闭告知书，此时正值原告所养10000只蛋鸭的产蛋高峰期。2013年9月10日，被告等部门组成调查小组，对包括原告养殖场在内的17家养殖场进行棚舍面积和畜禽存栏的调查核定。经实地丈量清点，确定原告养殖场中棚舍205平方米，6米单体钢管大棚1552平方米，鸭10000只，鹅1000只，野鸭1500只。之后，原告等17家养殖户自动将养殖场关闭拆除，并将所养畜禽作价处理。此后除原告之外的其他16家养殖户均得到了被告下发的养殖场关闭拆除补偿款，唯有作为外籍人员的原告没有得到补偿，被告也未给原告下达任何正式的不予补偿的书面意见。后原告多次找被告商讨并索要补偿款，被告均以各种理由拒不支付。被告未对原告进行补偿，侵犯了原告的合法权益。现原告诉请判令：1.被告履行补偿原告因养殖场关闭拆除所造成的经济损失的法定职责（具体补偿金额为蛋鸭10000只90000元，鹅1000只9000元，野鸭1500只13500元，人住棚舍205平方米12300元，鸭舍1553平方米93180元，养鸡舍20000元，合计237980元）；2.本案诉讼费由被告承担。
原告刘远杰庭审前向本院提供了下列证据：
1.“河长制”公示牌照片（复印件）1份，拟证明2013年9月被告因三塘横江整治在河道旁张贴公示牌，对沿河17家养殖场予以公示告知的事实；
2.宗汉街道畜禽养殖场限期关闭告知书（复印件）1份，拟证明被告于2013年9月1日告知原告限期关闭养殖场；
3.原告和陈宗泽签订的土地租赁协议1份，拟证明原告租赁陈宗泽承包地，租期为2007年1月1日至2016年12月31日的事实；
4.原告和陈焕振签订的土地租赁协议1份，拟证明原告租赁陈焕振承包地，租期为2007年1月1日至2016年12月31日的事实；
5.金长根、邹忠南的证明各1份，拟证明原告租赁陈焕振、陈宗泽的土地进行养殖，因原有禽舍损坏，原告又建造钢管大棚进行养殖，2013年4月4日进鸭苗后养成10000只蛋鸭，关闭拆除养殖场时10000只蛋鸭已处于产蛋高峰期，因关闭拆除对10000只蛋鸭变价处理，以及原告于2007年2月份接手谢小金的禽舍大棚和人住大棚，被告对原告养殖场调查核实的畜禽数包括10000只蛋鸭等事实；
6.陈宗泽证明1份，拟证明原告于2007年1月1日租赁陈宗泽土地进行养殖，2007年2月10日原告转租谢小金的房子，陈宗泽去收租时见到养殖场的鸭子已产蛋的事实；
7.陈焕振证明1份，拟证明原告租赁陈焕振土地养殖，2007年3月原告建造禽舍，并养鸡鸭等禽类，陈焕振去收租时见到养殖场的鸭子已产蛋的事实；
8.牛红新证明1份，拟证明牛红新开设菜店，自2007年下半年就销售原告养殖场的鸭蛋，直到2013年9月份为止，牛红新去养殖场拉鸭蛋时，见到很多鸭蛋和鸭的事实；
9.高益飞证明1份，拟证明原告的10000只正在产蛋的蛋鸭喂的是高益飞饲料店里的饲料，高益飞自2012年底至2013年10月为原告送蛋鸭饲料的事实；
10.蒋佩云证明1份，拟证明2013年8月至9月原告卖鸭蛋的事实；
11.黄悠东证明1份，拟证明2013年8月至9月原告卖鸭蛋的事实；
12.孙泉伟证明1份，拟证明孙泉伟直到2013年8月底为止经常买原告养殖场的鸭蛋的事实；
13.买卖10000只蛋鸭的证明及进鸭苗证明各1份，拟证明邵尧根于2013年10月9日购买原告10000只蛋鸭，以及原告于2013年3月4日进一批鸭苗的事实；
14.张其荣、张伯明、翟连建证明各1份，拟证明张其荣属于17家养殖户之一，其养殖场也在禁养区，以及其所获家禽补偿的价格及禽舍补偿的价格等事实；
15.陈焕振、陈宗泽补充出具的租地交费收据16张，拟证明原告自2007年至2014年分别租赁陈宗泽、陈焕振两家土地的事实；
