盐城市大丰区黄海豆制品厂与盐城市生态环境局、江苏省生态环境厅行政复议一审行政判决书
江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2020）苏0981行初116号
原告：盐城市大丰区黄海豆制品厂，住所地盐城市大丰区大中镇东宁路。
负责人：朱爱粉，该厂经营者。
委托代理人：姜寿红（系朱爱粉丈夫），汉族，居民，住盐城市大丰区。
委托代理人：黄荣杰，盐城市大丰区盐丰法律服务所法律工作者。
被告：盐城市生态环境局，住所地盐城市世纪大道21号。
法定代表人：张步胜，该局局长。
出庭负责人：孙霖，该局副调研员。
委托代理人：李梦亭，盐城市生态环境综合行政执法局（原盐城市环境监察局）科员。
委托代理人：郭霞普，江苏瑞信律师事务所律师。
被告：江苏省生态环境厅，住所地南京市江东北路176号。
法定代表人：王天琦，该厅厅长。
委托代理人：周应品，该厅法规科技处工作人员。
原告盐城市大丰区黄海豆制品厂（以下至判决主文前简称黄海豆制品厂）不服被告盐城市生态环境局于2019年12月27日作出的盐环罚字〔2019〕57号《行政处罚决定书》（以下简称57号《处罚决定书》）及被告江苏省生态环境厅于2020年3月25日作出的〔2020〕苏环行复第8号《行政复议决定书》（以下简称8号《复议决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月22日立案后，向被告盐城市生态环境局、江苏省生态环境厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月3日公开开庭审理了本案。原告黄海豆制品厂的委托代理人姜寿红、黄荣杰，被告盐城市生态环境局副调研员孙霖及委托代理人李梦亭、郭霞普，被告江苏省生态环境厅的委托代理人周应品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告盐城市生态环境局于2019年12月27日对原告黄海豆制品厂作出57号《处罚决定书》，主要内容是：2019年9月23日对黄海豆制品厂进行调查，发现该厂正在生产，豆制品加工项目配套环保设施未经环保验收擅自投产，具体情况为：豆制品加工项目生产过程中有废水、锅炉废气产生，废水经收集沉淀后通过管道送至城北污水处理厂进行处理，锅炉废气经陶瓷多管除尘器和水膜除尘器处理后排放，但相应环保设施未经环保验收擅自投产。（注：该厂豆制品加工项目未办理环评手续擅自建设行为，原大丰区环保局已于2019年2月25日下达大环罚字〔2019〕29号《行政处罚决定书》）。黄海豆制品厂的上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定。黄海豆制品厂在规定期间内未申请听证，但进行了陈述申辩。盐城市生态环境局认为黄海豆制品厂违法事实清楚，证据确凿，决定维持告知内容。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，责令黄海豆制品厂立即改正豆制品加工项目配套的环保设施未经验收，擅自投入生产的行为，并处罚款人民币20万元。原告黄海豆制品厂不服，向被告江苏省生态环境厅申请行政复议，被告江苏省生态环境厅于2020年3月25日作出8号《复议决定书》，维持盐城市生态环境局作出的57号《处罚决定书》。
原告黄海豆制品厂诉称，被告盐城市生态环境局违背客观事实，错误援引《建设项目环境保护管理条例》对原告作出行政处罚，理由如下：1.原告是于1990年由大中镇泰丰村民委员会和大丰县人武部合办联营的村办集体企业，1993年出让改制为个体私营至今。近三十年来，除大丰区环保局于2019年2月25日作出大环罚字〔2019〕29号行政处罚决定外，环保部门执法检查时均未要求原告办理环评审批或编制环评影响报告表，而环保设施的验收必须以环评审批为前提。现环评审批要求是“工业用地”，但原告通过多方努力，无法将2006年已核发的集体土地使用证中的土地用途“公共建筑”变更为“工业用地”，致使原告无法通过环评审批，相关环保设施亦无法验收。2.2008年原告与临近的大丰区生猪屠宰场产生的污水导致恒泰河受到污染。大丰区政府、大中镇政府、大丰区环保局为了保障民生和百姓菜篮子需求，由政府出资并组织施工，将原告和生猪屠宰场的污水经管道输送至污水处理厂。2014年政府下达强制禁煤令，原告拆除了原一吨燃煤锅炉。经政府和环保部门同意审批，原告新增一台生物质秸秆锅炉，增设陶瓷多管除尘器和水膜除尘设施，当时大丰区环保局并未要求先验收后使用。因此，被告盐城市生态环境局认定原告存在环保设施未经环保验收擅自投产的违法事实不成立。被告盐城市生态环境局多次现场检查，对原告豆制品加工项目产生的废水、废气对环境无污染、无破坏是认可的，改建环保设施更加有利于环境保护，且是政府职能行为，而非原告擅自行为。3.《建设项目环境保护管理条例》中的“建设项目”是指“新建、改建、扩建和技术改造项目”，被告盐城市生态环境局认定的两项环保设施在该条例颁布前早已建成使用，应当不属于建设项目范畴，不应适用《建设项目环境保护管理条例》对原告进行处罚。且被告盐城市生态环境局认定原告存在环保设施未经验收擅自投产的行为，该行为在二年内未被发现，未对环境产生影响，亦不应当给予行政处罚。4.原告的主体工程建于1990年，早于《建设项目环境保护管理条例》颁布实施前，此后为执行政府指令，在政府支持下分阶段进行了部分改造，无法做到《建设项目环境保护管理条例》规定的“三同时”内容。被告江苏省生态环境厅在作出行政复议决定前未实地调查，其作出的复议决定不符合客观事实。综上，为维护合法权益，原告诉至法院，请求依法判决撤销被告盐城市生态环境局作出的57号《处罚决定书》及江苏省生态环境厅作出的8号《复议决定书》。
