民和河林养殖专业合作社与民和回族土族自治县人民政府其他行政行为一审行政判决书
青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）青02行初88号
原告民和河林养殖专业合作社，住所地民和回族土族自治县。
法定代表人金永凯，系该合作社董事长。
委托代理人李明，系甘肃昶泰律师事务所律师。
委托代理人谢芸，系甘肃昶泰律师事务所律师。
被告民和回族土族自治县人民政府，住所地民和回族土族自治县川垣新区。
法定代表人马维忠，系该县县长。
委托代理人赵宏毅，系民和县司法局工作人员。
委托代理人薛波，系民和县人民政府法制办工作人员。
原告民和河林养殖专业合作社诉民和回族土族自治县人民政府畜牧行政管理纠纷一案，于2018年10月29日向本院提起行政诉讼，本院于同日对该案立案登记并受理后，依法组成合议庭于2019年3月5日公开开庭进行了审理。原告民和河林养殖专业合作社法定代表人金永凯及其委托代理人李明、谢芸，被告民和回族土族自治县人民政府委托代理人赵宏毅、薛波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告民和河林养殖专业合作社起诉称，原告是2010年7月13日在民和县依法注册设立的一家专门从事生猪养殖销售企业，项目总投资780万元，自成立以来，积极带动周边几百户农户发展生猪养殖及饲草种植，为当地经济发展做出了巨大贡献。就在原告蒸蒸日上再扩规模时，被告民和县人民政府下发民办发【2018】77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（简称《77号通知》)，文件要求原告2018年8月底前关停，畜禽全部出栏，停止养殖生产。2018年8月16日被告民和县政府又在原告养殖场墙面上张贴《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》（简称《关闭通告》)，要求原告2018年8月30日前畜禽全部出栏、停止养殖生产并自行关闭。原告认为：被告作出的《77号通知》，违反了国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》国办发[2018]37号文件规定，《77号通知》和《关闭通告》同时也违反了《中华人民共和国物权法》第四条、《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国环境保护法》第二十三条、第三十一条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，没有和原告协商一致、没有给予原告任何补偿，违反法律规定的程序强行要求原告关停企业的行为，严重损害了我国法律的严肃性，侵害了原告的合法权益。对此原告于2018年9月29日向海东市人民政府提起行政复议，要求海东市人民政府对被告民和县人民政府《77号通知》的合法性予以审查，并撤销该文件和《关闭通告》，依法赔偿给原告造成的全部损失。但海东市人民政府没有对民和县人民政府《77号通知》合法性进行审查、没有对于该行政行为严重违法、严重损害原告合法权益行为予以撤销，海东市人民政府以不属于行政复议受理范围为由，作出海东市人民政府东府不受理[2018]8号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理。原告认为：根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》第二条关于规范制发程序，确保合法有效（三)严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。被告将原告合法取得许可养殖企业认定为违法，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，其所作出《77号通知》和《关闭通告》的决定，属于取消原告经营资格的一种行政处罚，被告违反《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚程序和依据，对原告做出关停决定，严重损害了原告的合法权益。尤其是无视《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》《畜禽规模养殖污染防治条例》关于变更行政许可给被许可人造成损失应当给予补偿的规定，使得原告中断了经营收入，低价出售存栏畜禽，血本无归，不仅职工工资拖欠，更无力偿还银行贷款及民间借款，给原告造成失信名誉损害及巨大的经济损失。《77号通知》和《关闭通告》中对原告遭受的损失不予补偿的行为，侵害了原告的合法权益，损害了法律的尊严，为了维护原告的合法权益，维护法律的严肃性，现特依法诉诸法院，希望法院在查明事实的基础上：一、依法审查被告民和县人民政府下发的民办发【2018】77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》的合法性；二、依法撤销《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》和《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》；三、判令被告补偿给原告造成的全部损失968万元；四、本案诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张，在法定期限内提交了如下证据：证据1.营业执照，证明原告的主体资格适格。证据2.荒滩租赁合同一份、民牧（2009）55号关于同意建设河林养殖场的批复、建设项目环境影响登记表、无公害农产品证书、产地认定证书、动物防疫合格证、荣誉证，证明原告是经过被告及相关部门审核的合法企业，受到了被告及相关部门的支持和肯定，原告不是污染企业。