永康市明亮工具厂与永康市人民政府行政处罚一审行政判决书
浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙金行初字第3号
原告永康市明亮工具厂，住所地永康市江南街道上把赵村。
负责人俞明亮。
委托代理人来晓明。
委托代理人方圆。
被告永康市人民政府，住所地永康市金城路25号。
法定代表人金政。
委托代理人周跃明。
委托代理人应宝庆。
原告永康市明亮工具厂（以下简称明亮厂）诉被告永康市人民政府环境保护行政处罚一案，本院于2014年12月24日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月20日公开开庭审理了本案。原告明亮厂的负责人俞明亮及其委托代理人来晓明、方圆，被告永康市人民政府的委托代理人周跃明、应宝庆到庭参加诉讼。本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限三个月，经本院审判委员会讨论，现已审理终结。
被告永康市人民政府于2014年1月22日作出永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，决定对永康市电镀企业全面实施停产整治，含具体方案及全市列入停产整治的电镀企业（电镀车间）名单。
被告永康市人民政府向本院提供了作出具体行政行为的证据：
第一组证据：有关限期治理方面的证据。
证据1．2011年9月30日，浙环发（2011）67号《浙江省电镀行业污染整治方案》。
证据2．2012年2月16日，金政办发（2012）9号金华市人民政府办公室《关于开展金华市电镀行业污染整治提升工作的通知》，规定全市电镀行业污染整治提升工作由金华市进行验收。
证据3．2012年4月28日，永政办发（2012）49号永康市人民政府办公室《关于批转永康市电镀行业污染整治提升工作实施方案的通知》。
证据4．永康市电镀行业整治提升工作推进会会议议程及签到单，签到单时间分别为2012年5月15日、2012年7月30日、2012年8月8日。
证据5．2012年7月9日，浙环发（2012）61号浙江省环境保护厅、浙江省经济和信息化委员会《关于明确电镀行业整治提升管理要求的通知》。
证据6．2012年7月24日，金生态办发（2012）37号金华生态市建设工作领导小组办公室《关于加快电镀行业整治提升工作的若干意见》。
证据1-6共同证明：被告根据上级要求和有关法律规定，对原告及永康市电镀行业其他企业统一进行限期治理，同时告知原告等企业未补办环评等手续，到期无法取得相关批复的一律关闭。原告也明知整治验收要通过金华市环保局验收合格才算最终通过验收，永康市政府的验收只是初步验收。
第二组证据：原告未完成治理任务的证据。
证据7．2012年12月24日，原告向永康市环保局提交的《永康市明亮工具厂电镀污染综合整治报告》及提供验收的相关材料。
（1）各局电镀行业污染整治自查验收表，该验收表中没有永康市环保局盖章。
（2）危险（含剧毒）化学品使用安全现状评价报告。
（3）职业病危害控制效果评价报告书。
（4）废气处理设计方案及工艺流程图。
（5）废气处理加药台账、废气处理电量台账。
（6）预防环境污染事故、安全事故责任制。
（7）环境保护管理制度、安全、消防教育及演练图片。
（8）表面处理作业安全技术操作规程。
证据8．2013年1月16日，永政发（2013）8号永康市人民政府《关于同意调整永康市表面精饰整合区用地性质的批复》，同意将永康市表面精饰整合区的二类工业用地调整为三类工业用地。
证据9．2013年2月19日，永环字（2013）25号永康市环境保护局《关于要求对永康市电镀企业进行污染整治验收的请示》。
证据10．2013年12月19日，浙江生态省建设工作领导小组办公室《关于开展重污染高耗能行业整治提升工作“零点行动”的通知》。
证据11．2009年6月4日，浙江省环保厅《关于进一步下放建设项目环评审批管理权限切实加强监督管理的通知》第2条。
证据12．《浙江省建设项目环境保护管理办法》第19条。
证据13．2014年1月14日，金生态办发（2014）11号金华市生态市建设工作领导小组办公室《关于永康市电镀行业整治工作的督办意见》。
证据14．2014年1月20日，浙环函（2014）30号浙江省环境保护厅《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》。
证据7-14共同证明：被告对原告只是进行了初步验收，原告是否完成污染整治治理任务，应以金华市环保局验收为准。因原告未通过环评审批和“三同时”验收，金华市环保局未有验收，原告提供的验收材料不符合《浙江省电镀行业污染整治方案》56条验收标准（主要是第二条），原告未完成污染整治治理任务。
第三组证据：有关法律适用方面的证据。
证据15．《中华人民共和国环境保护法》第二十九条、第三十九条。
用以证明永康市人民政府有权对限期治理未完成任务的企业责令停业、关闭。
第四组证据：10号文件后续措施。