原告黄海豆制品厂向本院提交了以下证据：
1.《大丰县黄海豆制品厂合同书》1份。拟证明黄海豆制品厂建于1990年，1993年由原大中镇泰丰村经济合作社转让给姜寿红经营。
2.落款时间为2008年8月18日的《集体资源资产转让协议书》1份。拟证明2008年大中镇泰丰村经济合作社将该村十二排19-20号二宗土地转让给黄海豆制品厂使用。
3.大土（00）集用（2006）字第0632号《集体土地使用证》1份。拟证明黄海豆制品厂的土地性质是集体土地，土地使用权类型为划拨。
4.黄海豆制品厂营业执照1份。拟证明原告系个体工商户。
被告盐城市生态环境局辩称，1.原告违法事实清楚。被告盐城市生态环境局于2019年9月23日对原告进行现场调查时，原告正在现场生产，豆制品加工项目生产过程中有废水、锅炉废气产生，废水经收集沉淀后通过管道送至城北污水处理厂进行处理，锅炉废气经陶瓷多管除尘器和水膜除尘器处理后排放，但相应的环保设施未经环保验收擅自投产。原告的上述行为有现场检查（勘察）笔录、询问笔录、现场图片等予以佐证，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定。因此，被告盐城市生态环境局认定的违法事实清楚，证据确实充分。2.被告盐城市生态环境局作出的行政处罚决定程序合法。根据现场调查和原告的违法事实，被告盐城市生态环境局于2019年9月28日立案，同年11月22日向原告作出《行政处罚事先（听证）告知书》，当月27日发出盐环罚补字〔2019〕1号《补正通知》，同年12月23日经局长办公会会办后，当月27日向原告作出57号《处罚决定书》，案涉处罚决定程序符合法律规定。3.被告盐城市生态环境局作出的行政处罚决定适用法律准确。原告配套建设的环保设施未经验收擅自投入使用，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，被告盐城市生态环境局依据该条例第二十三条第一款规定，责令原告立即改正豆制品加工项目配套的环保设施未经验收擅自投入生产的行为，并处罚款人民币20万元，被告作出的行政处罚决定适用法律准确。4.关于原告提出的相关问题。（1）关于原告提出未经环评不能验收的问题。根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定，原告豆制品加工项目在未取得环境影响评价许可前不得开工建设。原告未办理环评手续擅自建设的行为，原大丰区环保局已于2019年2月25日作出大环罚字〔2019〕29号《行政处罚决定书》。根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定，原告豆制品加工项目配套建设的环保设施未经验收，不得投入生产。（2）关于原告提出环保部门未要求原告办理环评审批或编制环评影响报告表，以及环保部门未要求先验收后使用的问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款之规定，原告配套建设的环保设施未经验收，不得投入生产。《中华人民共和国环境保护法》第六条的规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。因此，原告应当严格按照环保相关法律法规的规定从事生产经营活动。（3）关于原告提出违法行为在二年内未被发现，不再给予行政处罚的问题。根据原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）规定，建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。据此，被告盐城市生态环境局对原告实施行政处罚，符合法律规定。（4）关于原告提出其环保设施不属于建设项目的问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第二条规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设对环境有影响的建设项目，适用本条例。因此，原告的豆制品加工项目属于建设项目，被告盐城市生态环境局适用《建设项目环境保护管理条例》对原告作出处罚并无不当。（5）关于原告提出其豆制品加工项目产生的废水、废气对环境无污染、无破坏的问题。原告的豆制品加工项目生产过程中有废水、锅炉废气产生，根据2019年12月25日盐城市大丰区环境监测站出具的（2019）环监内（污水）字第（200）号《污水监督性监测报告》显示，原告沉淀池排放的污水中CODcr监测值超出《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4中三级标准值27.6倍。因此，原告的豆制品加工项目对环境造成了污染。综上，被告盐城市生态环境局作出的57号《处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告盐城市生态环境局向本院提交了以下证据：
