衡阳市珠晖区福兴新型墙体建材厂与衡阳市珠晖区人民政府、衡阳市人民政府行政复议一审行政判决书
湖南省衡阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘04行初162号
原告：衡阳市珠晖区福兴新型墙体建材厂。住所地：衡阳市珠晖区茶山坳镇田心村。
法定代表人：林炳锦。
委托诉讼代理人：林炳洋，男，1981年11月29日出生，汉族，住福建省长乐市。该厂工作人员。
委托诉讼代理人：谢海兰，湖南追正律师事务所律师。
委托诉讼代理人：王喆君，湖南追正律师事务所实习律师。
被告：衡阳市珠晖区人民政府。住所地：衡阳市珠晖区湘江东路95号。
法定代表人：刘桢干，该区区长。
委托诉讼代理人：周俏，该区政府法制办主任。
委托诉讼代理人：蔡丹，湖南天戈律师事务所律师。
被告：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市解放大道16号。
法定代表人：邓群策，该市市长。
委托诉讼代理人：陈金娥，该市政府法制办工作人员。
原告衡阳市珠晖区福兴新型墙体建材厂（以下简称“建材厂”）诉被告衡阳市珠晖区人民政府（以下简称“区政府”）、被告衡阳市人民政府（以下简称“市政府”）行政处罚决定及行政复议决定一案，于2018年12月7日向本院提起行政诉讼。本院2018年12月7日立案后，依法组成合议庭，于2019年1月15日公开开庭审理了本案。原告建材厂的委托诉讼代理人林炳洋、谢海兰、王喆君，被告区政府的委托诉讼代理人蔡丹、周俏，被告市政府的委托诉讼代理人陈金娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年7月30日，被告区政府作出衡珠府罚［2018］5号行政处理决定书，决定：责令衡阳市珠晖区福兴新型墙体建材厂立即关闭，结合实际情况，责令建材厂于2018年8月5号之前关闭。原告建材厂不服，向被告市政府申请复议。被告市政府于2018年11月23日作出衡府复决字［2018］46号行政复议决定书，维持了区政府的处理决定。
原告诉称：一、原告没有违法事实，被告区政府作出的处罚决定没有依据。原告于2018年4月8日办理营业执照，更名为建材厂，继续沿用原生产经营场所、排污设施、污染防治设施等，在此基础上，原告于2017年投入两千多万对厂里进行技术改造，建设了处理烟气排放的脱硫塔、循环水池等环保设施，还对生产区进行防尘降处理。在环保审批手续方面，原告已经委托长沙振华环境保护开发有限公司编制《衡阳市珠晖区福兴新型墙体建材厂年产4000万页岩砖建设项目环境影响报告表》，且向衡阳市环保局递交了相关环保审批手续资料。所以被告区政府作出的处罚决定书中“未向区环保部门办理环保审批手续，未配套建设污染防治实施”与事实不符，且原告的实际情况并不符合《环境保护法》第六十条规定的情节严重的情形，责令原告砖厂关闭没有法律依据。二、被告区人民政府作出处罚决定书程序违法。被告区政府在作出行政决定时，并没有告知原告有要求举行听证的权利；被告区政府在作出行政处罚决定之前，相关环境保护主管部门并未对原告的砖厂排放废气进行调查取证，其排放的是否是污染环境的废气以及是否超过污染物排放标准或者超过重点污染排放总量控制指标排放污染物的等，均未进行检测和评估，更没有向原告出示有关评估和检测文书；原告属于《湖南省大气污染防治条例》修订之前已经建成的砖厂，且营业执照并未被注销，不适用该条例；被告区政府下达的处罚决定书，告知原告向法院起诉的时间存在错误。三、生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》明确指出，严格禁止“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法，坚决避免以生态环境保护为借口紧急停业停产等简单粗暴行为。四、被告区政府下达关停原告造成原告的经济损失，同时会造成市场用砖供不应求，扰乱市场秩序。因此，原告认为被告区政府作出的关停处罚决定没有事实和法律依据且程序上严重违法，行政复议后被告市政府维持该处罚决定，损害了原告的合法权益，综上，请求依法撤销市政府于2018年11月23日作出的衡府复决字［2018］46号，诉讼费由被告承担。
原告建材厂为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：
1、厂房整改前后现状照片，拟证明区环保下达整改通知书及中央环保督查后，原告按照要求投入资金对厂房进行整改，安装了环保设施，更新了自动化生产设备，厂区主要道路、生产区域地面全部硬化；2、建设项目环境影响报告表，拟证明项目建设可行；3、市环保局出具的证明，拟证明原告已向环保部门递交了环保手续，环评审批市环保局正在按程序办理当中。