16.被告关于刘远杰养殖场关闭补偿的说明（未盖章）1份，拟证明原告2000年已经来慈溪租地进行钢管大棚禽类养殖，2008年34号、50号文件出台时，政府已知道原告早已养殖，但有关部门没有告知原告要关闭养殖场，以及原告养殖场关闭调查时将原告所养殖的鸭登记为中鸭（即青年鸭）、无产蛋高峰期迹象，并因此不予补偿的原因为未在畜牧部门登记，且系禁养区的事实；
17.慈宗信处（2015）001号信访事项处理意见书（复印件）1份，拟证明原告的养殖场在关闭的17家养殖场之内，该意见书中所称的2009年航拍时原告养殖场处为农地种植与事实不符，也不能证明航拍地块就是原告养殖场所在位置，以及被告对原告养殖场调查核实时将原告的鸭清点为中鸭等事实；
18.慈政信查（2015）18号慈溪市人民政府信访事项复查意见书1份，拟证明该意见书中所称的2009年航拍照片显示原告养殖场处为耕地，与原告养殖多年的事实相矛盾，以及被告认定原告养殖的鸭不属于产蛋高峰期而不予补偿与被告清点时登记的中鸭相矛盾，同时该意见书已认可原告的鸭已经产蛋等事实；
19.慈宗访答字（2014）021号信访事项答复意见书、市长信箱案件办理情况说明（均为复印件）各1份，拟证明被告对原告的养殖场实地丈量，并对禽舍面积进行了登记，被告认定原告2009年以后开始养殖的事实和原告早在2000年已来慈溪租地养殖的事实相矛盾，原告2014年6月份已经就补偿问题向政府多次要求补偿款，被告对原告养殖场清查时登记的底单中鹅为肉鹅、鸭为中鸭，而信访材料中被告将肉鹅去了“肉”字，中鸭去了“中”字等事实。
被告宗汉办事处答辩称：2013年5月，被告发现原告在其种植大棚内进行禽类养殖，且该养殖情况未在市、镇两级畜牧管理部门登记备案，未纳入日常动物防疫、病死动物无害化处理等方面的管理，故被告根据慈溪市人民政府办公室《转发市环保局等部门关于慈溪市畜禽养殖禁养区域划分与管理办法的通知》（以下简称慈政办发（2008）58号）的规定向原告阐明其养殖场所在区域为禁养区，且为非法养殖，并责令其关闭、拆除养殖场。同年9月10日，被告对原告的养殖场所进行棚舍面积和禽存栏的调查核定，确定养殖场内棚舍205平方米，6米单体钢管大棚1553平方米，清点确定中鸭（青年鸭）10000只、肉鹅1000只、野鸭1500只。原告对被告调查核定情况无异议，并签字确认。后原告自行拆除了棚舍，并关闭了养殖场。原告的养殖场位于禁养区域，且系非法养殖，故属于应被清理的对象，而不属于法定的补偿对象，但被告仍视实际情况补偿了原告12300元，并于2014年12月份将该笔补偿款下拨至宗汉街道金堂村经济合作社。综上，原告起诉无事实和法律依据，请求法院驳回原告起诉。
被告宗汉办事处于2015年8月14日向本院提供了如下证据、依据：
1.慈政办发（2008）58号文件1份，拟证明原告的养殖场所在区域在慈溪市人民政府依法划定的禁养区范围内，且原告属于非法养殖户的事实；
2.清查表及附图各1份（复印件），拟证明由被告下属的农办、特别执法监察中队、金堂村组成的调查小组于2013年9月10日对原告的养殖场进行了棚舍面积和禽存栏的调查核定，经丈量、清点，确定该户棚舍205平米、6米单体钢管大棚1553平米，清点中鸭（青年鸭）10000只、肉鹅1000只、野鸭1500只，原告签字确认的事实；
3.补助发放的记账凭证、进账单、收据各1份，拟证明被告考虑到原告的实际困难，在原告自行关闭养殖场所、自行拆除205平方米田间棚舍后，已经给予原告12300元补助，该笔补助款已发放到金堂村经济合作社的事实。
