106南通瑞普埃尔生物工程有限公司与南通市港闸区环境保护局行政处罚一审行政判决书
江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏0682行初106号
原告南通瑞普埃尔生物工程有限公司，住所地南通市港闸区经济开发区永兴大道58号。
法定代表人葛兴元，执行董事。
委托代理人张耀华，江苏友诚（南通）律师事务所，特别授权。
被告南通市港闸区环境保护局,住所地南通市港闸区城港路58号区政府内。
法定代表人翟晓莉，局长。
出庭负责人王建祥，副局长。
委托代理人陆亮，监察大队副大队长，一般代理。
委托代理人张迎军，江苏山水律师事务所律师，特别授权。
原告南通瑞普埃尔生物工程有限公司（以下简称瑞普埃尔）不服被告南通市港闸区环境保护局（以下简称港闸环保局）行政处罚一案，于2018年7月25日向本院提起行政诉讼，本院立案受理向被告港闸环保局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月17日公开开庭审理了本案。原告瑞普埃尔委托代理人张耀华，被告港闸环保局副局长王建祥及委托代理人陆亮、张迎军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年5月2日，被告港闸环保局作出港闸环罚[2018]33号《行政处罚决定书》，认定原告利用雨水管道排放水污染物，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第三项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，对原告作如下处罚决定：立即改正违法行为，并处以罚款人民币七十五万元。
原告瑞普埃尔诉称：被告作出的港闸环罚（2018）33号处罚违反事实，没有合法证据，违反法定程序，适用法律错误，处罚明显不当。1.原告没有利用雨水管道排放水污染物。第一，原告在生产中可能产生特征污染因子三氯乙烷，但在2017年12月11日，原告就已停产，2018年1月18日的环保现场执法也确认未生产；第二，原告公司内有5#、6#、7#三个雨水井，不与厂区内外其他任何管道连接，在原告厂区外，市政建设预留有4#井，该井与雨水管网连接。为尽快排除厂区下雨后的积水，原告在未经市政设施管理处批准的情况下，将厂区5#井与厂外市政4#井连接，这三口井距生产区较远，未与任何污水管道连接，环保现场检查时，4#井中没有水，未提取到超标物，形不成排污的证据锁链。2.被告调查、处罚违反法定程序。第一，举报人参与了被告的调查取样过程，不符合取证规范；第二，被告提取的水样没有封存，当事人未签字确认，检测机构收到的水样无法确认是从原告处提取；第三，检测报告未向原告送达，剥夺了原告对检测报告提出异议和申请重新检测的权利；第四，现场共1-7#七个井，被告提取了六个井的水样（4#无水），对关键的4#井土壤并未取样，被告仅选择了其中两个检测，以偏概全；第五，听证程序尚未进行完毕，处罚程序违法。听证时调查人员提供的证据包含现场影视资料，能够反映取证程序违法，被告在处罚时去除了该证据，原告听证时对此提出了异议，主持人答复向取证部门咨询后书面答复原告，但原告从未收到任何回复。3.原告擅自连接雨水井的违法行为，已由南通市政管理处处理，原告已整改完毕。综上，被告作出的行政处罚主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误，处罚明显不当，依法应予撤销。请求撤销被告港闸环保局作出的港闸环罚[2018]33号《行政处罚决定书》。
被告港闸环保局辩称：1.答辩人作出的行政处罚事实清楚，证据充分。答辩人于2018年1月18日配合南通市环境保护局对原告进行现场检查时发现，原告厂区内雨水井中水质颜色异常。经南通市环境监测中心站对厂区内雨水井和厂外永兴路沿线雨水井等多个点位进行取样，其中厂区围墙外1#井和4#井相连，4#井内用泥土填充，但仍可见通往厂区内雨水井的管道。经监测，厂区东北侧雨水井化学需氧量浓度、三氯乙烯浓度、三氯甲烷浓度、四氯乙烯浓度分别超标13.2倍、77倍、10.37倍、4.5倍，厂区内东北侧雨水井与厂区外永兴路辅道123号电线杆北线十米雨水井1.1.2三氯乙烷浓度分别为180mg/L、59.6mg/L。经核查，原告厂区内东北侧雨水井与厂区外永兴路辅道123号电线杆北侧十米雨水井原先并不相连，系原告将其连通。