䌗川羌族自治县宏达养殖有限公司与北川羌族自治县通泉镇人民政府乡政府一审行政判决书
四川省北川羌族自治县人民法院
行 政 判 决 书
(2021)川0726行初1号
原告：北川羌族自治县宏达养殖有限公司，住所地：北川羌族自治县通口镇解放村一组。
法定代表人：唐仕明，该公司董事长。
委托诉讼代理人：敬永勤，男，汉族，生于1955年5月25日，住四川省江油市，系该公司员工。
委托诉讼代理人：雍达武，男，汉族，生于1963年1月13日，住四川省绵阳市涪城区，系该公司员工。
被告：北川羌族自治县通泉镇人民政府。
法定代表人：喻辉，系该镇镇长。
行政首长出庭：王春，系该镇副镇长。
委托诉讼代理人：冯吉飞，四川石泉律师事务所律师。
原告北川羌族自治县宏达养殖有限公司诉被告北川通泉镇人民政府行政处理一案。原告北川羌族自治县宏达养殖有限公司于2021年1月5日向本院提起行政诉讼，本院于2021年1月5日立案后，依法由审判员胡超兰担任审判长，与人民陪审员李雪梅，郑培勇组成合议庭，于2021年1月8日分别向原告北川羌族自治县宏达养殖有限公司、被告北川通泉镇人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、合议庭组成人员告知书、行政首长出庭应诉通知书、开庭传票，并于2021年1月25日公开开庭审理了本案。原告北川羌族自治县宏达养殖有限公司及其委托诉讼代理人敬勇勤、雍达武，被告北川通泉镇人民政府的行政首长王春及其委托诉讼代理人冯吉飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告北川通泉镇人民政府于2020年11月4日作出《关于停止畜禽养殖场建设的通知》（通府发〔2020〕58号）载明:经镇人民政府审查，并咨询县发改局、农业农村局、生态环境局等主管部门意见，认定你公司占用通泉镇原解放村、通泉村集体土地建设养殖基地项目备案文件等审批程序已超出有效期，目前不具备开工建设条件，通知如下：1.你公司须从即日起停止一切建设行为；2.你公司须遵照现行政策规定，重新按程序报批同意后方可实施建设。
原告北川羌族自治县宏达养殖有限公司诉称：根据《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，2011年原告向北川羌族自治县发展改革和工业信息化局、北川羌族自治县国土资源局、北川羌族自治县科学技术和环境保护局等相关部门申请，在北川羌族自治县××村××组，二组；通泉村四组，建设宏达二号养殖基地，已获得了上述部门的许可，并办理了相关环评建设施工手续，在往后的建设施工过程中多次遭到被告的无理阻止，为此曾于2015年提起诉讼。后2020年11月4日，被告再次通知原告停止施工，给原告造成了巨大的经济损失。被告在作出处罚决定时无事实依据和法律规定，并未告知原告享有申诉，辩解等救济权利，存在程序违法。依法应予以撤销。
原告北川羌族自治县宏达养殖有限公司向本院提交了以下证据、依据：
1.原告营业执照；2.北川羌族自治县国体资源局的申请；3.土地租用协议；4.通府【2011】174号通口镇人民政府向北川县人民政府的请示；5.农村畜禽养殖用地备案申请备案表；6.发改【2011】291号关于同意宏达养殖建设项目发展前期工作的批复；7关于北川羌族自治县宏达养殖有限公司投资项目备案通知书；8.北科环发【2011】39号关于宏达养殖公司畜牧养殖项目环境影响报告书的批复；9.【2013】北国土设（农）字第62号北川县设施农用地批准通知书；10宏达养殖通口镇解放村用地范围及宏达养殖通口镇解放村综合用地范围图各一张。
证明：1.本案原告主体适格合法；2.通口镇解放村1、2组，通泉4组与宏达养殖签订了租地协议；3.开工建设前期各项手续准备齐全。
被告辩称：1.被告向原告下达的通知书和内容程序是合法有效的，政府针被授权针对有可能造成环境污染的行为予以制止；2.按照法律规定，原告依据的行政审批手续和证据已经过了有效期，备案手续已经超过时效，没有再次取得手续的情况下，原告再次进行施工，根据报上来的违法行为，政府进行审查的履职行为是合法的；我们发出的通知书并不是行政处罚，我们发出的这份通知书是对原告方的违法建设行为提前进行制止，这个是具体行政行为，但并不是行政处罚行为；3.经反映原告多次遭到被告无理阻止，这个是不存在的，原告主张的生效判决书与本案无关，不是原告实施现在案涉行为的依据。4.在原告方准备开工的期间，我们发出通知书之前是和原告方面进行沟通了的，希望对方提供15年的项目资料情况，但是对方只是提交了其他方面的资料；我们做出这个行政行为是本着希望原告补齐其他手续资料的一个负责人的心。