庭审中，因原告提出其在行政程序中没有提出的反驳理由，经本院准许后，被告当庭补充证据如下：
1.土地租赁协议2份，拟证明在原告信访期间，被告调查了解到原告提供的与陈宗泽、陈焕振的土地租赁协议是原告炮制出来的事实；
2.2010年慈溪市畜禽养殖场基本情况调查表、2011年宗汉街道畜禽养殖现状统计表各1份，拟证明原告关于2000年就开始养殖的诉称主张与事实不符。
经庭审质证，被告对原告证据质证意见如下：证据1、2无异议；证据3、4的真实性有异议，认为该两份土地租赁协议是原告为获取补偿而与他人炮制出来的，对此被告已提供反驳证据；证据5的合法性有异议，证人应出庭作证，原告提供的书面证言不能作为定案证据，且两份证言陈述的内容、逻辑一模一样，可能系伪造；证据6-12的合法性有异议，证人未出庭接受质询，且关于原告养殖场承租时间、养殖开始时间、蛋鸭是否处于产蛋高峰期等内容，证人均无能力证明，故上述书面证言亦不能作为定案依据；证据13的质证意见同证据6-12，且根据被告向邵尧根本人了解的情况，原告卖给邵尧根的鸭的数量是7000只，并非原告所说的10000只，且邵尧根陈述所买的鸭并非处于产蛋高峰期；证据14合法性有异议，不符合证人证言的证据形式，对关联性也有异议，因为每户养殖户的情况不同，他人的补偿情况不能适用于本案；证据15的真实性有异议，该组收款收据系原告为获取补偿而与他人炮制出来；证据16的真实性有异议，该证据并非原件，且未加盖公章；证据17、19的真实性无异议，但对证明对象有异议；证据18的关联性有异议。原告对被告证据1的关联性有异议，认为该文件于2008年发布，但原告直至本案诉讼时才知晓该文件内容，且被告未告诉过原告系按照该文件精神关闭养殖场，故该文件不能溯及既往，在被告于2013年9月份告知原告拆除养殖场之前，该文件对原告无效，但有关补偿标准可以适用该文件；对被告证据2的真实性有异议，该书证并非原件，原告所称的怡园村的鸡、棚并不在该次清查之内，该清查表中的野鸭实际上也是怡园村的，且该清查表内容有误，清查表中有“中鸭”，但原告签字时并无“中”字，“中”字是被告在原告签字后补上去的，另外，原告养殖的是蛋鹅，不是肉鹅；对被告证据3无异议，但认为该证据反而能证明原告的补偿要求应当得到支持；对被告补充提供的证据1的真实性无异议，但认为陈宗泽、陈焕振的签字非出于其本人自愿，所写内容又与原告的证据相矛盾；对被告补充提供的证据2的真实性无异议，但认为有关部门遗漏了原告的养殖情况。
本院认证意见如下：
被告对原告证据1、2无异议，本院予以确认；原告证据3、4与被告补充提供的证据1系相同的两份租赁协议，但被告提供的两份租赁协议另有陈宗泽、陈焕振的情况说明，陈宗泽、陈焕振已明确表示该两份协议于2014年11月份所签，原告认可被告提供的两份租赁协议中陈宗泽、陈焕振签名的真实性，又认为协议系2007年签订，显属矛盾，故原告证据3、4不能证明原告的待证事实；原告证据5-14均系证人证言，证人未出庭作证，该证据不符合证据的法定形式，且相关待证事实无其他证据予以佐证，被告又均不予认可，故本院对原告证据5-14均不予确认；原告证据15中的16份收款收据均未显示每笔租赁费所对应的租赁期间，而原告亦无其他证据证明原告与陈宗泽、陈焕振之间就租赁期间、租赁费用进行过约定，本院经审查认为，该证据系孤证，不能形成有效的证明力，本院对该组证据的待证事实不予确认；原告证据16未加盖被告的公章，且被告对真实性予以否认，故本院对该份书证不予确认；原告证据17、18、19均具有真实性，来源合法，且与本案有关联性，可作为认定本案相关事实的依据。