自贡市继强实业有限公司诉富顺县环境保护局环保行政处罚一审行政判决书
四川省富顺县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）富行初字第18号
原告自贡市继强实业有限公司，住所地四川省富顺县。
法定代表人林继强，总经理。
委托代理人易晓波，四川顺安律师事务所律师。
被告富顺县环境保护局，住所地富顺县富世镇。
法定代表人朱军，局长。
委托代理人王洪，男，富顺县环境保护局工作人员。
委托代理人胡继雄，四川漆大律师事务所律师。
原告自贡市继强实业有限公司（以下简称继强实业公司）诉被告富顺县环境保护局（以下简称富顺环保局）环保行政处罚纠纷一案，原告于2015年9月15日向本院提起诉讼。2015年9月15日本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月18日公开开庭审理了本案。原告继强实业公司委托代理人易晓波，被告富顺环保局法定代表人朱军、委托代理人王洪、胡继雄到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年5月5日，富顺环保局作出川环法富顺立字（2015）7号《立案决定书》，对继强实业公司钙水生产项目未依法报批环境影响评价文件擅自开工建设并投入生产的行为，按照行政处罚程序予以立案。2015年6月19日富顺环保局向继强实业公司作出并送达川环法富顺罚告字（2015）7号《环境行政处罚告知书》、川环法富顺听告字（2015）7号《环境行政处罚听证告知书》、川环法富顺改字（2015）8号《责令改正违法行为决定书》。2015年9月1日富顺环保局向继强实业公司作出川环法富顺罚字（2015）7号《环境行政处罚决定书》，并于2015年9月2日已向原告送达。为证明其行政行为的合法性，被告在法定期限内向本院提交了作出行政行为的证据，并当庭举示如下证据：
（一）、证明主体合法的依据
1.《富顺县人民政府办公室印发富顺县环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明被告具有环境保护相关职责。
2.《富顺县机构编制委员会关于建立富顺县环境监察大队的批复》，证明富顺县环境监察执法大队具有环境保护相关职责。
3.《富顺县机构编制委员会关于进一步加强我县环境监察执法体系建设的通知》，证明富顺县环境监察执法大队具有环境保护相关职责。
4.案件调查人员执法证件复印件（因王柳同志请假，不能提供执法证，只能提供另外两位同志的证件），证明本案调查人员具有行政执法资格。
（二）、认定事实的全部真实证据
1.原告有关证件，证明当事人是适格的被处罚主体。
2.现场检查笔录，证明继强实业公司氯化钡生产线已拆除，氟硅酸钠生产设备闲置，新增了钙水生产车间并陆续在使用，实际建设内容与原环评不符。
3.询问陈桂洁笔录，证明继强实业公司生产钙水，原料是石灰和盐酸，盐酸从自贡市晨光有机化工材料厂购买。氟硅酸钠和氯化钡项目有环评报告，钙水项目没有进行环境影响评价。
4.询问周敬元笔录，证明继强实业公司生产钙水，原料是石灰和盐酸，2014年该厂断断续续在生产钙水。生产过程中加入了非正规渠道的废酸。
5.询问刘永华笔录，证明继强实业公司产品有氯化钡、氟硅酸钠、钙水，其中氯化钡和氟硅酸钠都已不生产，单独生产钙水。
6.原告的情况说明，证明继强实业公司建设了液体氯化钙生产线并从自贡市晨光有机化工材料厂外购高浓度盐酸进行生产。
7.原告的台账，证明继强实业公司2014年生产钙水折算成氯化钙为135.91吨，销售钙水折算成氯化钙为99.2吨。
8.原告的转账及运费票据，证明继强实业公司2014年从自贡市晨光有机化工材料厂购进盐酸260.48吨，外运钙水349.16吨。
9.氟硅酸钠项目环评报告表节选，证明继强实业公司氟硅酸钠项目原料是有水酸（含氟硅酸约15%、含氢氟酸约5%）和卤水（含氯化钠），产品是氟硅酸钠；副产稀盐酸环评要求是外售，与自贡市晨光有机化工材料厂签订买卖合同。
10.被告的环评批复，证明氟硅酸钠项目副产稀盐酸的批复要求是“对含少量稀盐酸生产废水严格按公司协议外售至自贡市晨光有机化工材料厂”。