原告利用雨水管道排放水污染物的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，事实清楚，证据充分。2.答辩人作出的行政处罚程序合法。答辩人对原告的违法行为进行了调查，于2018年4月12日向原告邮寄送达了《南通市港闸区环境保护局行政处罚事先告知书》，告知其拟作出行政处罚的事实和依据，以及陈述、申辩和听证权利。在原告提出听证申请后，答辩人于2018年4月25日组织召开了听证会，听取了原告的陈述和申辩，后依法于5月2日作出行政处罚，并向原告送达，程序合法。3.被诉行政处罚适用法律准确，量刑适当。原告的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定，被告依据该法第八十三条第一款第三项和《中华人民共和国行政处罚法》的规定责令原告立即改正违法行为并罚款七十五万元，符合法律规定。
被告港闸环保局向本院提供了以下证据、依据：
1.被告的统一社会信用代码证；
2.南通市港闸区人民政府港闸政办[2015]23号文；
以上证明被告是港闸区人民政府的职能部门，负责区域范围内的环境保护工作，具有法定职权。
3.2018年1月18日南通市环境监察支队现场检查（勘察）笔录（附现场检查示意图）；
4.2018年2月2日港闸区环境保护局调查询问笔录；
5.2018年2月9日港闸区环境保护局调查询问笔录；
6.南通市环境监测中心站2018环监（水）字第020号监测报告及废水监测现场记录、送检单；
7.江苏中气环境科技有限公司（2018）环检（中气）字第（0228）号监测报告、港闸区政府采购项目合同书；
8.南通市环境监测中心站工作人员在雨水井提取水样图片；
9.南通市环境监测中心站工作人员在雨水井提取水样视频；
10.南通市环境保护局通环罚字（2016）20号处罚决定书；
11.原告公司营业执照；
12.原告法定代表人葛兴元身份证复印件；
以上证明原告主体身份，案涉处罚的违法行为存在及原告曾因环境违法被处罚的事实，认定事实清楚。
13.南通市环境保护局监察通知书；
14.南通市港闸区环境保护局环境违法行为立案审批表；
15.南通市港闸区环境保护局案件调查报告；
16.港闸区环境保护局行政案件审批表；
17.南通市港闸区环境保护局行政处罚案件集体审议记录；
18.南通市港闸区环境保护局行政处罚事先（听证）告知书及邮寄凭证；
19.原告公司听证申请书；
20.南通市港闸区环境保护局行政处罚听证通知书及EMS邮政速递记录；
21.南通市港闸区环境保护局行政处罚听证公告；
22.原告委托公司员工鲍家全，律师张耀华参加听证的委托授权书；
23.行政处罚听证会笔录；
24.南通市港闸区环境保护局行政处罚案件集体审议记录；
25.港闸环罚（2018）33号行政处罚决定书及送达回执；
以上证明被告在作出行政处罚前已经告知原告拟处罚的事实和依据以及权利，被告作出的行政处罚决定书依法向原告进行了送达，行政行为程序合法。
26.《中华人民共和国环境保护法》；
27.《中华人民共和国水污染防治法》；
28.环境保护部环函（2008）308号关于《水污染防治法》第二十二条有关“其他规避监管的方式排放水污染物”及相关法律责任适用问题的复函；
29.《中华人民共和国行政处罚法》；
30.环境保护部《环境行政处罚办法》；
31.南通市环境保护局通环办[2017]88号文。
以上证据结合证据10及事实部分证据，证明被告作出处罚的法律依据合法适当。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为：对证据1、2、3的真实性不持异议；证据4和证据5的真实性没有异议，但不能证明被告所证明的内容，结合证据3可以反映原告已经长时间不生产三氯乙烷了；证据6的三性均有异议，送检的水样是否是现场在原告单位所取、为何没有对无水的4#中土样进行检测；送检单上原告法定代表人葛兴元2018年1月18日有签字，但是签字时表格中数据都是空白的，表格中数据审核是1月24日，出具监测报告的时间是1月26日，结果完全吻合，显然送检单不真实。