1.2019年9月23日、11月21日对姜寿红的调查询问笔录各1份。拟证明原告存在环境违法行为。
2.2019年9月23日现场检查（勘察）笔录1份以及同日拍摄于原告厂区内的现场照片打印件4页。拟证明经过被告盐城市生态环境局现场勘察，发现原告豆制品加工项目配套建设的环保设施未经环保验收擅自投入生产。
3.大环罚字〔2019〕29号《行政处罚决定书》1份。拟证明2019年2月25日原大丰区环保局对原告建设项目未经环评审批擅自建设的行为作出行政处罚决定的事实。
4.原告营业执照、授权委托书各1份。拟证明原告具备行政处罚的主体身份，原告委托姜寿红接受被告盐城市生态环境局的调查询问。
5.2019年9月28日立案审批表1份。拟证明案涉行政处罚经过立案审批程序。
6.《行政处罚事先（听证）告知书》、送达回证各1份。拟证明被告盐城市生态环境局于2019年11月22日作出《行政处罚事先（听证）告知书》，并于次日向原告直接送达，被告盐城市生态环境局在作出处罚决定前告知原告拟处罚事项以及原告享有的相关权利。
7.盐环罚补字〔2019〕1号《补正通知》、送达回证各1份。拟证明因《行政处罚事先（听证）告知书》未标注文号，被告盐城市生态环境局进行了补正并向原告依法送达。
8.57号《处罚决定书》、送达回证、邮件查询打印件各1份。拟证明被告盐城市生态环境局对原告的环境违法行为依法作出行政处罚决定并向原告送达。
9.被告盐城市生态环境局《局长办公会议纪要》（第11号）1份。拟证明案涉行政处罚决定经过集体研究决定作出。
10.行政执法人员李梦亭、赵华利的行政执法证各1份。拟证明执法人员具有行政执法的资格。
11.2019年12月25日盐城市大丰区环境监测站出具的（2019）环监内（污水）字第（200）号《污水监督性监测报告》1份。拟证明原告存在污水排放超标的事实。
被告盐城市生态环境局向本院提交了以下依据：
1.《中华人民共和国环境保护法》（节录）。
2.《中华人民共和国环境影响评价法》（节录）。
3.《建设项目环境保护管理条例》（节录）。
4.原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）。
被告江苏省生态环境厅辩称，1.被告江苏省生态环境厅作出的行政复议决定程序合法。2020年1月8日，被告江苏省生态环境厅收到原告提交的行政复议申请书及相关材料。由于缺乏相关证据材料，被告江苏省生态环境厅于同年1月9日作出《行政复议案件补正通知书》，要求申请人即原告补充相关证据材料。同年1月14日，被告江苏省生态环境厅收到补正材料。同年1月16日，被告江苏省生态环境厅向原告发送《案件受理通知书》，并于同日向被告盐城市生态环境局发出《答复通知书》。同年1月22日，盐城市生态环境局向被告江苏省生态环境厅提交《行政复议答复书》及作出具体行政行为的材料和依据。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，2020年3月9日被告江苏省生态环境厅决定延期至2020年4月13日前作出行政复议决定，并将《决定延期通知书》邮寄送达给原告和盐城市生态环境局。2020年3月25日，被告江苏省生态环境厅作出8号《复议决定书》，并向原告及盐城市生态环境局邮寄送达。2.被告江苏省生态环境厅作出的行政复议决定证据充分，适用法律正确。被告江苏省生态环境厅作出的8号《复议决定书》是基于双方的复议理由、答复意见、证据及相关法律规定。根据盐城市生态环境局提供的现场检查笔录、调查询问笔录和现场检查照片等证据，可以证明原告存在豆制品加工项目配套环保设施未经环保验收擅自投产的违法行为，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，应当按照该条例第二十三条进行处罚。在处罚金额方面，盐城市生态环境局对原告处以法定幅度范围内最小值20万元的处罚，无畸轻畸重现象。在处罚程序方面，盐城市生态环境局经立案、行政处罚事先（听证）告知等程序，并在法定三个月内作出处罚决定，处罚程序未发现不当之处。被告江苏省生态环境厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出维持57号《处罚决定书》的复议决定。综上，被告江苏省生态环境厅作出的复议决定程序合法，证据充分，适用法律正确，原告提起的行政诉讼无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告江苏省生态环境厅向本院提交了以下证据：
