乌恰县小尚海旅游服务有限责任公司与乌恰县波斯坦铁列克乡人民政府行政合同一审行政判决书
新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新30行初1号
原告：乌恰县小尚海旅游服务有限责任公司。住所地新疆维吾尔自治区乌恰县步行街A2楼3单元。
法定代表人：古丽米热·哈热别克，该公司总经理。
委托代理人：艾斯旦别克·木哈什，男，柯尔克孜族，1973年3月19日出生，乌恰县小尚海旅游服务有限责任公司副经理，住阿图什市。
委托代理人：康明亮，乌鲁木齐亚心法律服务所法律服务工作者。
被告：乌恰县波斯坦铁列克乡人民政府。住所地新疆维吾尔自治区乌恰县波斯坦铁列克乡。
法定代表人：买买提居马·阿不都哈地尔，该乡乡长。
委托代理人：黄炜峰，该乡副乡长。
委托代理人：王建东，新疆兴恰律师事务所律师。
原告乌恰县小尚海旅游服务有限责任公司（以下简称小尚海旅游公司）诉被告乌恰县波斯坦铁列克乡人民政府（以下简称乡政府）行政合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告小尚海旅游公司的委托代理人艾斯坦别克·木哈什、康明亮，被告乡政府的委托代理人黄炜峰、王建东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告小尚海旅游公司提出诉讼请求：1.依法确认乡政府与小尚海旅游公司于2011年6月18日签订的《合作协议》（违法）无效；2.本案诉讼费及其他因诉讼产生的费用由被告承担。事实和理由：2011年6月18日，原告与被告签订《合作协议》，约定：由双方合作开发乌恰县波斯坦铁列克乡小尚海草场，合同期限50年，被告确保原告投资有法可依、依法进行，并协调好地方政府及群众关系，确保原告顺利经营，并给予优惠政策，如因被告不遵守合同的相关约定或未经原告同意，另行招商给原告造成损失，被告给予赔偿。合同签订后，原告通过各种方式筹措资金，并组织动用大量人力、物力和财力，完成直达小尚海草场景区间的公路建设，累计投入资金达1900万元。被告认为双方签订的《合作协议》违反系列法律规定，应属无效，遂单方终止履行协议，致使项目无法继续实施，造成巨大损失。原告认为，被告的行为已构成根本违约，应依法赔偿经济损失。
被告乡政府辩称：1.原告未按照有关法律法规办理相关手续，双方签订的协议应为无效。原告在开发小尚海旅游项目过程中，未经县级草原行政管理机关审批同意，擅自改变草场使用性质，也无草场保护措施，草场破环严重。波斯坦铁列克乡人大代表、政协委员及群众代表联名上访要求小尚海旅游公司恢复草场植被，停止乱砍、乱挖行为。小尚海旅游公司开展经营性旅游开发活动，未向县级人民政府或县旅游局、国土资源局、环境保护局办理旅游开发申报、土地使用等相关手续，为了规范开发经营行为，乡政府多次催促其依法办理旅游开发的相关手续，但原告置之不理。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国旅游法》、《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，小尚海旅游公司未办理相关手续，双方之间签订的协议无效。
原告小尚海旅游公司提交以下证据：
1.双方签订的《合作协议》，用以证明合作协议不违反法律法规的规定，为有效合同，被告单方违约，造成合同无法履行。经质证，被告对上述证据的真实性不持异议，但对证明的问题不予认可，认为原告从事旅游开发活动未办理相关手续，合同无效。本院对该证据的真实性予以确认。
2.小尚海旅游公司与当地牧民签订的协议书，用以证明小尚海旅游公司从事旅游经营活动已得到草场承包户的同意。经质证，被告对该证据的真实性认可，但认为旅游开发是商业行为，应办理相关审批手续。本院对该证据的真实性予以确认。