证据16．2014年3月11日，永环监通（2014）118号永康市环境监察大队通知。通知明亮厂停产整治、不得擅自开工生产。
证据17．2014年3月11日，永康市表面精饰整合区电镀、电解、氧化业主会议签到单2张。
证据18．2014年3月27日，《永康市表面精饰整合区改造提升方案》。
证据19．2014年4月11日，永政函（2014）2号永康市人民政府《关于永康市表面精饰整合区改造提升方案的函》。
证据20．关于同意进行集中供热站建设的《承诺书》。
证据21．2014年4月23日，永康市表面精饰整合区改造提升工作动员会会议签到单。
证据16-21共同证明：永康市政府采取一系列后续措施，解决企业污染环境问题。
被告还提供了1989年施行的《中华人民共和国环境保护法》第二十九条、第三十九条证明永康市人民政府有权对限期治理未完成任务的企业责令停业、关闭，其作出的具体行政行为适用法律法规正确。
原告明亮厂诉称：2007年，原告根据永康市国土资源局制定的《永康市表面精饰整合区启动地块拍卖办法》，通过招、拍、挂程序，以每平方米2800元的价格，支付了1118万余元土地出让金，取得了被告永康市人民政府出让的“表面精饰整合区”8号地块面积3995平方米的土地使用权，土地用途为电镀加工，使用年限50年。2007年8月17日，原告与永康市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同经永康市人民政府批准生效。随后，原告根据市政府提出的“三个月完工，五个月投产”的口号，自筹资金五千万元，完成新厂房的土建、设备安装，并经过被告批准投入试生产。因被告规划出让的土地性质、规划用途，实际上与法律规定电镀行业必须使用重化工业生产的土地规划不符，且被告在表面精饰整合区配套建设的国有污水处理厂的污水处理设施不完善、不达标，该表面精饰整合区、各企业及污水处理厂的环境评价报告从未得到环境保护行政机关的批准。尽管如此，表面精饰整合区内18家企业的生产仍然获得被告及其工作部门的准许，从未被有权机关查处。2013年1月1日，浙江省人民政府决定在全省范围内开展电镀行业污染整治零点行动，在此次行动中，原告等14家企业经验收合格，准许继续生产。对此，被告永康市人民政府、永康市环保局将“永康市电镀行业整治信息公开”刊登在永康日报予以公示。2014年1月22日，永康市人民政府办公室制定了永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，决定在2014年1月22日20时前，全市电镀企业进行停产整治，通知要求各机关强化停产措施落实，并由供电部门实施断电措施。通知发布后，环保机关关停了表面精饰整合区污水处理厂，电力部门强行切断园区工业及民用电力供应，水务部门停止供水，公安部门收缴了电镀液溶质氰化钠。公安、环保部门无数次上门检查停产措施，对有的企业主作出了限制人身自由的治安处罚。此后因银行追收贷款，各企业资金链断裂，被迫遣散员工，变卖生产设备，永久关闭工厂。原告认为，根据信赖保护原则，当公权力主体变更、废弃原有公权力行为或决定时，必须考虑到相对人的利益，不得以公共利益为借口，任意变更先前的行为或决定，而使相对人利益受到损害。被告作出的停产整治决定没有相应的补偿，违背信赖保护原则，请求判令：一、撤销被告永康市人民政府于2014年1月22日作出永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》；二、责令被告重新作出整治方案。
原告为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1．永康日报报道《永康召开表面精饰整合区拆迁工作大会》的网页资料，用以证明原告等企业是根据永康市政府强制拆除原电镀企业纳入表面精饰整合区生产。
证据2．永康市国土资源局2007年8月15日制定的《永康市表面精饰整合区启动地块拍卖办法》，用以证明原告在被告主导下参加表面精饰整合区土地使用权拍卖。
证据3．2007年8月17日成交确认书，用以证明原告通过竞拍取得表面精饰整合区土地使用权。
证据4．2007年8月17日公证书，用以证明原告竞拍取得表面精饰整合区土地使用权。
证据5．2007年8月17日国有土地使用权出让合同，用以证明原告取得表面精饰整合区土地使用权，之后原告投资建设了工厂。
证据6．2012年12月31日，浙江省永康市人民政府关于永康市新佳五金加工厂等14家电镀企业污染整治验收的意见，用以证明原告符合验收标准，原告的生产是符合法律规定的，并且已经过被告的主动公开确认，与被告之后根据上级限期治理的要求对企业作出的结论存在根本性冲突。
证据7．2014年1月22日，永政办发（2014）10号永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知，用以证明这个方案本身无论是否是行政处罚决定，其在内容上都损害了原告的利益，作为行政处罚的程序是不合法的。