1.2020年1月8日江苏省生态环境厅业务办文单1份。拟证明被告江苏省生态环境厅于2020年1月8日收到原告行政复议申请材料。
2.2020年1月9日《行政复议案件补正通知书》1份。
3.2020年1月16日《案件受理通知书》1份。
4.2020年1月16日《答复通知书》1份。
5.2020年1月22日盐城市生态环境局出具的盐环复字〔2020〕第1号《行政复议答复书》1份以及作出具体行政行为的证据、依据。
6.2020年3月9日《决定延期通知书》1份。
7.8号《复议决定书》、邮件查询打印件各1份。
8.原告提交的行政复议申请书2份及相关复议材料7页。
上述证据2-8，拟证明被告江苏省生态环境厅的行政复议程序合法。
被告江苏省生态环境厅向本院提交了以下依据：
《中华人民共和国行政复议法》（节录）。
经庭审质证，被告盐城市生态环境局对原告所举证据的质证意见为：证据的真实性无异议，合法性由法院依法审查，证明目的有异议，不能证明原告的行为符合环保法律规定。被告江苏省生态环境厅对原告所举证据的质证意见为：证据1-3的真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据4的真实性、关联性、合法性均无异议。原告对被告盐城市生态环境局所举证据的质证意见为：证据1、2中的调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录的真实性无异议，证明目的有异议，不能证明原告存在环境违法行为；证据2中现场照片打印件的真实性、关联性、合法性均有异议，即使照片拍摄于原告处，但也仅是拍摄了原告的部分厂区，不能全面反映原告厂区的实际情况；证据3的真实性无异议，合法性有异议，该处罚决定是以原告未经环评审批进行建设为由作出的处罚，原告已按该处罚决定的要求缴纳罚款且不再进行新项目的投入，原告此后也没有出现新的违法行为；证据4的真实性无异议；证据5-11的真实性、程序合法性无异议，其中对57号《处罚决定书》的合法性有异议，违反了“一事不再罚”原则。被告江苏省生态环境厅对被告盐城市生态环境局所举证据的质证意见为：证据的真实性、关联性、合法性均无异议。原告对被告江苏省生态环境厅所举证据的质证意见为：证据1-6的真实性、合法性由法院依法审查；证据7的合法性有异议；证据8的真实性、关联性、合法性均无异议。被告盐城市生态环境局对被告江苏省生态环境厅所举证据的质证意见为：证据的真实性、关联性、合法性均无异议，对证据8的内容合法性有异议，原告申请行政复议的理由不成立。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据，本院对其真实性、关联性予以认定。被告盐城市生态环境局提交的证据，系案涉行政处罚决定认定违法事实及程序合法性的相关材料，本院对其真实性、关联性、合法性予以认定。被告江苏省生态环境厅提交的证据1-7，系行政复议程序的相关材料，本院对其真实性、关联性、合法性予以认定。被告江苏省生态环境厅提交的证据8，能够证明原告申请行政复议的事实，本院对其真实性、关联性予以认定。
经审理查明，原告黄海豆制品厂于2013年8月2日注册，系个体工商户，经营范围为豆制品加工销售，经营者为朱爱粉，朱爱粉与姜寿红系夫妻关系。
2019年9月23日，被告盐城市生态环境局执法人员对原告黄海豆制品厂进行环境执法检查，原告豆制品加工项目正在生产，现场检查发现：1.原告豆制品项目未取得环保审批手续，无环保验收手续。据现场负责人介绍，原告已与江苏兴盛环境科学研究院有限公司签订豆制品加工项目环境影响报告表，由于土地性质问题，尚未取得环保审批手续。原大丰区环保局于2019年2月25日针对原告未批先建的行为作出大环罚字〔2019〕29号《行政处罚决定书》；2.原告污水经收集沉淀后通过管道送至城北污水处理厂进行处理，无配套的污染防治设施；3.原告建有一台2t/h生物质蒸汽锅炉，配套建设陶瓷多管除尘器和水膜除尘器，现场检查时，废气治理设施正在运行。执法人员对上述现场检查情况于当日制作了《现场检查（勘察）笔录》，并拍摄现场照片。同日，被告执法人员对原告的生产负责人姜寿红进行调查询问，并形成调查询问笔录。姜寿红在调查时陈述：“我是黄海豆制品厂的生产负责人，我是朱爱粉的丈夫，平时黄海豆制品厂的日常工作都是我在负责，我厂主要是豆制品加工项目，日加工黄豆2.5吨，已经与江苏兴盛环境科学研究院有限公司签订豆制品加工项目环境影响报告表，由于土地性质问题，尚未取得环保审批手续。我厂豆制品加工项目正常生产，生产工艺是泡豆、磨豆、分离、煮浆、点卤（添加凝固剂）、产品，生产过程中主要有泡豆废水、点卤的黄浆水等生产废水和生物质锅炉的废气。锅炉配套建设陶瓷多管除尘器和水膜除尘器，废水没有配套的治理设施，经收集沉淀后通过管道送至城北污水处理厂进行处理。”
2019年9月28日，被告盐城市生态环境局对原告黄海豆制品厂的上述违法行为予以立案。同年11月21日，被告盐城市生态环境局再次对原告的生产负责人姜寿红进行调查询问，并形成调查询问笔录。姜寿红在调查时陈述：“我厂是1990年的时候建成投产年加工180吨黄豆制品项目，后来项目逐步扩建，2017年6月左右建成至目前的状态。我厂豆制品加工项目实际日均加工黄豆量约10吨。原大丰区环保局作出大环罚字〔2019〕29号《行政处罚决定书》后，我厂已经缴纳罚款，接到该处罚决定后，我厂豆制品加工项目生产主体、规模等没有发生变动。”