被告证据1具有真实性、来源合法，且与本案有关联性，本院予以确认，该文件与上位法不抵触的内容，亦可适用于审理本案；被告证据2虽系复印件，但原告诉称意见中及质证阶段对清查时所确定的畜禽种类、数量、棚舍和钢管大棚面积等的陈述均与被告证据2一致，且原告对附图中棚舍和钢管大棚的面积、方位等亦无异议，原告虽认为清查表中“中鸭”的“中”字系被告事后添加，但原告证据17、18、19的待证事实中均有被告在调查核实时将原告的鸭清点为“中鸭”的内容，原告陈述自相矛盾，又无证据证明被告事后添加了“中”字，故本院对被告证据2予以确认；原告对被告证据3无异议，本院予以确认，至于该笔补助是否合法，将在下文阐述；被告补充提供的证据1性质上属于证人证言，证人未出庭作证，原告予以否认，本院不予确认；被告补充提供的证据2具有真实性，来源合法，且与本案有关联性，鉴于原告无证据证明其养殖场办理了登记，亦无法说明其养殖场办理登记的具体情况，本院对被告该组书证予以确认。
根据本院确认的证据，结合原、被告庭审陈述，本院认定本案事实如下：
2008年5月，慈溪市环境保护局、慈溪市农业局联合制订《慈溪市畜禽养殖禁养区域划分与管理办法》（以下简称《管理办法》），划定了禁止畜禽养殖的区域，其中包括市域三横十一纵骨干河道和影响群众生活、生产的主要河道，具体为南北向河道两侧各200米，东西向河道南向侧200米、北向侧100米以内的范围，同时明确各镇（街道）负责对处在禁养区内的养殖场（户）做好关停转迁工作，对不符合养殖条件的畜禽养殖场及时进行沟通协商，并落实关停转迁工作。该办法还规定，“本办法实施前已建成的畜禽养殖场，凡实行依法关闭或搬迁并按期完成关停、转产、外迁的，或在限养区、非禁养区内按期完成污染整治达到治理要求的，给予政策性补贴和适当的资金支持。”同年5月28日，慈溪市人民政府办公室下发慈政办发（2008）58号文，向辖区各镇人民政府、各街道办事处、市政府各部门、各直属单位转发了上述《管理办法》，并要求认真贯彻执行。原告承包了位于宗汉街道金堂村、三塘横江旁的土地，后在该土地上进行畜禽养殖，该养殖场在上述文件划定的禁养区内。2013年9月1日，被告根据调查了解的情况，向原告发送畜禽养殖场限期关闭告知书，认定原告的养殖场位于畜禽养殖禁养区内，且属于违章建筑，要求原告于2013年10月31日前自行关闭该养殖场。同年9月10日，被告组织人员对原告的养殖场进行清查，确定畜禽存栏情况为中鸭10000只、肉鹅1000只、野鸭1500只，棚舍205平方米、6米钢管大棚1553平方米，原告在清查表上对上述畜禽数量、棚舍、钢管大棚面积予以签字确认。之后，原告自行拆除了棚舍、钢管大棚，并将清点所确定的畜禽全部出售。后被告决定对原告被拆除的205平方米棚舍按每平方米60元的价格予以补偿，并于2014年12月将补偿款12300元下拨到金堂村经济合作社，但原告未主动领取该笔款项。原告不满被告的补偿金额，多次通过信访及市长信箱等途径向慈溪市信访局、被告、慈溪市人民政府等反应情况，未获得支持。其中，慈溪市人民政府对原告作出的慈政信查（2015）18号信访事项复查意见书中查明事实部分载明，“2009年5月的卫星航拍图显示：刘远杰的养殖场所在2009年5月时尚为耕地，未有棚舍等养殖设施”。另查明，原告并未就其养殖情况向有关主管部门进行备案或登记；禁养区内养殖场关闭的补偿金额，由被告根据有关标准自行确定。原告在庭审中表示，被告及相关主管部门并未明确要求其拆除1553平方米的6米钢管大棚，该钢管大棚系其根据上级文件精神自行拆除，对205平方米棚舍按每平方米60元价格进行补偿的标准无异议。