对证据7的三性不认可，送检的水样来源不明，送检的时间是1月18日，此时南通市环保局尚未将该案交由被告办理，被告无权委托中气公司进行监测，且检测报告显示，如有异议可以申请复检，但被告没有将检测报告向原告送达，剥夺了原告提出异议的权利；政府采购项目合同书真实性请法院审核；证据8和证据9是被告剪辑的没有瑕疵的一段，不能证明送检的水样来自原告处，执法人员至原告处开始检查就有完整的执法记录，应当提供；证据10的真实性不持异议，但是该处罚与本次处罚不属同类环境违法行为，与本案没有关联；证据11和证据12原告不持异议；对证据13的真实性不持异议；证据14-16是由被告制作，原告不持异议，但涉及到本案事实部分，原告不认可；证据17中认定原告的违法事实是私设暗管排放水污染物，且记载原告曾被南通市环保局作出处罚，系数加1，但原告之前所受处罚是没有履行“三同时”，和排放水污染物不类似，系数加1没有依据；行政处罚听证告知书已收到且申请了听证，其中对原告的定性是私设暗管、逃避监管的方式排放水污染物，与最终的处罚认定不相符；证据18-22原告均不持异议；证据23的真实性没有异议，听证过程中原告对取证过程的合法性提出了异议，被告至今没有作出答复；检测报告没有送达给原告，仅约谈负责人时告知检测结果；调查人员指控原告私设暗管，但处罚时又变更为采取其他规避监管的方式排放污染物，实际上私设暗管不存在；证据24只是重复了4月10日的结果；证据25处罚决定书认定事实和适用法律均有错误，送达回证、EMS邮寄记录真实性没有异议；法律依据的真实性没有异议，但环保部（2008）308号文件不应适用于修订后的水污染防治法。
本院对上述证据认证如下：被告港闸环保局提供的证据均是其在行政执法过程中依职权制作、形成和收集的，能够证明案件事实，对其关联性、合法性、真实性本院予以认定，对其提供的依据的准确性及证明效力，将在下文详述。
经审理查明，原告瑞普埃尔于2001年10月18日注册成立，注册资本3200万元，法定代表人葛兴元，公司登记经营范围：水性涂料、烟酸、偏二氯乙烯及其相关生化产品的开发、生产和销售（经营范围中涉及国家专项审批的凭许可经营）；经营本企业自产产品及技术的出口业务和本企业所需的机械设备、零配件、原辅材料及技术的进口业务。2018年1月18日，被告港闸环保局配合南通市环保局对原告进行现场检查，检查情况：1.原告有2000吨偏二氯乙烯项目，调整到生产至1,1,2三氯乙烷工段，后段不在生产；项目目前精馏残渣采用吨桶存放，露天暂存在厂房西侧，未粘贴危险废物标识，暂存场所无标识牌，现场吨桶约120个，装有残渣的约36个。2.现场检查时，工作人员对单位内东北侧雨水井（5#）、大门西侧雨水井（7#）、西部吨桶（8#）、永兴路辅道电线杆123号北侧10米雨水井（1#）、永兴路辅道电线杆121号北侧9米雨水井（2#）、永兴路辅道电线杆123号（3#）南侧20米雨水井进行了标识并绘制现场检查示意图。上述雨水井具体方位是1#、2#、3#井位于永兴路辅道上，5#、6#、7#井依次位于厂区内，4#井位于厂区围墙外侧，介于永兴路辅道和厂区之间，8#井位于厂区西部，其中1#、5#、6#井内水呈乳白色，2#、3#井内水呈微黄色，7#、6#、5#、4#、1#井依次相连，4#井内采用泥土填充，但仍可见到通往5#井的管道。现场拍摄照片、视频、制作示意图，原告法定代表人葛兴元在现场检查笔录上签字。当日，南通市环境监测中心站工作人员对厂区东北侧5#井、大门西侧7#井、厂区西部吨桶区8#井中水样进行了废水取样检测，原告法定代表人葛兴元在南通市环境监测中心站废水监测记录、送检单上签字确认，检测项目包括PH值、化学需氧量、氨氮、氯化物、三氯甲烷、三氯乙烷、三氯乙烯等。2018年1月20日，江苏中气环境科技有限公司就上述所取水样中污染因子三氯乙烷的含量出具（2018）环检（中气）字第（0228）号监测报告，显示厂区内东北侧5#井与厂区外永兴路辅道123号电线杆北侧十米1#井1,1,2-三氯乙烷浓度分别为180mg/L、59.6mg/L。2018年1月26日，南通市环境监测中心站就上述所取水样中除三氯乙烷之外的所有污染因子的含量出具（2018）环监（水）字第（020）号监测报告，显示原告厂区东北侧5#井中污水化学需氧量浓度为1420mg/L、三氯乙烯浓度为23.4mg/L、三氯甲烷浓度为3.41mg/L、四氯乙烯浓度为0.55mg/L,分别超过《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4中一级标准限值13.2倍、77倍、10.37倍、4.5倍。
2018年1月26日，南通市环境保护局将原告需要配套建设的环境保护设施未建成且未通过验收、涉嫌废水通过雨水井偷排、危险废物露天堆放且未粘贴危险废物标识等违法问题交由被告港闸环保局调查处理。2018年1月29日，被告港闸环保局就原告废水通过雨水井偷排的违法行为立案。