证据3.民办发（2018）77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及附件、《民和回族土族自治县人民政府关于依法关闭湟水河流域禁养区畜禽养殖场的通告》、照片1张，证明77号文件下发时没有县委加盖印章，只有政府盖章，该《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》违反了规范性文件的相关规定，《民和回族土族自治县人民政府关于依法关闭湟水河流域禁养区畜禽养殖场的通告》也违反程序没有给原告任何补偿。证据4.原告设施照片，证明原告当时生产的经营现状及规模，原告按照相关部门要求建立污水处理池和化粪池的环境保护措施，因为被告的关闭通知原告将所有待产的母猪和生猪全部出售，给原告造成了经济损失。证据5.评估报告一份、支付荒滩租赁费的收条2张。证明原告的经济损失。证据6.2019年2月21日民和县农牧局要求自行拆除《通知》一份，限原告在2019年3月20日之前自行拆除，证明被告下发了关闭通知书后，农牧局限期原告自行拆除属违法拆除，没有对原告予以补偿。
被告民和回族土族自治县人民政府辩称：一、被答辩人要求审查并撤销《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（民办发【2018】77号）文件的诉求不符合法律规定，《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（民办发【2018】77号）是党委下发的指导性文件，不是行政机关作出的行政行为，其不属于行政诉讼的受理审查范围，被答辩人要求撤销党委下发的《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（民办发【2018】77号）文件不符合法律规定。县政府的《关于依法关闭湟水河流域禁养区内养殖场的通告》不属于可诉的行政行为，县政府《关于依法关闭湟水河流域禁养区内养殖场的通告》是按照上级要求，为了确保环境保护工作顺利实施的告知性文件，不是针对被答辩人作出的行政决定。不属于行政诉讼所规定的受案范围。三、被答辩人要求赔偿968万余元无法律依据，答辩人未对被答辩人作出行政决定，更未对被答辩人作出拆除行为，被答辩人要求赔偿968万元没有事实依据及法律依据。鉴于以上事实，请求人民法院依法驳回被答辩人对答辩人的起诉。
被告民和回族土族自治县人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：证据1.民办发（2018）77号文件《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，证明该文件是党委下发文件，不属行政诉讼案件审查范围，民和县政府8月7号《关于依法关闭湟水河流域禁养区内养殖场的通告》是依据县委文件要求作出的。证据2.东办发(2018)50号文件《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，证明民和县政府8月7号通告是依上级党委文件要求作出的。证据3.2018年8月7日《关于依法关闭湟水河流域禁养区内养殖场的通告》，证明该通告是按照上级党委要求下发的，该通告属于告知性文件，不是对原告作出的行政决定，不具有可诉性。
经庭审举证质证，原告对被告民和回族土族自治县人民政府提交的证据质证意见为：证据1民办发（2018）77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，发文机关是民和县政府而不是县委，同时对其真实性有异议。证据2东办发(2018)50号文件的真实性无异议，但对证明目的和方向有异议，其与农业部99号文件相违背。证据3《关于依法关闭湟水河流域禁养区内养殖场的通告》真实性无异议，但对其证明目的和方向有异议。
被告民和回族土族自治县人民政府对原告提交的证据质证意见为：证据1《营业执照》即企业合法性无异议。证据2租赁合同真实性有异议，民牧（2009）55号河林养殖场的批复、建设项目环境影响登记表、无公害农产品证书、动物防疫合格证的真实性无异议，荣誉证书和产地认定证书，真实性无异议但与本案无关联性。证据3民办发（2018）77号《实施方案的通知》及附件和《通告》真实性无异议，但认为不应作证据认定。证据3和证据4中的照片均是原告自行拍摄无法确定真实性。证据5荒滩租赁费的收条真实性有异议，与本案无关联性，评估报告是原告自行委托,不符合司法鉴定的程序，作出的结论不予认可。证据6民和县农牧局《通知》不予认可。
本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告证据1《营业执照》真实合法有效，能够证明原告是本案适格主体，故予以采信。证据2能够证明原告当初建设和经营养殖场办理了相关手续，但无法证明原告目前在禁养区经营行为合法，无法证明原告诉求的合法性，故不予采信。证据3为本案被诉行政行为，故不作证据认定。证据4和证据5照片和相关收条评估报告，与本案诉求没有关联性，不予采信。证据6即2019年2月21日民和县农牧局要求自行拆除《通知》符合证据三性，予以采信。被告民和回族土族自治县人民政府提交的证据1民办发（2018）77号文件和证据3即2018年8月7日《关于依法关闭湟水河流域禁养区内养殖场的通告》为本案被诉行政行为，故不作证据认定。证据2东办发(2018)50号文件符合证据三性予以采信。