被告北川通泉镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：
第一组：原告登记备案资料即申请、土地租用协议、请示、备案表、原北发改【2011】291号批复、原北川县发展改革和工业信息化局关于宏达公司投资项目备案通知书、【2013】北国土设（农）字第62号及原北科环发【2011】39号批复。
第二组：1.北川羌族自治县通泉镇羊儿沟村的请示；2.《畜禽规范养殖污染防治条例》；3.北川羌族自治县县委机构编制委员会即北编发【2015】2号文件；4.北编发【2020】71号文件；5.北川羌族自治县人民政府办公室文件即北府发【2020】5号文件；6.川办法【2015】47号通知。
第三组：1.北川羌族自治县通泉镇人民政府通府发【2020】58号通知；2.绵阳市北川生态环境局文件即北环发【2020】93号通知和《中华人民共和国环境影响评价法》。
第四组：原告养殖场的现状照片。
第五组：证人冷某、证人孟某、证人蒋某的证人证言。
证明：1.原告从2011年办理并审批报备资料；2.本案被告于2020年11月3日接到羊耳沟村的举报原告涉嫌违规行为；3.根据法律法规、地方法规的授权以及省级政府和县级政府的文件的规定，被告对接到举报原告的违法违规行为具有行政指导的职责；4.原告实施的施工行为存在违规，进一步证明了被告在履行职责过程中对原告实施的行政指导行为合法化；5.原告从2011年至今长达8年之久没在选址上进行建设。6.原告选址存在的问题；7.环评手续存在问题
经庭审质证，原告对被告北川通泉镇人民政府提交的证据及依据质证意见如下：1.对第一组证据无异议；2.第二组证据达不到证明目的；3.第三组证据真实性合法性无异议，不能达到证明目的，政策是有时效性，不会一直有效，只能证明原告是向国土管理部门。
本院对原、被告提供的证据作如下确认：原、被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性的，本院予以采信;对原、被告提供的依据具有真实性，但不具有合法性、关联性，本院不予采信。对于被告三台县自然资源局补充提交的证据：原告辩称其违法了《最高人民法院关于行政诉讼法证据若干问题的规定》第三条“根据行政诉讼法第三十三条的规定，在诉讼过程中，被告及诉讼代理人不得自行向原告和证人收集证据”的规定，不应被采纳，根据《行政诉讼法》第三十六条第二款“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据”的规定，经核实，原告出示的第十八组第2份证据即一份协议书碎片没有在行政处罚过程中向被告提出，该本院准许被告三台县自然资源局补充提交证据，对其补充提交的证据采信问题，将结合本案其他证据综合进行认定。
对于当事人有争议的证据，特别是对行政行为的合法性有影响的证据：1.有蔬菜农场曲江队盖章的1985年6月9日的协议书碎片（原告提供的第十八组第1份证据），该协议书不完整，且能辨识的内容并未涉及本案土地及房屋，亦未看出与原告具有关联性，故对其不予采信；2.1990年1月7日原告与潼川镇蔬菜农场曲江队签订的《租房协议书》，结合全案其他证据，本院对其真实性、合法性、关联性予以认可。
本院经审理认定事实如下：三台县潼川镇蔬菜农场于1959年建立，下辖潼川镇蔬菜农场曲江队等四个蔬菜队。1990年1月7日原告（乙方）与潼川镇蔬菜农场曲江队（甲方）签订《租房协议书》，约定甲方将原农场石灰厂的房屋两间面积50平方米，地皮交给乙方使用，年租金550元。2005年6月25日，潼川镇蔬菜农场曲江队与三台县统一征地办公室等部门达成《征地补偿安置方案》，集体土地全部被征收，农业户口全部转为非农业户口，享受城镇居民同等待遇。2018年9月26日，三台县人民政府发布《国有土地上房屋征收决定书》三府征决﹝2018﹞14号，对××镇××社区××社区××队共71户的房屋及其附属物实施征收，9月27日发布征收公告。2018年12月25日，四川省人民政府《关于三台县2018年第1批城市建设用地的批复》，原则同意呈报的征收土地方案，同意将三台县潼川镇蟠龙社区2组，曲江社区集体，凯涪社区集体2.5365公顷集体农用地转为建设用地，将本批次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地7.4447公顷土地征收为国家所有，作为三台县2018年第1批城市建设用地。