被告区政府答辩称：一、区政府作出的行政行为认定事实清楚、适用法律正确，因此，市政府作出的行政复议决定书合法合规。首先，建材厂经营场所坐落在衡阳市珠晖区茶山坳田心村，位于市中心城区516.1平方公里规划范围内，根据《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款规定，证明区政府是具有处罚权的行政关机，且建材厂亦属于该法规明令治理对象。其次，被告的违法事实确实存在。该砖厂自2012年投产以来未向珠晖区环保部门办理环保审批手续，也未配套建设污染防治设施。其采矿许可证早已逾期，且从事采矿、页岩生产等活动并未办理《安全生产许可证》。违反了《中华人民共和国矿产管理法》第三条、《安全生产许可条例》第二条，依法应予以关停。二、区政府所作的行政处罚程序合法。在建材厂已经违法事实存在的情形下，区政府联合区环保分局、区安监局、区公安局等多部门分别在各自职责范围内对建材厂进行整治排查，严格依照法律程序，不越权办案，在查实其违法事实确凿的情形下，区政府多次与建材厂沟通，要求其自行关闭无果后才按照正常程序依照法律依据作出处罚决定。三、根据我国保护环境的政策方针，污染性大的企业应依法停产停业，不应以牺牲环境为代价换取经济发展，关停一部分砖厂并不会影响社会经济秩序，也难以造成供不应求的情况出现，因此，区政府所作的行政处罚决定合法合规，建材厂违法事实确凿，属于应依法关停污染企业。
被告区政府在法定期间限内，向本院提交了如下证据：1、衡阳市国土资源局关于全面整治违法生产砖厂的函（衡国土资函［2018］111号），证明原告的采矿许可证已经过期；2、衡阳市生态环境保护委员会办公室关于印发《2018年衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案的通知》（衡环委办［2018］30号），证明原告的采矿许可证已经过期，被告为负责下达关闭非法砖厂的责任主体；3、衡阳市国土资源局关于关闭取缔辖区内非法砖厂的函（衡国土资函［2018］315号）；4、2018年7月23日询问笔录，证明原告知道自己采矿许可证已经过期的违法事实；5、衡阳市国土局责令停止违法行为通知书，证明原告占地建砖厂的行为违法；6、珠晖区安全生产监督管理局关于提请衡阳市珠晖区恒辉建材厂等10家非法砖厂停产停业的报告，证明原告未取得安全生产许可证，行为违法；7、衡阳市环境保护局珠晖分局责令停产的通知，证明原告未依法办理环保手续，行为违法；8、衡阳市环境保护局珠晖分局关于建议立即关闭衡阳市珠晖区万**环保健材厂等19家页岩砖厂的报告，证明原告占地建厂的行为违法，根据法律规定区政府有权予以关闭；9、衡阳市珠晖区人民政府关于责令关闭衡阳市福兴新型墙体建材厂的决定（衡珠府罚［2018］5号）。被告市政府答辩称：砖厂位于衡阳市中心城区516.1平方公里城市规划范围内，属于必须关停的砖厂之一。区政府作出责令关闭建材厂的决定符合客观事实。虽然区政府作出责令关闭决定时程序存在瑕疵，且作出关闭决定的同时未依法处理，但撤销区政府作出关闭决定可能对公共利益造成重大损失。故决定不予撤销，属认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。因此，市政府作出的衡府复决字［2018］46号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用依据正确。请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府答辩称：其作出衡府复决字［2018］46号行政复议决定书认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府在法定期限内，向本院提交了如下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复通知书及送达回证；3、延期审理通知书及送达回证；4、行政复议决定书及送达回证，证据1-4共同证明复议程序合法；5、复议程序中区人民政府提交的《行政复议答辩状》及作出具体行政行为的证据，证明区政府作出的行政处理决定认定事实清楚且在规定的时间内提交了行政复议答复书及作出被诉行政行为的证据和依据。
经庭审质证，针对原告建材厂提交的证据，被告市政府对证据1的真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议；对证据2和证据3的真实性无异议，对证明目的有异议。被告区政府对证据1的“三性”均有异议；对证据2中的营业执照的合法性提出异议，对报告的合法性与真实性有异议；从证据3的证明内容可以看到，原告只是履行报备的手续并没有结果，原告没有获得相关的环保手续。
针对被告市政府提交的证据，原告建材厂和被告区政府均无异议。