2019年11月22日，被告盐城市生态环境局向原告黄海豆制品厂作出《行政处罚事先（听证）告知书》，告知原告其豆制品加工项目配套建设的环保设施未经环保验收擅自投产，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，责令原告黄海豆制品厂立即改正豆制品加工项目配套的环保设施未经验收擅自投入生产的违法行为，并拟处罚款人民币20万元的行政处罚。同时，该告知书载明了原告依法享有陈述申辩和要求听证的权利。次日，被告盐城市生态环境局向原告黄海豆制品厂直接送达上述《行政处罚事先（听证）告知书》，姜寿红签收。因《行政处罚事先（听证）告知书》未加文号，被告盐城市生态环境局于2019年11月27日作出盐环罚补字〔2019〕1号《补正通知》，补正为“盐城市生态环境局行政处罚事先（听证）告知书盐市环罚告字〔2019〕57号”。原告黄海豆制品厂在规定期限内未要求听证，但进行了陈述和申辩。2019年12月23日，被告盐城市生态环境局对原告黄海豆制品厂未验先产的行为召开局长办公会议研究讨论，决定由调查人员补充废水排放监测数据，若废水排放超标，维持行政处罚事先告知内容。同日，盐城市大丰区环境监测站对原告沉淀池排放的污水进行现场采样并监测，当月25日，盐城市大丰区环境监测站出具（2019）环监内（污水）字第（200）号《污水监督性监测报告》，报告显示原告沉淀池排放的污水监测指标中CODcr监测值超出《污水综合排放标准》（GB8978-1996）表4中三级标准值27.6倍。
2019年12月27日，被告盐城市生态环境局作出案涉57号《处罚决定书》，以原告豆制品加工项目配套环保设施未经环保验收擅自投入生产为由，依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款、第二十三条第一款之规定，责令原告立即改正豆制品加工项目配套的环保设施未经验收擅自投入生产的行为，并对原告处以罚款人民币20万元的行政处罚。当月31日，被告盐城市生态环境局向原告邮寄送达了上述行政处罚决定，2020年1月1日原告的收发室予以签收。
原告黄海豆制品厂不服被告盐城市生态环境局作出的57号《处罚决定书》，于2020年1月5日以姜寿红作为复议申请人，向被告江苏省生态环境厅申请行政复议，要求撤销57号《处罚决定书》。被告江苏省生态环境厅于当月8日收到原告提交的行政复议申请书及相关材料后，于次日作出《行政复议案件补正通知书》，要求原告补充相关证据材料。当月14日，被告江苏省生态环境厅收到原告的补正材料后，于当月16日受理原告的复议申请，并向原告发送《案件受理通知书》，向被告盐城市生态环境局发送《答复通知书》，要求盐城市生态环境局自收到行政复议申请书副本之日起10日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交相应的证据、依据和其他有关材料。当月22日，被告盐城市生态环境局向被告江苏省生态环境厅提交行政复议答复书及作出具体行政行为的相关证据材料。因案情复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，2020年3月9日，被告江苏省生态环境厅向原告黄海豆制品厂作出《决定延期通知书》，通知行政复议决定延期至2020年4月13日之前作出，并于次日向原告邮寄送达该通知书。被告江苏省生态环境厅亦将上述《决定延期通知书》抄送至被告盐城市生态环境局。2020年3月25日，被告江苏省生态环境厅作出8号《复议决定书》，认定被告盐城市生态环境局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚金额无畸轻畸重现象，遂维持被告盐城市生态环境局作出的57号《处罚决定书》。次日，被告江苏省生态环境厅分别向原告黄海豆制品厂、被告盐城市生态环境局邮寄送达8号《复议决定书》，原告黄海豆制品厂于同年3月27日收到该复议决定。
原告黄海豆制品厂不服被告江苏省生态环境厅作出的复议决定，于2020年4月10日向本院提起行政诉讼，因原告起诉材料欠缺，本院依法告知原告需补正的内容及补充的材料，原告在指定期限内予以补正并于2020年7月21日重新提交诉状，请求撤销被告盐城市生态环境局作出的57号《处罚决定书》及江苏省生态环境厅作出的8号《复议决定书》。
另查明，被告盐城市生态环境局作出案涉57号《处罚决定书》后，原告已缴纳罚款人民币20万元。2019年2月25日，原大丰区环保局以原告未依法报批豆制品加工项目的环评文件，该行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条之规定为由，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，对原告作出大环罚字〔2019〕29号《行政处罚决定书》，责令原告停止豆制品加工项目的建设，并处罚款人民币一万元的行政处罚。