11.公安机关的说明，证明刘永华受聘继强实业公司，担任公司下属的氯化钙厂厂长，负责氯化钙厂的生产、管理。刘永华涉嫌非法处置废盐酸系个人行为，公司法人及相关工作人员并不知情。
（三）、证明该行政处罚案件的程序性材料
1.立案决定书及送达回证，证明被告对原告的处罚立案程序符合《环境行政处罚办法》第二十二条的规定，并已告知原告。
2.处罚告知书及送达回证，证明根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，被告履行了告知义务。
3.听证告知书及送达回证，证明根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，被告履行了告知义务。
4.责令改正违法行为通知书及送达回证，证明被告对原告的违法行为以行政命令的形式予以责令改正。
5.处罚决定书及送达回证，证明被告对原告的处罚决定书送达方式符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定。
（四）、该行政处罚案件听证材料和原告陈述申辩材料
1.听证申请书，证明原告向被告提出了听证申请。
2.当事人陈述申辩材料，证明原告向被告提出了陈述申辩意见。
3.听证审批书，证明被告对原告的听证申请进行审批。
4.听证人员确定书及送达回证，证明被告依法确定了听证人员并告知原告。
5.听证通知书及送达回证，证明被告将听证有关事项告知原告。
6.听证公告，证明被告将听证有关事项进行了公示。
7.听证公告公示材料，证明被告将听证有关事项进行了公示。
8.听证会签到表，证明被告举行了听证。
9.当事人的委托书，证明原告委托陈桂洁、易晓波参加听证。
10.听证笔录，证明听证会举行的情况。
11.听证会质证材料，证明听证会质证的情况。
12.听证报告，证明听证主持人对听证情况的报告。
（五）、实施行政处罚所依据的规范性文件
1.《中华人民共和国行政处罚法》第36、37、38、39条。
2.《中华人民共和国立法法》第92条。
3.《中华人民共和国环境保护法》第61条。
4.《中华人民共和国环境影响评价法》第24、31条。
5.《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复（2007）2）
6.《环境行政处罚办法》，证明被告内部程序的规定。
7.《建设项目竣工环境保护验收管理办法》，证明环评报批主体是原告。
8.《四川省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》节选，证明处罚金额符合标准。
（六）、行政处罚内部审查材料
1.《案源报告》，证明案件案源的由来。
2.《立案登记审批书》，证明被告对原告的处罚立案程序符合《环境行政处罚办法》第二十二条的规定。
3.《调查终结报告》，证明调查机构提出的事实、证据、法律依据和初步处罚意见。
4.《法制审查审批书》，证明法制审查。
5.《案审委员会审议记录》，证明被告对原告作出处罚决定，程序符合行政处罚法第三十八条的规定。
6.《处罚决定审批书》，证明被告对原告作出处罚决定，程序符合行政处罚法第三十八条的规定。
7.《案审委员会审议记录》，证明被告对原告作出处罚决定，程序符合行政处罚法第三十八条的规定。
8.《处罚决定审批书》，证明被告对原告作出处罚决定，程序符合行政处罚法第三十八条的规定。
原告诉称：2007年12月6日，原告向被告申请办理“氟硅酸钠生产线”的相关手续时已将“钙水生产线”一并向被告作出申报，被告只要求原告对“氟硅酸钠生产线”进行环境影响评估，没有要求原告对“钙水生产线”进行环境影响评估，导致原告在2008年1月聘请自贡市环境科学研究院对建设项目进行评估时未对“钙水生产线”进行评估并出具报告。《环境影响评估报告》出具后，原告对“氟硅酸钠生产线”进行了试生产，由于与原告签订《稀盐酸购销合同》的自贡市晨光有机化工材料厂未办妥全部生产手续，未正常开工生产，未使用稀盐酸，导致原告生产氟硅酸钠遗留的废酸大量积压。因废酸不能直接排放，需要进行无害化处理，就是在废酸中加入石灰水，经沉淀池、PH调节池后成为钙水。