2010年12月8日由三台县中共潼川镇委员会、潼川镇人民政府发文，镇委知（2010）71号，决定：“撤销城区蔬菜农场建制及场管会；蔬菜农场的集体资产经原场管会充分征求干部、党员、农场集体经济组织成员代表意见后研究制订方案，并按制订的方案执行，妥善处理好农场的各种遗留问题；原蔬菜农场的四个菜蔬社以居民小组的形式分别就近划入社区，原场管会干部职务自然免除”。
案涉土地位于三台县××镇××路××路××处，在潼川镇蔬菜农场曲江队地界上，原告租用原蔬菜农场砖厂房屋后，在其周边搭建了房屋及设施，先后用于经营潼川镇寿星豆制品厂、凯江冰糕厂（交由他人经营）、朝歌火锅庄。原三台县国土资源局于2018年11月12日接群众举报对原告涉及非法用地建房问题进行立案查处。2018年12月4日，原三台县国土资源局向原告留置送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，12月5日三台县潼川镇朝歌火锅庄（原告系其负责人）向原三台县国土资源局提出书面听证申请，12月6日原三台县国土资源局向原告送达了《听证通知书》，12月18日原三台县国土资源局举行了听证，听取了原告意见，未签收原告证据，12月20日原三台县国土资源作出局《行政处罚决定书》（三国土资行处〔2018〕62号）,对原告予以行政处罚:“1.责令廖世如退还非法占用的土地671.26平方米给潼川镇曲江社区曲江队；2.没收廖世如在非法占有的671.26平方米的土地上新建的建筑物和其他设施785.68平方米，并处罚款671.26平方米×30元／平方米＝20137.80元”，并于12月24日送达原告。后原告向原绵阳市国土资源局申请行政复议（书面申请落款时间为2019年2月21日），复议请求：“1.依法撤销三国土资行处〔2018〕62号行政处罚决定书作出的处罚决定。2.确认被申请人强拆申请人房屋违法”。3.赔偿因被申请人不作为乱作为违法行政强拆申请人营业中房屋给申请人造成的经济损失”。该局受理后，被告绵阳市自然资源和规划局于2019年4月19日作出延长审理期限30日的延期审理通知书并于2019年4月23日邮寄给原告。2019年5月22日，被告绵阳市自然资源和规划局作出《行政复议决定书》（绵自然资规复决字〔2019〕4号），维持上述行政处罚决定，对原告的复议请求不予支持，并于2019年5月27日邮寄给原告，5月29日原告收到。原告不服上述决定书，于2019年6月6日诉至法院。
2019年5月20日，四川省绵阳市中级人民法院就三台县潼川镇蔬菜农场曲江队是否具有主体资格问题向三台县人民政府发《协助调查函》，请求协助调查：“1.三台县潼川镇蔬菜农场曲江队建制是否已被取消？如未取消，有无相关的证明文件证明该事实。2.如已取消，现承继权利的主体是否是曲江社曲江队，有无证明文件”，后就该问题，三台县人民政府委托县潼川镇、民政局、农业农村局协助调查，2019年5月28日，上述三部门联合复函：一、……农场是蔬菜队的上级管理机构，蔬菜队是农场管理下独立核算的集体经济组织。二、潼川镇“镇委知（2010）71号”通知撤销的是“潼川镇蔬菜农场”的建制和场管会，并未撤销“潼川镇蔬菜农场曲江队”的建制和队委会。三、“潼川镇蔬菜农场”撤销后，“潼川镇蔬菜农场曲江队”以居民小组形式就近划入曲江社区，是为其确立新的上级管理机构（即由原来的农场管理变为社区管理），本身作为独立核算的集体经济组织并未因此发生任何改变，原“潼川镇蔬菜农场曲江队”名称既无上级更名文件，也未自行履行任何变更手续，而且一直以“潼川镇蔬菜农场曲江队”作为主体并使用其名称参与对上对外活动未变。因此，“潼川镇蔬菜农场曲江队”未发生权力与义务的转移……五、潼川镇菜蔬农场曲江队既不是行政区划，也不是地名，无须按行政区划和地名管理的相关规定进行管理。2019年12月，三台县潼川镇人民政府出具《关于曲江队名称有关问题的说明》，载明：“曲江队”划入曲江社区管理后，依据管理体制变更，在日常行政管理过程中“曲江队”已被称为“曲江社区曲江队”，曲江自己开展选举、会议等活动时，也使用“曲江社区曲江队”这个名称，因此“蔬菜农场曲江队”和“曲江社区曲江队”系同一集体经济组织的两个不同名称，根据行政区划区名称应为“曲江社区曲江队”。
另查明：原三台县国土资源局在2019年机构改革后其职责划入三台县自然资源局，原三台县国土资源局不再保留。原绵阳市国土资源局在2019年机构改革后其职责划入绵阳市自然资源和规划局，原绵阳市国土资源局不再保留。