3.录像视频和通用发票1张、收据29张，用以证明合同终止履行后，被告自行设点收取门票费。经质证，被告对以上证据不予认可，认为在波斯坦铁列克乡乔尔波村委会设卡点是为安保、进行检查，限制旅客进入景区。本院认为该证据不能证明乡政府设卡点是为了出售门票，故对该证据的证明效力不予确认。
4.2013年5月2日由小尚海旅游公司向乡政府出具的通知，用于证明2012年底乡政府强行终止合同，不让原告继续开发。经质证，乡政府对该证据真实性及证明问题均不予认可，认为原告未出示已向乡政府送达的证据。因该通知是否已向乡政府送达无法确认，故本院对该证据不予确认。
5.林业行政处罚决定书，用于证明原告有轻微的违法行为，受到相关部门的当场处罚。经质证，乡政府对该证据真实性认可，该证据可以证明原告未经批准，非法改变林地用途。本院对该证据的真实性予以确认。
6.乌恰招商项目表，用于证明小尚海景区开发项目，乌恰县一直在招商，被告单方终止合同，违反合作协议第四条第二项B条约定，已构成根本违约。经质证，乡政府对该证据真实性不予认可，认为该证据来源无法确认。因该证据来源无法确定，故本院对该证据真实性不予确认。
被告乡政府向法庭提交以下证据：
1.2011年6月18日双方签订的《合作协议》，用于证明原告未按照合同约定办理旅游开发相关审批手续，导致合同无效。经质证，原告对该证据的真实性、合法性、关联性予以认可，但认为原告已履行合同全部义务，因被告单方终止履行合同，导致原告无法继续履行合同。本院对该证据真实性予以确认。
2.乌恰县国土资源管理局、乌恰县草原监理所和乌恰县林业局分别出具的证明三份，用以证明小尚海景区土地系国有，乡政府无审批权，原告在开发过程中未办理土地、草地、林地使用手续。原告对该证据不予认可，认为涉案土地为村集体土地，与政府职能部门无关，双方在合作协议中明确约定，双方合作中需要政府部门办理的手续由被告协调，原告在修建景区道路时草原监理所并未予以阻止。因该组证明系乌恰县政府部门出具，并加盖有单位公章，原告并未提供证据证明小尚海景区土地系村集体所有，故对该证据真实性及证据的证明效力予以确认。
3.小尚海景区附近牧民的请愿书和波斯坦铁列克乡第十六届人民代表大会第二次会议代表议案登记表，用于证明原告存在破坏草场行为，导致牧民遭受损失，牧民反对原告继续开发小尚海，人大代表提出议案要求收回小尚海景区的开发权。经质证，小尚海旅游公司对该组证据的真实性不认可，认为其并未破坏草场，登记表仅仅是人大代表提出的建议，不具有法律性。经审查，请愿书有牧民的签字、捺印，本院对该证据真实性予以确认。
4.照片一组四张，用于证明乌恰县草原监理所对小尚海旅游公司破坏草场的行为进行查处。经质证，小尚海旅游公司对该证据真实性无法确认，合法性、关联性及证明目的不认可，认为小尚海旅游公司在修路过程中草原监理所从未进行阻止。本院对该证据的真实性予以确认。
经审理查明，2011年6月18日，乡政府（甲方）与小尚海旅游公司（乙方）签订《合作协议》，约定：由甲乙双方合作开发乌恰县波斯坦铁列克乡小尚海景区，期限为50年；涉及土地征用，依土地法执行；甲方负责在国家法律、法规和民族区域自治法的相关法规和规定的范围内，确保乙方投资有法可依，依法进行，并在所辖地区内协调地方政府、群众与乙方的关系，确保乙方的经营顺利进行，并给予优惠政策；甲方及时进行旅游线路的道路、水电、通讯等基础设施配套建设，确保乙方投资按期进行；乙方依照总体规划及小尚海草场旅游资源与甲方商定并分期分批进行资金投入，并保证一期投资3至5年，投入资金2200万元，用于旅游配套设施（宾馆、车队、营地、餐饮、娱乐）、宣传促销、相关地产（度假别墅、公寓）等；乙方在开发经营中遵守国家法律，遵守克州相关法规，依法经营、纳税；如因甲方不遵守合同的相关约定或未经乙方同意另行招商等违约情形，应对乙方造成的损失予以赔偿。如乙方不按商定的投资计划及时投资、不按照评审通过的乌恰县旅游发展总体规划纲要进行投资管理、无故撤资，乙方应向甲方承担相应的经济赔偿。协议自双方签字盖章，经公证后生效。合作协议签订后，双方未按照协议约定进行公证。