故原告在试生产氟硅酸钠的同时为解决废酸排放问题也在对钙水进行试生产。在钙水试生产过程中，由于原告遗留的废酸浓度低，不能直接产生钙水，需要添加适量高浓度稀盐酸，还特向富顺县公安局申请购买了部分稀盐酸。2010年9月8日，被告在对原告试生产的氟硅酸钠和钙水建设项目进行验收并出具报告时，并没对原告的生产情况提出异议，更未要求原告对钙水生产重新进行环境影响评估。故被告以“擅自开工建设钙水生产线并投入使用”为由对原告进行处罚缺乏事实依据。被告依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款的规定，建设单位“重新报批建设项目的环境评价影响文件”的前提是建设项目发生“重大变动”，由于原告的建设项目自立项以来未发生“重大变动”，也就不存在“重新报批建设项目的环境影响评价文件”的问题；被告依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的规定，即使原告存在“未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准”的事实，被告应当首先责令停止建设，限期补办手续。只有“逾期不补办手续”的前提下才能处以罚款。由于被告未要求原告“停止建设”，也未要求原告“限期补办手续”，故被告依照上述规定直接对原告处以十万元罚款缺乏事实和法律依据，依法应予撤销。综上，被告未要求原告对钙水生产线提供《环境影响评估报告》，也未要求原告补办手续，因此被告不应对原告直接处以高达十万元罚款的处罚。为此，请求法院依法撤销被告作出的川环法富顺罚字（2015）7号《环境行政处罚决定书》；案件受理费由被告承担。
原告为证明其主张，向本院提交了以下证据：
1.环境行政处罚决定书（川环法富顺罚字（2015）7号）。证明处罚决定书缺乏事实、法律依据。“发生重大变动”是处罚原告的原因，但重大变动实际不存在。《中华人民共和国环境影响评价法》第31条是逾期不办手续，被告没有给时间和机会。
2.原告营业执照2份，（2009年、2014年）证明原告2009年经营范围有三个分厂，氟硅酸钠、氯化钡、氯化钙分厂。经营范围没有发生变动，有工商局许可、组织机构代码证。
3.原告法人代表证明及身份证，证明主体资格。
4.2006年继强实业公司章程，证明2006年原告已经向工商局提出氟硅酸钠、氯化钡、氯化钙建设要求，工商局只要求氟硅酸钠、氯化钡的环评报告。
5.原告2008年氯化钡的环评申报表，证明生产氯化钡有环评报告。
6.原告氯化钡的环评批复，证明生产氯化钡已得到批复。
7.原告生产氟硅酸钠的申报表2份，证明得到被告许可，生产氟硅酸钠产生废酸，最后形成钙水，环评报告能看出。
8.2010年9月8日原告申请氟硅酸钠、氯化钙环境保护竣工验收报告，报告上生产氟硅酸钠产生废酸，后再利用生产钙水，提交了申请报告的，被告没有说氯化钙要环评。
9.自贡市晨光有机化工材料厂的《证明》一份，证明原告产生的废酸，原要卖给晨光有机化工材料厂，晨光有机化工材料厂不用，导致积压，钙水生产是废酸的再利用。
10.责令改正违法行为决定书、行政处罚告知书，证明2份文书相互矛盾，责令改正违法行为决定书本案中没有适用，被告缺乏事实、法律依据。
被告在庭审中辩称：根据《中华人民共和国环境影响评价法》中环评的责任主体是要求原告主动申请，被告只是审批机关没有义务告知，原告以不知道为理由站不住脚；工商登记不是环保许可，环评报告、批复才是法定文件；副产品的利用问题，原批复要求是外售，副产品用途发生变化需要重新环评，原告购买盐酸生产钙水、氯化钙厂厂长私自使用不合格的废酸生产均不合法；《中华人民共和国环境保护法》第六十一条是对法律漏洞的补正，这种情况可以直接处罚，而建设项目已经在生产阶段，违法行为一直延续，法工委的批复应当追责；同时发两份文书程序上没有错误，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条，责令改正是适当的，程序上没有问题。