2017年11月1日，四川省人民政府《关于绵阳市和所辖县（市、区）及其中心城区规划范围内的镇（街道）土地利用总体规划的批复》川府规[2017]96号对《三台县潼川镇土地利用总体规划图（2006—2020年）》进行了批复,原则同意其调整方案。
以上事实有原、被告基本信息、《租房协议书》《征地补偿安置方案》《国有土地上房屋征收决定书》三府征决﹝2018﹞14号及征收公告、四川省人民政府《关于三台县2018年第1批城市建设用地的批复》、蔬菜农场撤销建制发文、立案审批表、《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《听证通知书》、送达回证、听证笔录、延期审理通知书、《行政复议决定书》、邮寄回单、《协助调查函》、三部门复函、《关于曲江队名称有关问题的说明》及原、被告的陈述等证据证实，事实清楚，足以认定。
本院认为：根据采信证据和认定事实以及原、被告之间的诉辩主张，本案争议焦点归纳如下：
一、本案是否属于行政案件受案范围的问题。被告作出的责令停止建设行为的通知是一种具体行政行为，具有强制性，若行政相对人不按该通知书执行停止施工，则被告可以申请强制执行，原告后续将面临被警告、罚款等行政处罚，即与原告的自身权益有利害关系，故属于行政案件的受案范围。对于被告辩称该通知系行政指导行为，不具有行政强制性，不可诉的辩称，予事实不符，本院不予支持。
二、关于事实认定及法律适用的问题。
根据《四川省环境保护条例》第三条“县级人民政府应当明确乡（镇）人民政府和街道办事处环境保护工作职责，配备必要的环境保护工作力量。乡（镇）人民政府、街道办事处应当在县级人民政府相关行政主管部门的指导下做好本辖区的环境保护工作，加强环境保护法制宣传和隐患排查，发现存在环境问题的，应当及时向环境保护等有关部门报告》以及《北川羌族自治县乡镇属地事项责任清单（2020年本）》中确定“网格化环境监管检查、发现、制止、上报”事项由“乡镇主体责任”，因此乡镇人民政府在其属地范围对环境问题负有监督和管理责任。被告辩称依据《中华人民共和国环境影响评价法》的相关规定作出责令停止建设行为的通知，但该法第二十四条规定“建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审核”，明确环境影响评价文件过期的应当报原审批部门重新审核，即被告无权自行对其是否过期作出评价。本案中被告作出的责令停止建设行为的通知，以“经镇人民审查，并咨询县发改局、农业农村局、生态环境局等主管部门意见，认定你公司占用通泉镇原解放村、通泉村集体土地建设养殖基地项目备案文件等审批程序已超出有效期，目前不具备开工建设条件”为由，责令原告“即日起停止一切建设行为”，但却未提供“县发改局、农业农村局、生态环境局等主管部门意见”的相关证据，属于证据不足。
二、关于程序是否合法的问题。
被告在作出该通知之前未向原告告知其享有的申诉、辩解等救济权利，作出和送达该通知时亦未告知其依法享有复议、提起诉讼的权利，属于程序违法。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;……(三)违反法定程序的”的规定，本案中,被告认定原告“占用通泉镇原解放村、通泉村集体土地建设养殖基地项目备案文件等审批程序已超出有效期，目前不具备开工建设条件”事实不清，属于主要证据不足，且存在程序违法的违反法定程序情形,现原告主张撤销被告作出的案涉行政行为,本院予以支持。关于原告请求确认畜禽养殖场建设合法的问题，被告作出的责令停止建设行为的通知被撤销，原告的建设行为并不就当然合法了，而要综合考量其他因素予以认定，已不属于本案审理的范围，故本案对此不作评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定,判决如下：
一、撤销被告北川羌族自治县通泉镇人民政府于2020年11月4日作出的《北川羌族自治县通泉镇人民政府关于停止畜禽养殖场建设的通知》（通府发〔2020〕58号）；
二、驳回原告北川羌族自治县宏达养殖有限公司的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告北川羌族自治县通泉镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审　判　长　　胡超兰
人民陪审员　　李雪梅
人民陪审员　　郑培勇
二〇二一年二月五日
法官　助理　　张裕烽
书　记　员　　赵沙沙