原告南京鼎峰建材厂与被告南京市高淳区人民政府行政赔偿一案的的行政判决书
江苏省南京市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
(2018)苏01行赔初10号
原告南京鼎峰建材厂，住所地南京市高淳区桠溪街道韩桥村。
法定代表人张雄强，南京鼎峰建材厂经理。
委托代理人刘伟民，江苏同盛律师事务所律师。
被告南京市高淳区人民政府，住所地南京市高淳区淳溪街道镇兴路228号。
法定代表人吴勇强，南京市高淳区人民政府区长。
出庭负责人夏崇茂，南京市高淳区人民政府副区长。
委托代理人邢盛，南京市高淳区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人孔德敏，江苏镜湖律师事务所律师。
原告南京鼎峰建材厂（以下称鼎峰建材厂）因要求被告南京市高淳区人民政府（以下称高淳区政府）行政赔偿，于2018年9月10日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2018年9月10日立案后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年11月27日公开开庭审理了本案。原告鼎峰建材厂的委托代理人刘伟民，被告高淳区政府的出庭负责人夏崇茂及委托代理人孔德敏到庭参加诉讼。本案于2019年1月2日中止审理，于2019年12月18日恢复审理。本案现已审理终结。
原告鼎峰建材厂诉称，原告是经原南京市高淳区桠溪镇人民政府（现为南京市高淳区人民政府桠溪街道办事处，以下称桠溪街道办）招商引资而投资开办的碳酸钙(石灰)生产企业。自2009年开办以来，为解决地方人员就业、增加地方政府税收作出很大贡献。原告仅生产5年多，尚未收回投资成本，就被被告高淳区政府强制关闭，损失惨重。2015年11月30日，被告高淳区政府在未与原告就企业关闭后的安置补偿事宜达成协议的情况下，强制停水停电关闭了原告企业。原告不服被告高淳区政府的行政强制行为，向人民法院提起行政诉讼，该案经南京市中级人民法院一审判决，并经江苏省高级人民法院终审判决，确认被告高淳区政府的行政行为违法，诉讼费由被告负担。判决生效后，原告为赔偿损失事宜，于2018年7月10日向被告高淳区政府提出书面赔偿申请，后于2018年9月3日收到高淳区政府《不予行政赔偿决定书》。故原告依照有关法律规定提起行政赔偿诉讼，请求人民法院依法判令被告高淳区政府赔偿原告财产损失和经营损失合计人民币8853142元。(其中设备评估2993234元；经营损失参照同类企业一年租赁费，计算2.5年为500万元；原告需要支付的租金187908元；企业看管维护人员以4人计算、每人每月3500元、4年工资共计672000元)。
原告南京鼎峰建材厂提交的证据有：
证据1、（2016）苏01行初124号、（2017）苏行终888号行政判决书，证明被告的具体行政行为被人民法院确认违法。
证据2、《不予行政赔偿决定书》（〔2018〕高行不赔第1号），证明原告的起诉符合程序规定。
证据3、博文房地产评估造价集团有限公司（以下称博文公司）评估结果，证明原告的财产损失评估为2993234元。
证据4、投资合作协议2份（原告与桠溪街道办和韩桥村民委员会），证明原告需要在合同期限内每年支付管理费和租金。
证据5、租赁协议，证明跟原告相同规模的企业，一年的租赁费用是500万元。
被告高淳区政府辩称：一、高淳区政府的行政强制行为与原告鼎峰建材厂要求进行行政赔偿的范围之间没有关联关系。1.2015年3月20日，南京市环境保护委员会办公室发布宁环委办〔2015〕6号文件，在《关于下达〈南京市2015年突出环境问题集中整治名单〉的通知》中指出鼎峰建材厂存在粉尘污染扰民，要求在2015年11月底前关停。2015年5月27日，桠溪街道办向鼎峰建材厂发出了关停通知，要求其在2015年11月30日前自行关闭。南京市高淳区环境保护局（以下称高淳区环保局）于2015年8月7日向鼎峰建材厂发送了《行政处罚决定书》（高环罚字〔2015〕9号），认定鼎峰建材厂在生产时有粉尘等大气污染物产生需要配套环保设施，但鼎峰建材厂配套的环保设施未经验收合格，石灰生产项目就投入正式生产，责令鼎峰建材厂停止生产并缴纳罚款。2015年9月1日，南京市环境保护委员会作出《关于落实2015年突出环境问题整治任务的督办通知》（宁环委办〔2015〕15号），指出桠溪街道办是整治工作的第一责任主体，且已经下达了关停通知书，高淳区环保局也下达了停产整治的行政处罚文书，该督办通知要求高淳区政府督促桠溪街道办的整治工作，确保鼎峰建材厂在规定时间内完成关闭工作。