本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《建设项目环境保护管理条例》第二十条第一款规定，环境保护行政主管部门应当对建设项目环境保护设施设计、施工、验收、投入生产或者使用情况，以及有关环境影响评价文件确定的其他环境保护措施的落实情况，进行监督检查。据此，被告盐城市生态环境局作为生态环境主管部门，有权对辖区范围内违反环境保护的行为进行监督管理，依法实施行政处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。被告江苏省生态环境厅作为盐城市生态环境局的上一级行政机关，作出维持原行政行为的复议决定，系本案共同被告。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否确实充分的问题。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。该条例第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。根据上述规定，原告黄海豆制品厂应当就案涉豆制品加工项目依法履行配套建设的环境保护设施经验收合格方可投入生产或者使用之义务。本案中，被告盐城市生态环境局提交的现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片等证据相互印证，能够证明原告豆制品加工项目配套建设的环境保护设施未经环保验收即投入生产的违法事实存在，被告盐城市生态环境局对原告的该项违法行为依法应予处罚。关于原告主张因未取得环评审批等客观原因导致其未能履行环境保护设施验收义务的理由，案涉豆制品加工项目的环境保护设施经验收后方可投入生产或者使用是原告的法定义务，原告提出的上述理由不应成为其免除或者减轻责任的理由。被告盐城市生态环境局作出的案涉行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分。
关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。《环境行政处罚办法》第二十二条规定，环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在7个工作日内决定是否立案。第二十四条规定，对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案手续。第四十八条规定，在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。第五十二条第一款规定，案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。第五十五条规定，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。本案中，被告盐城市生态环境局在作出案涉行政处罚决定前，进行了现场检查、拍照取证、调查询问、立案审批，于2019年11月22日制作并于次日送达了行政处罚事先（听证）告知书，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及依法享有陈述申辩和申请听证的权利。原告在规定的期限内提交了陈述申辩意见，被告盐城市生态环境局经集体审议决定，于2019年12月27日作出57号《处罚决定书》并于当月31日依法邮寄送达给原告，处罚程序符合法律规定，并无不当。
关于被诉行政处罚决定适用法律是否正确、处罚幅度是否适当的问题。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。本案中，原告豆制品加工项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》所规定的上述验收义务。因此，被告盐城市生态环境局适用上述条例第二十三条第一款之规定对原告违法行为作出处罚，并无不当。被告盐城市生态环境局在法定处罚幅度内，结合违法行为的情节、项目规模及危害后果等因素对原告处以罚款人民币20万元的行政处罚，该处罚金额没有显失公平之处，亦没有明显不合理及突破法律法规处罚幅度的情形，处罚幅度适当。