针对被告区政府提交的证据，原告建材厂对证据1、2、3认为不能达到证明目的；对证据4、5、6、7的证明目的和关联性有异议；对证据8、9的证明目的有异议。被告市政府对区政府提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告建材厂提交的证据1—3因达不到其证明目的，不予采信。被告市政府及区政府提交的证据客观、真实，来源合法，与本案有关联，可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明，原告建材厂位于衡阳市珠晖区茶山坳镇田心村。其前身为衡阳市群力页岩砖厂，2005年砖厂建好，后来，该砖厂几经转让，于2009年转让给了原告的法定代表人林炳锦。2011年12月31日，衡阳市群力页岩砖厂取得《采矿许可证》，有效期限为2011年12月31日-2014年12月31日。2012年改建后的砖厂完工并正式投入生产，主要生产页岩砖。后来，衡阳市群力页岩砖厂名称变更为衡阳市珠晖区福兴新型墙体建材厂。2018年4月8日，衡阳市工商行政管理局珠晖分局为原告建材厂颁发了《营业执照》。2016年9月27日、2017年4月11日、2017年9月1日、2018年7月11日衡阳市国土资源局先后多次对原告建材厂作出责令停止违法行为通知书。2018年7月23日衡阳市珠晖区安全生产监督管理局向被告区政府提请对原告停产停业的报告。2018年7月24日衡阳市环境保护局珠晖分局对原告建材厂作出责令停产的通知。2018年7月30日被告区政府对原告建材厂作出衡珠府罚［2018］5号行政处理决定，决定：责令建材厂于2018年8月5日前关闭。原告建材厂不服，向被告市政府申请行政复议。2018年11月28日被告市政府作出衡府复决字［2018］46号《行政复议决定书》，认为区政府作出责令关闭决定时程序存在瑕疵，且作出关闭决定的同时未依法处理，但撤销区政府作出关闭决定可能对公共利益造成重大损失，故决定不予撤销，属认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。因此，被告市政府复议决定：一、维持区政府于2018年7月30日作出的衡珠府罚［2018］5号《关于关闭衡阳市珠晖区福兴新型墙体建材厂的决定》；二、责令衡阳市珠晖区人民政府对关停申请人的砖厂依法予以处理。为此，原告建材厂不服，遂提起行政诉讼。
本院认为，根据《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款的规定：“城市规划区禁止新建烧制建筑用砖厂；已经建成的，设区的市、自治州、县（市、区）人民政府应当依法关停，并予以处理。”据此，被告区政府对违法砖厂具备相应的行政处罚职责。本案中，原告建材厂位于珠晖区茶山坳镇田心村，主要从事页岩空心砖、建材加工及销售项目，其既未取得《安全生产许可证》，也未依法向珠晖区环保部门办理有效的环保审批手续，且《采矿许可证》于2014年12月31日到期后未予以续延。为此，衡阳市国土资源局多次向原告下达《责令停止违法行为通知书》，但原告建材厂怠于执行决定，不主动关闭其砖厂，其违法事实清楚。从衡阳市生态环境保护委员会办公室印发的（衡环委［2018］30号）《2018衡阳市城区砖瓦行业专项整治实施方案》通知、衡阳市国土资源局作出的衡土国资函（2018）111号及（2018）315号、湖南省第一环境保护督察组督办单（湘环督衡督【2018】2号）、衡阳市环境保护局珠晖分局作出《责令停产决定书》的相关内容来看，原告建材厂坐落在城市规划区内，属关停对象，同时亦属于《湖南省大气污染防治条例》第十三条第二款中规定的“已经建成的且营业执照未被注销的建筑用砖厂。”据此，被告区政府在作出衡珠府罚［2018］5号行政处理决定的过程中，虽在程序上存在一定的瑕疵情形，但主体适格、认定事实清楚，在处理上符合《湖南省大气污染防治条例》的有关规定，亦是落实国家产业结构调整政策的现实需要。
依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。本案中，市政府于2018年8月29日受理行政复议申请后，因案情复杂，经批准延期30日审理，并于2018年11月23日作出（2018）46号《行政复议决定书》，该复议决定认定事实清楚，程序合法，本院依法予以支持。因此，原告建材厂要求撤销衡府复决字［2018］46号《行政复议决定书》的诉请，于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告衡阳市珠晖区福兴新型墙体建材厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告衡阳市珠晖区福兴新型墙体建材厂负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
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审　判　长　　丁枥澎
审　判　员　　何利国
人民陪审员　　刘秋贵
二〇一九年三月二十三日
书　记　员　　王　露