古田县人民政府、古田县凯旋养猪专业合作社二审行政判决书
福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽行终1216号
上诉人（原审被告）古田县人民政府，住所地：福建省古田县解放路169号。
法定代表人：党帅，县长。
委托代理人：李昌进，福建立胜律师事务所律师。
委托代理人：周华清，福建省古田县农业局工作人员。
被上诉人(原审原告)古田县凯旋养猪专业合作社，住所地：福建省宁德市古田县卓洋乡前洋村大湾岗。
法定代表人：江旭，董事长。
委托代理人：孟登高，北京在明律师事务所律师。
上诉人古田县人民政府因与被上诉人古田县凯旋养猪专业合作社（以下简称凯旋养猪合作社）通知行为一案，不服福州市中级人民法院（2018）闽01行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人古田县人民政府及其委托代理人李昌进、周华清，被上诉人凯旋养猪合作社的法定代表人江旭及其委托代理人孟登高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告凯旋养猪合作社位于宁德市古田县卓洋乡前洋村大湾岗，于2015年7月6日依法成立。2018年5月2日，被告古田县人民政府作出古畜禽整治组（2018）3号《关于限期拆除禁养区生猪养殖场的通知》（以下简称“3号《通知》”），决定限期拆除位于禁养区或大部分位于禁养区的54家生猪养殖场，其中包括了原告的生猪养殖场。为证明原告养猪场位于禁养区内，被告委托福建所思达勘测设计院有限公司于2017年12月21日作出《古田县凯旋养猪专业合作社养殖拆除测量技术报告》（以下简称《测量技术报告》），该报告认定原告的养猪场“全部占到禁养区”。原告在未与相关部门签订拆迁补偿协议的基础上，自行拆除生猪养殖场的部分设施后，认为其生猪养殖场或大部分场地并非位于禁养区，不服被告作出的“3号《通知》”，要求予以撤销，遂提起本案诉讼。
原审法院认为，2018年5月2日由被告古田县人民政府委托的下设机构古田县畜禽养殖污染整治领导小组出具的“3号《通知》”中，在“附件名单”上需要拆除的54家养殖场中包含了原告凯旋养猪合作社，因此该通知与原告具有法律上的利害关系，原告依法具有诉讼权利。福建所思达勘测设计院有限公司受被告委托于2017年12月21日作出的《测量技术报告》认定：“古田县凯旋养猪专业合作社养猪场总面积11.57亩，全部占到禁养区，距离前洋村民宅400米左右，并且占用了部分基本农田保护区7.38亩，（主要是化粪池和一座养猪棚占用基本农田保护区）……”。但经庭审后释明，被告仍未提供完整的该份《测量技术报告》，即被告认定原告养猪场位于禁养区内的主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，被告依法应承担举证不能的法律后果。因此，原告关于其养猪场并非位于禁养区内、要求撤销“3号《通知》”的诉讼请求，予以支持。但是，由于该通知所涉及到的54家生猪养殖场中，仅原告提起本案诉讼，因此将诉讼请求调整为“3号《通知》”附件中所涉及的原告养猪场不予拆除。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第二十六条第五款、第三十四条、第三十九条、第七十条第一款第（一）项的规定，作出判决：撤销被告古田县人民政府作出的古畜禽整治组（2018）3号《关于限期拆除禁养区生猪养殖场的通知》的附件中关于拆除原告古田县凯旋养猪专业合作社养猪场的内容。一审案件受理费人民币50元，由被告古田县人民政府负担。
古田县人民政府不服，向本院提起上诉称：1.原审判决程序严重违法，在开庭审理中法庭调查阶段结束后直接进入最后陈述阶段，未组织进行法庭辩论，且在组织证据交换时不准许上诉人进行任何补充说明、不准许委托代理人周华清参与证据交换，剥夺了上诉人依法应享有的诉讼权利。2.原审判决认定事实不清，且在证据采信方面明显错误。（1）“3号《通知》”是上诉人基于内部层级监督而对下级行政机关作出的督促履责行为，不仅不是送达给被上诉人，且通知内容并无涉及行政处罚的具体内容，并不因此对被上诉人权利产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(八)项的规定，被上诉人在原审的诉讼请求不属人民法院行政诉讼受案范围。（2）“3号《通知》”是根据《中华人民共和国环境保护法》《福建省环境保护条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》《基本农田保护条例》，以及闽政（2014）44号《福建省人民政府关于进一步加强生猪养殖面源污染防治工作六条措施的通知》等相关法律、法规、政策的规定而作出，上诉人依职权作出的“3号《通知》”并无违法和不当之处。（3）上诉人提交的福建所思达勘测设计院有限公司作出的《测量技术报告》明确体现被上诉人养猪场属于禁养区范围且占用基本农田保护区，能与卓洋乡土地利用规划图、现状图等证据材料相印证。该《测量技术报告》在形式上不完整只属于证据瑕疵，但不足以否定该份技术报告所认定的客观事实。原审判决对事实查明部分的叙述与判决结果部分的内容自相矛盾，认定被上诉人养猪场位于禁养区内的主要证据不足是错误的。综上，原审判决程序违法、事实认定不清、证据采信错误，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人原审诉讼请求或将本案发回重审。