2015年11月20日，高淳区政府收到高淳区环保局、南京市高淳区工业和信息化局和桠溪街道办的联名请示，要求对鼎峰建材厂采取断电措施。高淳区政府为确保完成南京市环境保护委员会作出的对鼎峰建材厂限期关闭的通知，于2015年11月27日作出高政办发〔2015〕86号文件，向电力公司发出《关于对桠溪镇4家碳酸钙企业实施停电的函》（以下称《实施停电函》）。高淳区政府对鼎峰建材厂作出该项行为是为了确保鼎峰建材厂限期停产并关闭，故高淳区政府的行为不会给鼎峰建材厂造成损失，即使高淳区政府作出的对鼎峰建材厂采取停电措施的行为被认定为是违法行为，但该违法行为并没有给鼎峰建材厂造成损失，无需承担行政赔偿责任。二、对鼎峰建材厂作出停止生产决定的是高淳区环保局，并非高淳区政府。与鼎峰建材厂签订投资合作协议的是桠溪街道办，作出关停鼎峰建材厂决定的也是高淳区环保局，并不是高淳区政府，故高淳区政府不是本案适格的主体。综上，鼎峰建材厂要求高淳区政府对其予以行政赔偿缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法判决驳回鼎峰建材厂的赔偿请求。
被告高淳区政府向本院提交了以下证据和法律依据，证据有：
证据1、《行政赔偿申请书》，证明原告向被告高淳区政府提出了行政赔偿申请。
证据2、《不予行政赔偿决定书》及送达凭证，证明被告高淳区政府决定对原告不予赔偿。
证据3、《行政处罚决定书》（高环罚字〔2015〕9号），证明原告的生产不符合环境保护法律法规的规定，被高淳区环保局实施了停止生产和罚款的处罚。
证据4、《履行行政处罚决定催告书》（高环催字〔2015〕12号），证明原告拒不履行高淳区环保局的行政处罚决定。
证据5、南京市2015年突出环境问题企业集中整治鼎峰建材厂约谈会记录，证明在关停原告企业之后，桠溪街道办及高淳区有关部门和原告进行了商谈，原告当时同意按时关停。
证据6、博文公司对原告企业资产进行评估后出具的报告，证明原告关停时的总资产为2993234元，该资产还在原告处，故该资产处置权在原告，不属于赔偿范围。
证据7、人民调解协议书（2016-01）和人民调解调查笔录（2016年1月8日），证明桠溪街道办与原告就关停补偿事宜进行了协商调解。
证据8、江苏省溧阳市人民法院（2015）溧南民初字第01344号及（2015）溧速民初字第01581号民事裁定书，证明原告因债务纠纷被诉，受理法院向桠溪街道办下达民事裁定，要求停止支付给原告的补偿款。
证据9、南京市环境保护委员会《关于下达〈南京市2015年突出环境问题集中整治名单〉的通知》（宁环委办〔2015〕6号），证明原告企业按照上级政策的要求属于必须关停的企业。
证据10、南京市环境保护委员会《关于落实2015年突出环境问题整治任务的督办通知》（宁环委办〔2015〕15号），证明上级机对关停工作进行督察指导。
证据11、南京市高淳区环境保护委员会《关于进一步推进桠溪镇碳酸钙企业关停转型工作的实施意见》（高环委发〔2015〕1号），证明高淳区相关企业关停后工作事项进行协调。
证据12、南京市中级人民法院（2016）苏01行初124号行政判决书，证明南京市中级人民法院对原告诉被告行政行为违法一案依法作出判决。
证据13、江苏省高级人民法院（2017）苏行终888号行政判决书，证明江苏省高级人民法院对原告诉被告行政行为违法上诉案依法作出判决，原告当时在该起诉讼中不仅要求确认违法，而且要求进行行政赔偿，江苏省高级人民法院确认被告高淳区政府采取的行政措施违法，但是对于原告要求赔偿的请求依法予以驳回。
法律依据有：《中华人民共和国国家赔偿法》（以下称《国家赔偿法》）第二条、第十三条。
经庭审质证，被告高淳区政府对原告鼎峰建材厂提交的证据1－2的真实性、合法性、关联性均予以认可，对证据3、证据4的情况不清楚，认为证据3不能达到原告的证明目的；对证据5的关联性不予认可。
原告鼎峰建材厂对被告高淳区政府提交的证据1—13的真实性没有异议，对证明目的不予认可，认为证据6的内容和金额与原告提供证据3一致，对原告资产损失价值由该评估报告确认，原告、被告都是认可的，证据1—13都没有显示被告对于其作出的违法行政行为的后果不需要承担赔偿责任，被告高淳区政府认为原告的赔偿诉讼请求被江苏省高级人民法院驳回的观点错误，原告在前期的行政诉讼中并未提起过行政赔偿诉讼，原告在该案件中的请求是要求人民法院判令被告作出补偿决定，而该案件一审、二审重点是针对被告行为的违法性进行审查并且作出判决，原告提出的要求作出补偿决定和行政赔偿不是相同的法律概念，被告高淳区政府的行为被确认违法，就应当对违法行为造成的后果承担法律责任。
