南阳市卧龙区环境保护局、南阳市卧龙区蒲山矿业公司环境保护行政管理(环保)二审行政判决书
河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）豫13行终124号
上诉人(一审被告)南阳市卧龙区环境保护局。
法定代表人李泽阔，任局长。
委托代理人徐克，南阳市卧龙区环境保护局工作人员。
委托代理人郭凯歌，河南宛龙律师事务所律师。
被上诉人(一审原告)南阳市卧龙区蒲山矿业公司。
法定代表人陈小海，任经理。
委托代理人华成先，河南华都律师事务所律师。
上诉人南阳市卧龙区环境保护局因与被上诉人南阳市卧龙区蒲山矿业公司环境保护排污费征收纠纷一案，不服新野县人民法院（2018）豫1329行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人南阳市卧龙区环境保护局的委托代理人徐克、郭凯歌，被上诉人南阳市卧龙区蒲山矿业公司的委托代理人华成先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新野县人民法院一审查明：原告南阳市卧龙区蒲山矿业公司系南阳市卧龙区全民所有制企业，经营范围为“水泥用石灰岩开采”。2017年1月20日，被告南阳市卧龙区环保局向原告作出编号为南阳市卧龙区环境保护局环费字（2017）000001号-（2017）000028号共计28份排污核定与排污费缴纳决定书，责令原告缴纳2010年度至2016年度排污费共计16065049元。这28份排污核定与排污费缴纳决定书均附有相应的排放污染物与排污费缴纳金额核定表，被告采用“系数法”计算排污费的征收标准。其中每年度4份排污核定与排污费缴纳决定书，2010年度至2016年度共计7个年度。2017年2月23日，被告向原告作出排污费限期缴纳通知书，编号为南阳市卧龙区环境保护局环监字（2017）000001号-（2017）000028号，责令原告于2017年3月24日前缴纳排污费共计16065049元。2017年4月6日被告南阳市卧龙区环境保护局工作人员郑刚、陈雪松对原告南阳市卧龙区蒲山矿业公司办公室主任陈小海进行了询问，询问中被告工作人员明确说明，原告自2010年1月1日至2016年12月31日共应缴纳排污费16065049元，因原告分别于2010年9月1日，2011年12月23日，2013年5月13日，2014年6月6日各缴纳40000元，所以原告需要补缴排污费15905049元。2017年5月25日被告固定了原告继续从事排污的视听资料。2017年5月27日，被告案件调查终结报告处理建议为：建议依法处以应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款。并报经区人民政府批准，责令停产停业。因原告认为该28份排污核定与排污费缴纳决定书认定事实错误，征收程序违法，适用法律无依据。故未缴纳28份排污核定与排污费缴纳决定书所确认的排污费16065049元，并于2017年7月5日向我院起诉，2017年12月5日我院以（2017）豫1329行初19号行政判决书判决：一、撤销被告南阳市卧龙区环境保护局于2017年1月20日对原告南阳市卧龙区蒲山矿业公司作出的编号为南阳市卧龙区环境保护局环费字（2017）000001-（2017）000028号共计28份排污核定与排污费缴纳决定书。二、责令被告南阳市卧龙区环境保护局于本判决生效之日起两个月内按《排污费征收使用管理条例》的有关规定重新作出具体行政行为。2018年2月11日，被告南阳市卧龙区环境保护局向原告南阳市卧龙区蒲山矿业公司下发编号为（2018）000001-000031号共计31份《排污费核定与排污费缴纳决定书》，责令原告缴纳排污费合计20424757元。原告认为被告征收主体不合法，征收无法律依据，征收程序违法，请求撤销上述决定书。
新野县人民法院一审认为：《排污费征收使用管理条例》第七条第一款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的核定权限对排污者排放污染物的种类、数量进行核定。”第三款规定：“污染物排放种类、数量经核定后，由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门书面通知排污者。”第八条规定：“排污者对核定的污染物排放种类、数量有异议的，自接到通知之日起7日内，可以向发出通知的环境保护行政主管部门申请复核；环境保护行政主管部门应当自接到复核申请之日起10日内，作出复核决定。”第九条：“负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门在核定污染物排放种类、数量时，具备监测条件的，按照国务院环境保护行政主管部门规定的监测方法进行核定；不具备监测条件的，按照国务院环境保护行政主管部门规定的物料衡算方法进行核定。”本案中，被告依据“系数法”来测算原告排污量没有法律依据，据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告南阳市卧龙区环境保护局于2018年2月11日对原告南阳市卧龙区蒲山矿业公司作出的编号为南阳市卧龙区环境保护局环费字（2018）000001-000031号共计31份排污费核定与排污费缴纳决定书。二、责令被告南阳市卧龙区环境保护局于本判决生效之日起两个月内按《排污费征收使用管理条例》的有关规定重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告南阳市卧龙区环境保护局负担。