经审理查明，为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》，指导各地科学划定畜禽养殖禁养区，环境保护部办公厅和农业部办公厅于2016年10月24日联合印发环办水体〔2016〕99号关于印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的通知，要求各省、自治区、直辖市环境保护部门、农业、农牧部门参照该指南抓紧组织开展禁养区划定工作。青海省海东市为全面贯彻党中央、国务院关于环境保护督察的决策部署，严格落实国务院水污染防治行动计划，《青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见的整改方案》等，于2018年6月13日下发东办发【2018】50号关于印发《海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案》的通知，要求所辖各区县彻底完成中央环保督查反馈的畜禽养殖问题整改任务，于2020年底前全面完成湟水河和黄河干、支流河流岸带及水源地二级保护区等禁养区148家养殖场（其中民和县45家）的关闭、搬迁或转产工作，彻底整改养殖污染问题。该方案附海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改任务清单及责任，原告民和河林养殖专业合作社列在此清单内。被告民和回族土族自治县人民政府于2018年7月19日下发民办发【2018】77号关于印发《民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案》的通知，要求原告企业于2018年8月底前关停，畜禽全部出栏停止养殖生产，2018年8月16日被告下发《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》，要求原告2018年8月30日前畜禽全部出栏、停止养殖生产并自行关闭。原告认为《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》和《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》违法，并认为关停原告养殖场给原告造成了损失，故于2018年10月29日向本院提起行政诉讼。另查明，原告民和河林养殖专业合作社成立于2010年7月13日，业务范围为鸡、牛、羊、生猪的养殖、销售、仔猪繁育等，企业现已关停。
本院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，被告向原告作出《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》，要求原告在2018年8月30日前关闭拆除养殖场，该通告具有特定的具体内容，对公民、法人或者其他组织的合法权益可能产生不利影响，因此该通告具有可诉性。对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。
关于民办发【2018】77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》是否属于行政诉讼规范性文件审查范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。所谓规范性文件，是指各级人民政府及其派出机关、县级以上人民政府所属工作部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定职权范围内依照法定程序制定、发布的针对不特定多数人和特定事项，涉及或者影响公民、法人或者其他组织权利义务，在本行政区域或者管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、命令或者指示的行政规范。本案中，原告要求本院依法审查民办发【2018】77号《关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》属党委文件，不是行政规范性文件，不属于行政诉讼审查的范围。
关于《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》是否合法的问题。本案中，原告的养殖场划定在民和回族土族自治县畜禽规模养殖禁养区内，为此被告对湟水河流域民和回族土族自治县境内畜禽规模养殖场和饮用水水源保护区内规模养殖场进行综合治理。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。因原告的养殖场位于湟水河流域禁养区内，确需关闭。据此，被告依法作出《关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》的行为并无不当。关于原告主张补偿损失的问题，限期关闭畜禽规模养殖场，涉及环境保护的国家基本政策，由此带来的补偿等问题，具有很强的政策性和专业性，存在较大的权衡空间，人民法院对此进行司法审查，缺乏相应的标准，也不宜以自己的判断代替行政机关的判断，且原告也未能提供合法有效证据证明其遭受的经济损失，故对该主张不予支持。综上，原告民和河林养殖专业合作社主张的诉求及事实理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告民和河林养殖专业合作社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告民和河林养殖专业合作社负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长　李延萍
审 判 员　王海林
审 判 员　薛红玲
二〇一九年三月二十五日
法官助理　李**
书 记 员　刘　燕