2018年2月2日，原告公司法定代表人葛兴元至被告港闸环保局处接受调查询问，其反应:原告公司主要从事三氯乙烷的生产，三氯乙烷是偏二氯乙烯的前道；2014年9月，原告停止了偏二氯乙烯生产，只生产三氯乙烷；2018年1月18日南通市环境监察支队对原告检查时，堆放在厂区西侧的大约120个吨桶大多数装的是三氯乙烷，还有十几个装的是清洗三氯乙烷和生产设备的废水，在5#井和永兴路辅道1#井所取水样监测到三氯乙烷，可能是厂区的雨水井有三氯乙烷，是装卸货的时候有所洒落，4#井和5#井原来是不连的，大概两个月前，为了下大雨的时候排水方便做了连通，后用泥土做了封堵，可能是泥土封得不彻底，被雨水冲的有些渗漏，造成洒落厂区雨水井中的三氯乙烷流至厂外的雨水井中，现在4#井已用水泥做了封堵。
2018年4月12日，被告港闸环保局作出港闸环罚告（2018）10号行政处罚事先（听证）告知书，并于次日送达原告。2018年4月13日，原告申请听证，4月16日，被告港闸环保局发布港闸环听通字（2018）2号行政处罚听证公告并向原告邮寄港闸环听通字（2018）2号行政处罚听证通知书，次日送达。2018年4月25日，被告港闸环保局组织听证会，其间，原告对取样程序、以逃避监管的方式排放水污染物的行为提出异议，其提出举报人参与了取样不符合程序、所取水样是否与其他水样混同无法确认、取样时没有对4#井进行取样，仅依据两个水样结果无法得出偷排的结论、原告将5#井和4#井之间用管道联通是事实，但管道已经用泥土封堵且已经被城建局进行了处罚。2018年5月2日，被告港闸环保局就原告在听证程序中提出的问题召开审议会议，认为取样是南通市环境监测中心站工作人员按照国家规范和常规操作方法完成的，根据相关法律规定，利用雨水管道排放污染物属于逃避监管的方式，决定不予采纳原告的听证意见，并决定要求原告立即改正违法行为，同时处以罚款七十五万元。2018年5月2日被告作出案涉港闸环罚（2018）33号行政处罚决定书，并于5月4日送达原告。
另查，2016年10月26日，南通市环境保护局作出通环罚字（2016）20号行政处罚决定，认定原告在未获得环保竣工验收的情况下擅自投入生产的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》相关规定，责令其立即改正违法行为，停止项目生产至验收合格并处以罚款人民币陆万元整。
本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。故被告港闸环保局具有负责辖区内水污染防治的管理检查及追究违法行为人相关行政责任的法定职责。
本院认为，本案审查的是被告港闸环保局作出的行政处罚决定的合法性，主要包括被告港闸环保局认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。对此，本院详述如下：
第一，关于认定事实是否清楚。2018年1月18日，南通市环保局对原告进行检查时发现原告生产过程中产生的精馏残渣吨桶露天存放，未粘贴危险废物标识，厂区雨水井中存在污水等问题，并依法依程序由第三方南通市环境监测中心站、江苏中气环境科技有限公司对厂区内雨水井和厂区围墙外雨水井及永兴路辅道上雨水井中污水进行采样检测，结果显示原告厂区内东北侧5#井污染因子严重超标，而且原告厂区内5#井和永兴路辅道上1#井中均含有污染因子三氯乙烷且均严重超标。2018年2月2日原告法定代表人葛兴元接受被告调查时陈述原告主要从事三氯乙烷的生产，1月18日执法检查时堆放在厂区西侧的吨桶大多数装的是三氯乙烷，还有部分吨桶装的是清洗三氯乙烷和生产设备的废水；厂区围墙外4#井和厂区内东北侧5#井原来是不连的，后原告为了排水方便做了连通，之后用泥土做了封堵，因封堵不彻底，被雨水冲得有些渗漏，造成洒落厂区雨水井中的三氯乙烷流至厂外的雨水井中。本院认为，上述原告法定代表人反应的内容与被告现场检查（勘察）笔录、现场检查示意图、现场照片、现场视频能够、检测报告相互印证，内容一致，且均由原告法定代表人葛兴元签字确认，足以证明被诉行政处罚决定认定的原告利用雨水管道排放水污染物的违法事实存在。