2011年，原告与小尚海草场的牧民签订协议，约定原告在小尚海草场开始经营后，允许当地牧民继续在此地放牧；如当地牧民有意在草场从事经营活动，应取得原告的同意后，方可从事经营；双方确保草场的生态环境和卫生；原告在草场施工过程中，对草场破坏的部分按2011年的价格标准予以处理；此协议由原告的法人代表和乔尔波村村民签字，并对小尚海草地承包人员进行登记。
2011年8月25日，小尚海旅游公司未经批准许可，私自在乌恰县波斯坦铁列克乡乔尔波村小尚海（33号林班65号小班）重点公益林内进行修路活动，非法改变林地用途，面积有1600平方米，乌恰县公安局森林警察大队根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条、第十六条、第四十三条第一款的规定，于2012年7月10日作出《林业行政处罚当场处罚决定书》，决定给予小尚海旅游公司2000元罚款。小尚海旅游公司在修建道路前，未向乌恰县国资源局土局、林业局、草原监理所办理相关审批手续。
在该行政案件之前，原告小尚海旅游公司将乡政府列为被告，以民事法律关系向本院提起民事诉讼，本院经审理作出（2013）克民一初字第3号民事判决，驳回小尚海旅游公司的诉讼请求。小尚海旅游公司不服，上诉至新疆维吾尔自治区高级人民法院，该院审理认为双方签订的《合作协议》不属于民事合同，属于行政合同，于2015年12月25日作出（2015）新民一终字第181号民事裁定，裁定撤销本院一审判决，驳回小尚海公司的起诉。2016年4月12日，小尚海旅游公司向本院提起行政诉讼。
另查明，小尚海景区的土地、草地、林地均属于国有。
认定上述事实的证据有：《合作协议》、小尚海旅游公司与当地牧民签订的协议书、《林业行政处罚当场处罚决定书》、乌恰县小尚海旅游服务有限责任公司单项资产评估报告书、（2013）克民一初字第3号民事判决书、（2015）新民一终字第181号民事裁定书。
本案在庭审过程中，原告小尚海旅游公司提出的诉讼请求为确认协议无效，而其提供的证据却要证明协议有效，经合议庭向其提示，并询问原告是否变更诉讼请求，其明确表示不变更。本院按原告小尚海公司提出的诉讼请求进行审理。
本院认为，乡政府与小尚海旅游公司签订的《合作协议》，根据协议的内容来看，实际是乡政府将小尚海景区内的土地、林地、草地的经营权交由小尚海旅游公司开发使用，而根据本案查明的事实，小尚海景区的土地、草地、林地属国有，乡政府无权代理县政府对国有土地进行处分，且乡政府的处分行为事前既未得到乌恰县人民政府批准或授权，事后也未得到追认；而小尚海旅游公司在修建道路前，未向相关部门申报、得到有关部门的批准，在未取得合法手续的情况下，擅自进行施工，其本身亦存在过错。综上，双方在签订协议过程中均存在过错，签订的《合作协议》应确认无效。原告小尚海旅游公司起诉要求确认双方于2011年6月18日签订的《合作协议》无效的诉讼请求应予支持。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款的规定，判决如下：
确认原告乌恰县小尚海旅游服务有限责任公司与乌恰县波斯坦铁列克乡人民政府于2011年6月18日签订的《合作协议》无效。
案件受理50元，由乌恰县波斯坦铁列克乡人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审判长　马　强
审判员　司拉义
审判员　刘　磊
二〇一六年十月十日
书记员　尼里帕