被告永康市人民政府辩称：一、原告未通过电镀行业污染整治，被告决定对原告停产整治符合《环境保护法》等相关法律规定。同时，被告采取一系列后续措施，尽力推动企业污染环境问题的最终解决。因原告未通过环评审批和“三同时”验收、无排污许可证等原因，金华市环保局对原告的污染整治不予验收。2014年1月2日至10日，浙江省环境保护厅组织开展了钱塘江流域环境执法检查行动，发现原告未达到电镀行业整治要求，并发文要求原告停产整改。在此情况下，被告根据《环境保护法》等相关法律规定，下发《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，要求原告停产整治。此后，被告征得原告等13家企业同意，决定对表面精饰整合区进行就地优化改造提升，形成《永康市表面精饰整合区改造提升方案》，目前正在实施当中。二、原告起诉已经超过《行政诉讼法》规定的起诉期限。原告知道被告在2014年1月22日制定《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，而至2014年9月才提起诉讼，显然已超过《行政诉讼法》第三十九条规定的三个月的起诉期限。综上，被告决定对原告停产整治于法有据，且原告的起诉超过法定起诉期限，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，对于被告提供的证据，原告质证意见及本院认定意见如下：
第一组证据：对证据1、2、5、6的真实性、合法性无异议。对证据3的真实性无异议，合法性有异议，整治方案只是确定了总体的思路和目标。对证据4的真实性、合法性有异议。表面精饰整合区的企业面临的问题不是这几个文件能够解决的，也不是企业自身造成的，而是被告永康市人民政府造成。金华市环保局没有批准环评报告也从未进行验收，根本原因一是永康市政府出让的土地是二类工业用地，在此用地上是禁止建设高污染的企业，不符合电镀企业规划建设用地必须是三类工业用地的要求，园区规划与永康市土地利用总体规划不相符，表面精饰整合区的建设是违法的；二是表面精饰整合区配套建设的污水处理厂缺少应该由永康市政府出资建设的配套设备。经审查，证据1、2、3、5、6系相关文件，本院对上述证据的真实性予以确认。证据4系永康市电镀行业整治提升工作推进会会议议程及签到单，永康市电镀行业整治提升工作推进会会议议程没有相关单位的落款、盖章，本院对其真实性无法确认。
第二组证据：对证据7-14的真实性均无异议，但证据7不能证明被告的证明目的，企业没有通过金华市环保局验收不是企业本身的问题，而是限期治理的验收标准高于法律规定的标准。对证据8的合法性、关联性有异议，永康市人民政府调整用地性质的批复程序违法，且批复日期是2013年1月，而园区是2007年通过招标正式投产，是在永康市人民政府调整土地类别之前。对证据14的合法性、关联性有异议，治理任务应当由永康市政府来完成。经审查，本院对证据7-10，证据13-14的真实性予以确认，能够证明原告存在违规排放污染物的行为，金华市环保局未对原告进行验收。证据11为浙江省环保厅《关于进一步下放建设项目环评审批管理权限切实加强监督管理的通知》第2条，证据12为《浙江省建设项目环境保护管理办法》第19条，皆系被告作出具体行政行为依据的地方政府规章，不属于证据。
第三组证据：对证据15，原告认为被告依据的是旧的《中华人民共和国环境保护法》，系1989年实施的，管辖的是公有制企业，不包括民营企业，永康市政府不能以该条的规定对原告要求限期治理。经审查，证据15系被告作出具体行政行为的法律依据，不属于证据。
第四组证据：对证据16-21的真实性无异议，关联性有异议。对证据20，《承诺书》没有落款时间，无法判断作出时间及是否属于后续措施。对证据21，只是签到单，会议内容不清楚。经审查，本院对第四组证据的真实性予以确认，但证据21系会议签到单，无会议内容记载，原告的质证理由成立，本院对该证据不予采纳。
对原告提供的证据，被告质证意见及本院认定意见如下：
对证据1的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，政府并不是强制原告等企业必须进入表面精饰整合区。
对证据2的真实性无异议，但不能证明拍卖是由被告主导，而是永康市国土局组织。
对证据3-5无异议。
对证据6的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，永康市政府的验收意见只是初步意见。
对证据7的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。永政办发（2014）10号文件是被告根据《环境保护法》等相关法律规定作出，且原告已超过法定起诉期限。
被告对证据1-7的真实性均无异议，经审查，本院对上述证据的真实性予以确认。
根据双方当事人的庭审陈述、质证、辩论意见及上述采信的证据，本院确认如下事实：