关于原告主张其环保设施未经验收即投入生产的行为在二年内未被发现，故不应当给予行政处罚的意见。环境保护部于2018年2月22日发布的《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）规定，建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当分别依法作出相应处罚。建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，由于违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，因此，即使“未批先建”违法行为已超过二年行政处罚追溯期限，环保部门仍可以对违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。本案中，原告的豆制品加工项目及配套设施完工后一直从事豆制品加工活动，其违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为及对环境的不利影响一直处于连续或继续状态。在《建设项目环境保护管理条例》自2017年10月1日施行后，原告仍在从事豆制品加工活动，故应适用《建设项目环境保护管理条例》的相关规定进行处罚。需要说明的是，《建设项目环境保护管理条例》虽然取消了关于污染设施由环境保护主管部门验收的规定，但规定了由建设单位自主验收。作为项目建设单位，配套建设污染设施并进行验收后才能投入生产使用是建设单位的法定义务。法律法规对有关污染设施竣工验收责任主体的规定进行修改并不影响对相关违法行为的责任追究。故原告作为建设单位，是竣工验收的责任主体，仍需在环保主管部门的监管之下开展验收等工作，违反相关规定的，环保主管部门有权依法对其进行处罚。
关于被诉行政复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，被告江苏省生态环境厅于2020年1月16日依法受理原告的复议申请，同日向原告发送《案件受理通知书》，向被告盐城市生态环境局发送《答复通知书》，要求被告盐城市生态环境局向其提交书面答复，并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。因案情复杂，不能在法定期限内作出复议决定，被告江苏省生态环境厅作出《决定延期通知书》，通知行政复议决定延期至2020年4月13日之前作出。被告江苏省生态环境厅在查清事实后，于2020年3月25日作出8号《复议决定书》，并于次日将8号《复议决定书》邮寄送达给原告黄海豆制品厂，告知相关救济途径及期限等。被告江苏省生态环境厅依法履行了受理、通知答复、审查、作出决定并送达等法定程序，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定作出了复议决定，被告江苏省生态环境厅的行政复议程序符合法律规定。
综上，被告盐城市生态环境局作出的案涉行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚程序合法。原告要求撤销57号《处罚决定书》及8号《复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告盐城市大丰区黄海豆制品厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告盐城市大丰区黄海豆制品厂负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审　判　长　　张俊宏
审　判　员　　丁　惠
人民陪审员　　吴瑞根
二〇二一年一月二十日
法官　助理　　汤晓青
书　记　员　　乐　梅
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国环境保护法》
第十条国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。
县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
3.《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：
（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；
（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；
（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：
1.主要事实不清、证据不足的；
2.适用依据错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越或者滥用职权的；
5.具体行政行为明显不当的。
（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
4.《建设项目环境保护管理条例》
第十五条建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
第十九条编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。
前款规定的建设项目投入生产或者使用后，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定开展环境影响后评价。
第二十三条违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。