本院认为，有关禁养区内养殖场关闭、转迁的工作，系根据慈溪市人民政府统一部署开展，慈政办发（2008）58号文件亦明确将该工作职责分配给各镇（街道），且各镇（街道）最终决定补偿金额的发放，现原告系对补偿金额不服而提起诉讼，故本案被告主体适格。国家环境保护总局于2001年5月8日发布的《畜禽养殖污染防治管理办法》第六条第一款规定，“新建、改建或扩建畜禽养殖场，必须按建设项目环境保护法律、法规的规定，进行环境影响评价，办理有关审批手续”；该办法第七条规定了禁止建设畜禽养殖场的区域，其中就包括县级人民政府依法划定的禁养区域。《中华人民共和国畜牧法》第三十九条第二款规定，“养殖场、养殖小区兴办者应当将养殖场、养殖小区的名称、养殖地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级人民政府畜牧兽医行政主管部门备案，取得畜禽标识代码”。根据上述规定，畜禽养殖场应当依法办理环境影响评价的审批手续，并向畜牧行政主管部门备案；县级人民政府可以根据辖区防治畜禽养殖污染的实际需要，划定畜禽禁养区域。本案中，原告养殖场未办理审批、备案的事实清楚，原、被告双方对于涉案畜禽养殖场的建设时间存在争议，原告主张其在慈政办发（2008）58号文件下发之前即已开始畜禽养殖，而被告辩称原告系2009年之后开始养殖。本院认为，慈溪市人民政府在处理原告的信访复查申请时已初步查明涉案养殖场在2009年5月时尚为耕地、未有棚舍等养殖设施的事实，原告无证据予以推翻；并且，原告虽从事畜禽养殖，却未依法办理相关审批、备案手续，其应当对未办理手续所造成的后果承担相应责任，故被告根据现有证据认定原告系2009年之后开始养殖并无不当。根据慈政办发（2008）58号文件的规定，在该文件实施前已建成的畜禽养殖场，凡实行依法关闭或搬迁并按期完成关停、转产、外迁的，给予政策性补贴和适当的资金支持。原告的养殖场位于禁养区，且在慈政办发（2008）58号发文之后才开始养殖，不符合该文件的规定，被告认定原告所养畜禽不属于应获关闭补偿的情形，并无不当。被告根据实际情况，决定对原告205平方米棚舍按每平方米60元的价格进行补偿，原告对该部分补偿款无异议，且被告已将相应的款项下发，故对原告相应的诉请，本院不予支持。关于1553平方米的6米钢管大棚，根据本案查明的情况，被告认定该钢管大棚为种植大棚，在告知原告关闭养殖场时并未要求其对该钢管大棚予以拆除，原告系自行拆除该钢管大棚，故该部分损失与被告的行为之间不存在因果关系，原告要求被告予以补偿无事实和法律依据。原告诉请中包括怡园村养鸡舍的补偿款20000元，但被告对原告养殖场清点时所确认的畜禽舍中并无养鸡舍，原告亦无证据证明该养鸡舍确实存在且与本案有关联性，故对原告相应的诉请，本院亦不予支持。综上，原告要求被告补偿其因养殖场关闭拆除所造成的经济损失的诉请，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘远杰要求被告慈溪市人民政府宗汉街道办事处履行对原告因养殖场关闭拆除所造成的经济损失进行补偿的法定职责的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告刘远杰负担，交纳本院。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时应同时注明原审案号。上诉案件的受理费在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审　判　长　史　 久　 瑜
人民陪审员　翁　 玲　 峰
代理审判员　邬　 贞　 高
二〇一五年九月十八日
书　记　员　戚海燕（代）