2007年8月15日，永康市国土资源局制定《永康市表面精饰整合区启动地块拍卖办法》，8月17日，原告以每平方米2800元的价格拍卖取得永康市表面精饰整合区Ⅲ号地块8单元面积为3942.64平方米的国有土地使用权，同日，原告与永康市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，合同载明土地用途为工业。2012年12月31日，永康市人民政府作出《关于永康市新佳五金加工厂等14家电镀企业污染整治验收的意见》，验收结论为14家企业已基本具备验收条件，同意通过验收。2014年1月20日，浙江省环境保护厅向金华市人民政府发布《关于抓紧处置钱塘江流域执法检查中发现的企业环境违法问题的函》（浙环函（2014）30号），其中列明原告企业存在未进行环评、电镀槽液槽渣混入污水管网，排入海拓污水处理厂、未达到电镀行业整治要求的环境违法行为和环境管理问题，并要求进行查处。2014年1月22日，永康市人民政府作出永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》，决定对永康市电镀企业全面实施停产整治，原告明亮厂在内的16家企业被列入停产整治的电镀企业（电镀车间）名单。
另查明，永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》没有对原告进行送达，被告在作出停产整治的决定前未告知原告有要求举行听证的权利，也没有制作行政处罚决定书并送达给原告。原告明亮厂目前处于停产状态。
本院认为，根据被告作出行政行为时的《中华人民共和国环境保护法》第二十九条第二款规定，市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位限期治理，由市、县人民政府决定。该法第三十九条第二款规定，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。据此，被告作为县级人民政府，具有要求对造成环境严重污染的企业事业单位限期治理，责令停业、关闭的职能。本案争议的主要有二：一是原告的起诉是否超过法定的起诉期限，二是被告作出的永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》是否合法。关于争议一：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”现有证据不能证明被告作出涉案行政行为时已向原告告知了诉权或起诉期限，故被告提出原告的起诉已超过三个月法定期限的抗辩理由不能成立，原告的起诉没有超过法定起诉期限。关于争议二：本案原告客观上存在环境污染行为，根据被告作出行政行为时的《中华人民共和国环境保护法》第二十九条规定，被告有权要求其限期治理，在原告未完成治理任务的情况下，被告可以根据该法第三十九条的规定，责令其停业、关闭。鉴于原告明亮厂污染环境的事实客观存在，被告责令其停产整治于法有据。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十九条、第四十条、第四十二条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。作出行政处罚决定应当制作行政处罚决定书并送达当事人。行政机关作出责令停产停业的行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。本案中，被告作出停产整治决定的实质为行政处罚，现有证据不能证明被告已制作行政处罚决定书并进行有效送达、以及听取了行政相对人的意见、向其依法告知了相应的权利义务等事实，故被告作出的永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》程序违法。因原告明亮厂存在严重环境污染行为，撤销被告作出的涉案通知行为会给社会公共利益造成重大损害，故原告要求撤销被告永康市人民政府于2014年1月22日作出永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》的诉请，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告永康市人民政府于2014年1月22日作出永政办发（2014）10号《永康市人民政府办公室关于印发永康市电镀行业停产整治方案的通知》的行政行为程序违法。
二、驳回原告永康市明亮工具厂的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告永康市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审　判　长　　张旭良
审　判　员　　单晓剑
代理审判员　　徐菁婧
二〇一五年六月八日
代书　记员　　朱丽敏
【附注】
（2015）浙金行初字第3号行政判决书
适用法律条文具体内容
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。