经庭审质证，原告对被告提供的证据（一）无异议。对证据（二）中的2、3、4、5、6、7、8、9、10、11无异议，对证据（二）中的1真实性无异议，认为继强实业公司的营业执照中经营范围就有氯化钙、氯化钡、氟硅酸钠。对证据（三）中的1、3无异议；2、4有异议，两份文书是2015年6月19日同一天作出的，又是《处罚告知书》又是《责令改正通知书》，通知书中限期三个月内改正，但是却没有给原告留改正时间，究竟是改是罚，被告行政处罚程序不合法；5有异议，缺乏事实依据和法律依据，原告不存在生产发生重大变故的客观事实，而罚款的前提是限期没有改正，被告未给原告改正机会而处罚，应当撤销。对证据（四）无异议。对证据（五）中的1、6、7、8无异议；2有异议，新法优于旧法，行政机关处罚时依据的法律要告知当事人，告知书中只告知了《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》；3有异议，原告不知道氯化钙要环评才没有进行环评；4有异议，《中华人民共和国环境影响评价法》第24条是逾期补办手续，适用不正确，第31条没有逾期补办手续的时间直接罚款，适用不正确；5有异议，被告做出的行政处罚文书中没有告知适用该法律，不应该适用。对证据（六）无异议。
被告对原告提供的证据1-10中，2有异议，认为只是工商营业登记，登记项目前置程序才生效，并不是环境保护的行政许可；4是原告公司的内部章程，真实性、合法性不予置评；5、6、7、8、9有异议，环境保护申报表中氟硅酸钠生产流程最后一项环评批复废酸交另一厂，原告未执行批复要求，申报工艺中未申报加入盐酸生产的工序，起诉中强调生产氯化钙购买盐酸，已违反报告要求，就是生产的重大改变。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
1.对原告提供的证据1、10，拟证明所诉的行政行为程序错误，本院予以采信。
2.对原告提供的证据2、3证明原告的主体资格，真实性予以采信，但工商登记的经营范围不等同于环境保护的行政许可，对原告拟证明内容本院不予采信。
3.对原告提供的证据4的真实性予以采信，但属于内部规章，与本案无关联性。
4.对原告提供的证据5、6、7、8系氯化钡、氟硅酸钠环评申报、批复及验收材料，环评申请的主体应为原告，对原告拟证明内容本院不予采信。
5.对被告提供的证据（一）、证据（二）、证据（四）、证据（六），证明被告是适格主体，认定本案事实的证据，该行政处罚案件听证材料和原告陈述申辩材料、行政处罚内部审查材料，本院予以采信。
6.对被告提供的证据（三），只能证明被告作出行政处罚的相关材料并送达，但被告拟证明该行政处罚程序合法，本院不予采信。
7.对被告提供的证据（五），系行政处罚所依据的规范性文件，属法规、政策，与上位法不冲突，本院予以采信。被告在庭审中所举示的法律条文未在《环境行政处罚决定书》中使用，不能证明适用法律正确。
经审理查明，2007年12月6日，原告向被告申请办理“氟硅酸钠生产线”的相关手续，对“氟硅酸钠生产线”进行环境影响评估。2008年1月原告聘请自贡市环境科学研究院对建设项目进行评估时未对“钙水生产线”进行评估、出具报告。《环境影响评估报告》出具后，原告对“氟硅酸钠生产线”进行了试生产，由于与原告签订《稀盐酸购销合同》的自贡市晨光有机化工材料厂未正常开工生产，未使用稀盐酸，导致原告生产氟硅酸钠遗留的废酸大量积压。原告在试生产氟硅酸钠的同时为解决废酸排放问题也在对钙水进行试生产。在钙水试生产过程中，由于原告遗留的废酸浓度低，不能直接用于钙水生产，需要添加适量高浓度稀盐酸，故还向富顺县公安局申请购买了部分稀盐酸用于钙水生产。2010年9月8日，原告向被告申请氟硅酸钠和钙水建设项目竣工验收。2015年4月29日，被告接到富顺县环境监察执法大队关于原告涉嫌环境违法的情况报告。2015年5月5日，被告作出川环法富顺立字（2015）7号《立案决定书》，对原告钙水生产项目未依法报批环境影响评价文件擅自开工建设并投入生产的行为按照行政处罚程序予以立案。2015年6月19日被告向原告作出并送达川环法富顺罚告字（2015）7号《环境行政处罚告知书》、川环法富顺听告字（2015）7号《环境行政处罚听证告知书》、川环法富顺改字（2015）8号《责令改正违法行为决定书》。2015年9月1日被告向原告作出并于2015年9月2日向原告送达川环法富顺罚字（2015）7号《环境行政处罚决定书》。