本院经审查，对上述证据认证如下：原告鼎峰建材厂提交的证据1－4及被告高淳区政府向本院提交的证据1－7、证据9－13与本案待证事实相关，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认。原告鼎峰建材厂提交的证据5及被告高淳区政府提交的证据8与本案不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明，2009年5月，鼎峰建材厂分别与桠溪街道办及桠溪街道韩桥村民委员会订立协议，举办轻质碳酸钙企业。2015年3月20日，南京市环境保护委员会办公室下发《关于下达<南京市2015年突出环境问题集中整治名单>的通知》（宁环委办〔2018〕6号），收文单位为“各区人民政府、园区管委会”，该文件指出鼎峰建材厂存在粉尘污染，要求鼎峰建材厂在2015年11月底前关停。2015年5月27日，桠溪街道办向鼎峰建材厂发出关停通知，要求其在2015年11月30日前自行关闭。2015年8月7日，高淳区环保局作出《行政处罚决定书》（高环罚字〔2015〕9号），认定鼎峰建材厂生产时有粉尘等大气污染物产生需要配套环保设施，配套的环保设施未经验收合格，石灰生产项目即投入正式生产，责令鼎峰建材厂停止石灰生产并处以罚款8万元。2015年9月1日，南京市环保委员会发出《关于落实2015年突出环境问题整治任务的督办通知》（宁环委办〔2015〕15号），指出高淳区政府已经明确桠溪街道办是整治工作的第一责任主体，桠溪街道办已经下达了关停通知书，高淳区环保局也下达了停产整治的行政处罚文书，但相关企业仍没有停产，要求高淳区政府督促桠溪街道办在规定时间内做好整治工作。2015年11月18日，高淳区环保局向鼎峰建材厂发出《履行行政处罚决定催告书》，要求鼎峰建材厂履行《行政处罚决定书》（高环罚字〔2015〕9号）确定的义务。2015年11月25日，高淳区政府办公室及相关部门、桠溪街道办、桠溪镇司法办就鼎峰建材厂的关停问题约谈鼎峰建材厂张雄强，高淳区环保局告知将于2015年11月30日前落实断电，张雄强表示支持关停工作，但要求做到应补尽补。2015年11月27日，高淳区政府向电力公司发出《实施停电函》，2015年11月30日，鼎峰建材厂被停止供电。2015年12月22日，南京市高淳区环境保护委员会发出《关于进一步推进桠溪镇碳酸钙企业关停转型工作的实施意见》，对桠溪镇及区相关部门在关停转型工作中的具体职责进行了明确。
2016年3月14日，鼎峰建材厂向本院提起行政诉讼，要求确认高淳区政府及桠溪街道办关闭鼎峰建材厂而不予补偿违法，责令高淳区政府及桠溪镇政府对鼎峰建材厂作出补偿决定。本院作出（2016）苏01行初124号行政判决，驳回了鼎峰建材厂的诉讼请求。鼎峰建材厂不服，向江苏省高级人民法院提起上诉，江苏省高级人民法院经审理认为，高淳区政府及桠溪街道办未经法律授权，分别实施了发送《实施停电函》及关闭鼎峰建材厂的通知，系超越职权，于2018年3月27日作出（2017）苏行终888号行政判决，确认桠溪街道办向鼎峰建材厂发送关停通知书及高淳区政府发出《实施停电函》的行为违法，对鼎峰建材厂提出的责令作出补偿决定的诉讼请求未进行处理。判决生效后，鼎峰建材厂为损失赔偿事宜，于2018年7月10日向高淳区政府书面提出赔偿申请。2018年8月30日，高淳区政府作出《不予行政赔偿决定书》（〔2018〕高行不赔第1号），决定不予赔偿。鼎峰建材厂遂于2018年9月11日向本院提起本案行政赔偿诉讼。
另查明，博文公司对鼎峰建材厂企业资产进行了评估并出具了报告：鼎峰建材厂设备的成新均为0.7，总价值为2993243元，其中窑的合价2549023元，其他设备的合价444220元，包括：输送机6台651**元、料罐3个64050元、电机2台112**元、控制柜2个2100元、钢升降1部20300元、料斗4个20020元、地磅2台490**元、鼓风机3个10500元、行车一台350**元、配电柜（大3、小2）21000元、行车断电器1个1680元、上船秤1台21**元、排风扇2台28**元、油罐1个6300元、变压器1台1330**元。鼎峰建材厂与原高淳县桠溪镇韩桥村民委员会签订的《协议书》约定每年上缴管理费、协调费、房屋租金等共42600元。