被上诉人凯旋养猪合作社答辩称：1.上诉人作出的“3号《通知》”内容已经涉及到拆除的时间和补偿的问题，虽然其他相关部门未向被上诉人作出后续的具体行政行为，但“3号《通知》”已经对被上诉人产生实质影响，依照行政诉讼法的规定属于人民法院的受案范围。2.拆除被上诉人养猪场主要依据是福建所思达勘测设计院有限公司提供的《测量技术报告》，但《测量技术报告》没有任何的资质证明，内容不完整，不具备证据的格式要求，不属于瑕疵问题，且未体现对现场进行实际勘测，未附有照片和数据，难以证实其所测量内容的真实性，不能证明被上诉人养猪场在禁养区范围之内。综上。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审法院认定的证据中有福建所思达勘测设计院有限公司于2017年12月21日作出的《测量技术报告》，鉴于该《测量技术报告》系复印件，没有测绘人的签字，也未附上该测绘机构和测绘人员的资质证明，上诉人在二审庭审中又提交了福建所思达勘测设计院有限公司作出的该《测量技术报告》的原件，并补充了该公司的营业执照和陈苏、陈润盛两位测绘人员的测绘资质证书，但该《测量技术报告》原件中依旧未体现有测绘人员的签字。被上诉人在二审庭审中质证认为，该《测量技术报告》不完整，没有测绘人员的签字和测绘机构的盖章，不能说明该份技术报告是两位测绘人员作出。本院对该份证据评判认为，上诉人在一、二审庭审中提供的《测量技术报告》均没有测绘人员的签字，不符合法定的证据形式要求，二审庭审中虽补充提交了公司的营业执照和两位测绘人员的测绘资质证书，但无法说明该《测量技术报告》系两位测绘人员作出，该证据不予采纳。
经审理查明，被上诉人凯旋养猪合作社位于宁德市古田县卓洋乡前洋村大湾岗，于2015年7月6日依法成立。2018年5月2日，上诉人古田县人民政府成立的古田县畜禽养殖污染整治工作领导小组作出“3号《通知》”，要求所辖的各乡镇人民政府、街道办事处、县直有关单位限期拆除位于禁养区或大部分位于禁养区的54家生猪养殖场，其中包括了被上诉人养猪场。被上诉人认为其养猪场并非位于禁养区，不服该“3号《通知》”，要求予以撤销，遂提起本案诉讼。
原审认定的证据，除了上述的《测量技术报告》外，其他证据均具备关联性、真实性和合法性，本院予以确认。
本院认为，“3号《通知》”是古田县畜禽养殖污染整治工作领导小组作出，该工作领导小组系上诉人古田县人民政府为了在全县范围内集中开展畜禽养殖污染整治工作而成立的临时机构，人员由县政府的主要领导和职能部门工作人员抽调组成，其作出行政行为的后果应由成立该临时机构的上诉人承担。本案中双方争议的焦点主要有两个：1.被上诉人要求撤销“3号《通知》”是否属于人民法院行政诉讼受案范围。2.该“3号《通知》”附件中有关拆除凯旋养猪合作社养猪场内容的作出是否有合法正当的事实依据和法律依据。
关于要求撤销“3号《通知》”是否属人民法院行政诉讼受案范围的问题。虽然“3号《通知》”发文的对象是所辖的各乡镇人民政府、街道办事处、县直有关单位，未直接针对包括被上诉人养猪场在内的54家生猪养殖场，从发送范围上看“3号《通知》”是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，且目前上诉人及其下属的职能部门也未对被上诉人养猪场作出强制拆除的具体行政行为。但是，“3号《通知》”内容中针对位于禁养区内的生猪养殖场明确了自行拆除和强制拆除的时间，要求职能部门制定拆除方案、测量拆除面积、签订拆除协议、做好拆除前公示、进行现场核查，对存在违法行为的养殖场立案查处，并在“附件名单”中列明包括被上诉人凯旋养猪合作社在内的具体对象，后乡政府工作人员又将“3号《通知》”的相关内容告知了被上诉人。因此，该“3号《通知》”已经超出内部督促履责行为的范畴，外化为能够对被上诉人养猪场产生法律效果影响的行政行为，与被上诉人具有法律上的利害关系，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款的规定，应属于人民法院行政诉讼的受案范围。
关于“3号《通知》”附件中拆除凯旋养猪合作社养猪场内容的作出是否有合法正当依据的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任。在原审审理期间，上诉人虽然提交了作出“3号《通知》”的法律依据和相关规范性文件，提交了卓洋乡土地利用规划图、现状图等证据材料，还提交了认定被上诉人养猪场所处的位置在禁养区内的主要证据，即福建所思达勘测设计院有限公司作出的《测量技术报告》。但该《测量技术报告》内容不完整，特别是没有测绘人员签字，无法判定测绘意见的真实性，不能作为定案的证据，更不能与土地利用规划图、现状图等其他证据相互印证，进而认定被上诉人存在违法行为的事实。因此，该“3号《通知》”附件中要求拆除被上诉人养猪场，缺乏被上诉人养猪场在禁养区内的事实依据，上诉人应承担举证不能的法律后果。原审法院撤销“3号《通知》”附件中关于拆除凯旋养猪合作社养猪场的相关内容，并无不当。
此外，上诉人还提出原审判决程序严重违法的问题，根据二审庭审时查明的情况，结合原审案件卷宗和庭审笔录内容来看，原审庭审时虽有程序不够规范之处，但在庭审过程中已让双方当事人充分表达意见，上诉人在原审期间也提交了详细的答辩状，原审法院并未剥夺其依法应享有的诉讼权利，程序上没有严重违法之处。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人古田县人民政府的上诉理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人古田县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长　　秦传熙
审判员　　林锦斌
审判员　　张　挺
二〇一九年二月二十八日
书记员　　吴晓燕
附：本案所适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。