本院认为，被告作为主管环境保护工作职能机构，负责本辖区环境污染防治及生态保护的环境影响评价，环境污染防治的监督管理，依法享有环境影响评价及违法处罚的主体资格和法定职权。在庭审过程中，原告对钙水生产线未报环评即建成生产的事实无异议。
本案的争议焦点为：处罚程序是否合法；适用法律是否得当。首先关于处罚程序是否合法。2015年6月19日富顺环保局向继强实业公司作出并送达的川环法富顺罚告字（2015）7号《环境行政处罚告知书》、川环法富顺听告字（2015）7号《环境行政处罚听证告知书》、川环法富顺改字（2015）8号《责令改正违法行为决定书》。《责令改正违法行为决定书》中载明“…被告决定责令你公司钙水生产项目停止生产、限期3个月补办环评手续，在通过环保部门验收之前不得擅自恢复生产”，“…也可以在接到本决定书之日起三个月内依法提起行政诉讼”。富顺环保局向继强实业公司作出川环法富顺罚字（2015）7号《环境行政处罚决定书》，并于2015年9月2日送达原告。根据被告作出的川环法富顺改字（2015）8号《责令改正违法行为决定书》中所依据的《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”后被告在给予原告3个月补办环评手续期间作出并送达川环法富顺罚字（2015）7号《环境行政处罚决定书》，程序上违反了《责令改正违法行为决定书》中所依据的《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，行政处罚程序违法。被告提供的证据（三）第1项《环境行政案件立案决定书》中载明的立案和送达时间均为2015年5月5日，根据程序从新原则，应当适用2015年5月1日生效的《中华人民共和国行政诉讼法》。在被告作出的《责令改正违法行为决定书》中第四项，关于提起行政诉讼的期限为“接到本决定书之日起三个月”，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”该行政处罚程序违法。
关于适用法律是否得当。根据被告举示的证据（五）第5项，全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复（2007）2）中“关于既未报批环评文件也未验收的已建成项目的法律适用问题”的答复：可以依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定予以处罚。本案中继强实业公司钙水生产线的建设、生产符合该答复中的情况，应当依照该答复适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定予以处罚。被告作出的川环法富顺罚字（2015）7号《环境行政处罚决定书》中载明的处罚依据为《中华人民共和国环境保护法》第六十一条，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款，故该《环境行政处罚决定书》适用法律错误。
综上，对被告作出的川环法富顺罚字（2015）7号《环境行政处罚决定书》应予以撤销，对原告要求撤销被告2015年9月1日作出的川环法富顺罚字（2015）7号《环境行政处罚决定书》的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、笫（三）项之规定，判决如下：
撤销被告富顺县环境保护局于2015年9月1日向原告自贡市继强实业有限公司作出的川环法富顺罚字（2015）7号《环境行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告富顺县环境保护局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省自贡市中级人民法院。
审判长　林　伟
审判员　兰政权
审判员　张　婧
二〇一六年一月十九日
书记员　房春娜
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。