2.关于被告港闸环保局适用法律是否正确。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定，禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞、私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。关于被告将上述原告利用雨水管道排放水污染物的行为认定为私设暗管、逃避监管的方式是否正确的问题。本院认为，根据上述规定，私设暗管的目的在于规避监管方式，因此“暗管”应理解为通过隐蔽的方式达到规避监管的目的而设置的管道。本案中，原告为了排放厂区内污水擅自将厂区围墙外4#井和厂区内东北侧5#井连通的行为，具有很强的隐蔽性，规避监管的目的明显，故被告港闸环保局据此认定原告上述利用雨水管道排放水污染物的违法行为属于私设暗管、逃避监管的方式之情形，并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实行行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整顿，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放水污染物的；（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；（四）未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。《南通市环境保护局行政处罚自由裁量权适用规定》第十九条明确私设暗管排放水污染物50吨以下的罚款30万元，50-300吨罚款50万元，300-1000吨罚款60万元，1000吨以上罚款80万元，超标3倍以上的，系数加0.5；该规定第五条还列举了七种应当增加系数从重处罚的情形，其中明确两年内因类似环境违法行为受过环保行政处罚的系数加1。本案中，原告通过雨水管道外排的废水中污染因子浓度均超过国家标准3倍以上，其2016年10月26日曾因未获得环保竣工验收的情况下擅自投入生产被行政处罚，故被告港闸环保局依据上述法律规定结合案涉违法行为的事实、性质、情节及危害程度，参照上述裁量权适用规定，对原告处以立即改正违法行为并罚款人民币七十五万元的处罚，于法不悖。关于原告提出其擅自连通雨水井的行为已经南通市政管理处处理，因未提供任何证据，在此不予理涉。
3.关于被告港闸环保局行政行为程序是否合法。本案中，2018年1月26日，南通市环境保护局将原告相关违法问题交由被告调查处理。2018年1月29日，被告就原告存在废水通过雨水井偷排的违法行为立案。2018年4月12日，被告作出港闸环罚告（2018）10号行政处罚事先（听证）告知书，告知原告拟作出行政处罚的内容、事实和理由、依据及依法享有陈述申辩和申请听证的权利，并于次日送达原告。2018年4月13日，原告申请听证，4月25日，被告组织听证会听取了原告意见。5月2日，被告就原告在听证程序中提出的问题召开审议会议，决定不予采纳原告的听证意见，并作出案涉港闸环罚（2018）33号行政处罚决定书，于5月4日送达原告。以上程序符合法律规定。但需要指出的是，对于原告在听证程序中提出的异议，被告虽通过集体审议作出了不予采纳的决定，但应当在作出行政处罚决定前或者作出行政处罚时采取合理的方式告知其是否采纳的意见及理由，希望被告在今后的工作中予以改进。关于原告提出举报人参与取样、所取水样的真实性无法确定等问题，本院认为，首先，案涉采样过程由南通市环境监测中心站技术人员进行，有现场照片、视频等予以证实，且制作了废水监测现场记录、送检单，法定代表人葛兴元均签字确认，检测过程由有资质的机构依据相关技术规范完成，程序无违法之处；其次，任何单位和个人都有义务保护环境，并有权对污染损害环境的违法行为进行检举，协助执法机关对违法行为进行打击，所以即便有原告所述的举报人在取样时参与打开水井、搅拌，但该行为并不会影响采样检测过程和结果的合法性。
综上，被告港闸环保局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告南通瑞普埃尔生物工程有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告南通瑞普埃尔生物工程有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，帐号：46×××65，开户行：中国银行南通市濠南路支行）。
审　判　长　　李会利
人民陪审员　　顾　健
人民陪审员　　环爱云
二〇一九年二月一日
法官　助理　　张　弦
见习书记员　　陈思思
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。