上诉人南阳市卧龙区环境保护局不服上述判决上诉称：一、上诉人依据“系数法”来测算被上诉人排污量有法律依据。虽然《排污费征收使用管理条例》第九条规定在核定污染物排放种类和数量时，应采用规定的监测方法或者物料衡算法，但一审时被上诉人提供了环境保护部的政府信息公开告知书，目前尚未有统一的矿山企业污染物物料衡算方法，根据环保部《关于矿山企业排污收费有关问题的复函》（环函﹝2008﹞246号）规定，上诉人采用系数法测算被上诉人排污量有法律依据。二、上诉人采用“系数法”来测算被上诉人排污量有事实依据。1、被上诉人从事矿山开发工作，涉及爆破工序，监测法无法全面覆盖，检测法无法得到全面数据。2014年之前的排污量测算，系数法是最经济、有效和直观的。2、根据《非金属矿产代码分类表》，被上诉人所开采的矿产属于《工业污染物产生和排放手册》中的“大理石”项。上诉人据此根据“系数法”核算排污费，符合国家和地方标准。一审裁判认定事实错误，适用法律错误依法撤销（2018）豫1329行初41号行政判决，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人南阳市卧龙区蒲山矿业公司答辩称：一、《排污费征收使用管理条例》规定了上诉人在征收排污费及核定排污量时，只能采用“监测法”或“物料衡算法”，上诉人依据《排污申报登记实用手册》及《工业污染物产生和排放系数手册》两本内部手册作为执法依据，显然于法无据。二、上诉人采用“系数法”核定污染量，与国家治理污染的初衷背道而驰。三、答辩人的排污量可以采用“监测法”确定，监测难度大、危险程度高等理由不能成为行政机关不依法办事的借口。不能因为监测困难或有危险就弃法律于不顾，上诉人称因“时过境迁”导致无法监测当时的排污量，是上诉人未及时作为导致。答辩人一审举证充分说明，答辩人具备实际监测条件，实际监测结果与上诉人所采用“系数法”测算结果差距较大，“系数法”不仅无法律依据更无科学依据，不符合客观事实。四、即使可以采用“系数法”，上诉人在执法时也错误地理解和使用了该系数。1、适用行业及对象错误。答辩人行业代码为84913，经营业务范围为“水泥性石灰岩开采”，而非上诉人所称的代码为84910的大理石开采。2、未扣减加工环对应的排污量。上诉人采用的5.65系数包含了大理石露天开采到加工的整个过程，答辩人仅是露天开采而无加工环节，上诉人以整个过程系数认定明显不当。3、为考虑采取治污措施的去除率。即使按照上诉人所依据的内部手册，在采用系数法时也应当扣除排污企业采取治污措施的去除率。本案上诉人未扣除治污措施去除率，对答辩人明显不公平。五、上诉人在征收主体、征收程序、适用法律方面，仍然存在错误，鉴于一审判决和上诉人的上诉状对此均没有论述，故在此不再赘述，答辩人坚持一审观点。请求二审法院，查明事实，驳回上诉人上诉，维持一审判决。
本院二审查明的事实同一审法院查明的事实相一致。
本院认为：征收排污费对加强环境保护、治理环境污染具有重要意义。上诉人作为行政机关在作出行政行为时，应当严格依法行政，做到有法必依，执法必严。本案中，被诉的行政行为存在以下问题：一、被诉《排污费核定与排污费缴纳决定书》认定事实不清。首先，从上诉人一审所提供的证据来看，上诉人认定被上诉人排放的污染物所归属的类别未有充分的证据支持，而此认定将直接影响被诉决定书的结果是否正确。其次，被上诉人是否采取治污措施，其治污减污效果如何并未查清。二、被诉《排污费核定与排污费缴纳决定书》适用法律法规不明确。该决定书内容为：“依据《排污费征收使用管理条例》及相关环境保护法律、法规、规章”，而《排污费征收使用管理条例》第九条明确规定环境保护行政主管部门在核定污染物排放种类、数量时，应采用监测法或者物料衡算法，被诉决定书采用系数法来测算排污量没有法律依据。上诉人辩称其依据环境保护部的复函，可参照《排污申报登记实用手册》及《工业污染物产生和排放系数手册》而采用系数法，但复函及两个手册都不属于决定书中所依据的相关法律、法规、规章。上诉人在执法以及应诉过程中不能提供做出被诉行政行为的法律依据，属于适用法律法规不明确。一审法院判决予以撤销并无不当。三、上诉人作出被诉《排污费核定与排污费缴纳决定书》的程序不当。根据《排污费征收使用管理条例》第七条、第八条、第十三条规定，负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门应将污染物排放种类、数量书面通知排污者，排污者可以对此申请复核。上述行政主管部门在确定应当缴纳的排污费数额后应予以公告。在新野县人民法院（2017）豫1329行初19号行政判决书中，已经指出该程序性问题，上诉人在重新作出行政行为时仍然不按照该条例规定依法实施，明显属于有法不依，程序不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院判决正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人南阳市卧龙区环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　刘旭东
审　判　员　　郭国旗
代理审判员　　郭　娟
二〇一九年三月二十七日
法官助理刘冰心
书记员朱娅南