再查明，鼎峰建材厂就桠溪街道办向其发出关停通知行为向本院提起行政赔偿诉讼，赔偿请求的内容与本案基本一致。
本院认为，《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”该法第十四条第二款规定，赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，江苏省高级人民法院（2017）苏行终888号行政判决确认高淳区政府要求供电公司停止向鼎峰建材厂供电的行为违法。判决生效后，鼎峰建材厂向高淳区政府申请行政赔偿，高淳区政府于2018年8月31日作出《不予行政赔偿决定书》（〔2018〕高行不赔偿第1号），决定不予赔偿。根据上述规定，鼎峰建材厂有权向人民法院提起诉讼。鼎峰建材厂在（2016）苏01行初124号行政诉讼案件中的诉讼请求是请求人民法院判令高淳区政府作出补偿决定，行政补偿与行政赔偿并非同一法律关系，且（2017）苏行终888号行政判决对鼎峰建材厂的行政补偿请求亦未予以处理，故（2017）苏行终888号行政判决结果并不能阻却鼎峰建材厂在本案中的行政赔偿请求。
《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，对公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”本案中，鼎峰建材厂请求本院判令高淳区政府赔偿其财产损失和经营损失合计人民币8853142元，其中设备评估2993243元（原告提出本项损失的数额为2993234元与评估表不一致，系表述错误），经营损失500万元，需要支付的租金187908元，企业看管维护人员工资672000元。对此，本院认为，根据庭审中查明的事实，鼎峰建材厂被关闭后并未向桠溪街道办和韩桥村民委员会支付租金，经营损失和企业看管维护人员工资也不属于《国家赔偿法》规定的直接损失，故对于鼎峰建材厂的上述请求内容不予支持。本案中，双方当事人均向本院提交了博文公司对鼎峰建材厂企业资产进行评估后出具的评估报告，鼎峰建材厂设备的评估总价值为2993243元，其中窑的合价2549023元，其他设备的合价444220元。鼎峰建材厂提出高淳区政府的违法停电行为造成窑体损坏，高淳区政府未能提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，故高淳区政府应当承担窑体损坏的赔偿责任。因停电行为不会造成油罐、变压器等其他设备的损坏，对于鼎峰建材厂提出的其他设备的损失共444220元的赔偿内容不予支持。据此，本案应当以窑的合价2549023元作为赔偿基数。至于赔偿责任的承担比例问题，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十七条规定：“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。”因高淳区环保局已经于2018年8月作出行政处罚决定，责令鼎峰建材厂停止生产。桠溪街道办也于2015年5月27日向鼎峰建材厂发出要求关停的通知。2015年11月25日，高淳区各部门就鼎峰建材厂的关停问题约谈鼎峰建材厂经理张雄强，张雄强表示支持，但随后并未按照要求关停鼎峰建材厂。2015年11月30日，高淳区供电部门应高淳区政府的通知停止供电。因此，鼎峰建材厂对于因停电行为致窑体损坏所造成的损失应当承担主要责任，综合本案的情况，本院酌定按照窑的合价的25%予以赔偿，即赔偿数额为2549023×25%＝637256元。
综上，依照《国家赔偿法》第二条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款、第九十七条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决如下：
被告南京市高淳区人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告南京鼎峰建材厂637256元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长　　刘苏文
审判员　　洪　途
审判员　　王玉刚
二〇一九年十二月二十三日
书记员　　孙　皓