粳南省华罗家禽育种有限公司、郑州市公路事业发展中心二审行政判决书
河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）豫01行终65号
上诉人（原审原告）河南省华罗家禽育种有限公司，住所地荥阳市高村乡樊铺头村一组。
法定代表人邹波，该公司执行董事。
委托代理人郑磊，河南师道律师事务所律师。
委托代理人邵志强，河南师道律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）郑州市公路事业发展中心，住所地河南省郑州市二七区航海西路28号。
法定代表人田俊良，该中心主任。
出庭应诉负责人彭小平，该中心副主任。
委托代理人芦波，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。
委托代理人李韬，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。
上诉人河南省华罗家禽育种有限公司（以下简称华罗家禽公司）因与被上诉人郑州市公路事业发展中心行政补偿一案，不服河南省郑州市二七区人民法院（2020）豫0103行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：原告华罗家禽公司于1997年2月20日成立，公司类型为有限责任公司，住所地为荥阳市高村乡樊铺头村一组，经营范围为祖代种鸡，父母代种鸡，种蛋。商品代种蛋，鸡苗的孵化，饲养及销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原告在河南省荥阳市高村乡陈铺头一组从事罗曼蛋种鸡养殖，种畜禽生产经营许可证有效期自2012年12月31日至2015年12月30日；在荥阳市高村乡北邙从事罗曼褐、罗曼粉父母代种蛋、雏鸡养殖，许可证有效期自2013年1月9日至2016年1月8日。
2012年5月7日，郑州市城乡规划局对市公路局作出《关于省道314线郑州境改建工程路线方案及实施断面规划意见的复函》，同意市公路局提出的《关于省道314线郑州境改建工程路线方案及实施断面有关问题的函》。2012年8月28日，郑州市国土资源局向河南省国土资源厅提出《关于省道S314线郑州境改建工程建设项目用地预审的初步审查意见》，显示该项目系由公路局申请，属省发改委核准项目，是已经省发改委批准、开展前期工作、市发改委批复的公路改建项目；项目选址起点位于郑州市、荥阳市与开封市交界处，途径荥阳市北部、郑州市区北部、荥阳市北部、巩义市北部，终点位于河洛水峪东，路线全长118.8公里。河南省国土资源厅于2012年10月8日作出豫国土资函［2012］916号《关于省道314线郑州境改建工程建设项目用地预审的意见》同意公路局申报涉案改建项目通过建设项目用地预审，显示省道314线郑州境改建工程拟占用郑州市金水区龙子湖街道……，荥阳市广武镇、高村镇、汜水镇……。2012年10月11日，市发改委、市交运委向省发改委、省交通厅提出《关于呈报省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路）可行性研究报告的请示》。2012年11月5日，省交通厅对市发改委、市交运委的请示予以批复同意，并建议项目法人由市公路局承担。2012年11月29日，省发改委对上述请示予以批复同意。
2013年，S314省道荥阳段从马沟村开始施工，原告华罗家禽公司的养殖场位于S314省道改建项目规划路径沿线。2015年3月3日，河南省出入境检验检疫局以原告华罗家禽公司申请的进境种鸡指定隔离检疫场不符合《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》第三条的要求为由，对原告作出不予行政许可决定。
2017年9月1日，原告以郑州市公路管理局、郑州市交通运输委员会、荥阳市人民政府为被告，向郑州市中级人民法院分别提起行政诉讼和行政赔偿诉讼，要求确认被告修建省道314线（郑州境内改建工程）的行为违法，赔偿原告经济损失69，657，049.36元。上述行政诉讼案件和赔偿案件经郑州市中级人民法院与河南省高级人民法院一、二审审理，河南省高级人民法院分别作出（2018）豫行终4186号行政判决书和（2019）豫行赔终13号行政赔偿判决书。其中（2018）豫行终4186号行政判决书认定市公路局修建公路前履行了立项、规划、环评、用地等手续，没有明显的违法事实，驳回了原告要求确认被告修建省道314线的行为违法的诉讼请求。（2019）豫行赔终13号行政赔偿判决书以原告要求赔偿的基础不存在，行政赔偿的诉讼请求不能得到支持为由，维持了郑州市中级人民法院作出的驳回原告赔偿请求的原审判决。
2020年1月10日，原告华罗家禽公司向被告提出书面补偿申请一份，以被告组织实施的省道314线郑州境改建工程破坏华罗家禽公司生产经营场所的周边环境和防疫条件，导致原告未获行政许可，停产关闭，损失惨重为由，要求被告按照《中华人民共和国公路法》第三十一条之规定，补偿给原告造成的各项损失共计69，657，049.36元。2020年3月5日，被告作出《关于对河南省华罗家禽育种有限公司补偿申请书的复函》（郑公路函［2020］18号），该复函中称，其并非行政机关，亦非省道314郑州境改建工程的组织实施单位，原告公司非公用基础设施，不符合《中华人民共和国公路法》第三十一条之规定，原告应向法定的补偿主体寻求救济。原告不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：《中华人民共和国公路法》第八条规定，……县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。被告市公路事业发展中心提交的事业单位法人证书中显示，被告业务范围包括普通公路建设、养护、管理事务性工作。本案中，被告市公路事业发展中心虽非行政机关，但系法律、法规、规章授权的组织，且生效法律文书已认定其系涉案省道314线的修建实施机关，故其系本案适格的被告。《中华人民共和国公路法》第三十一条规定，因建设公路影响铁路、水利、电力、邮电设施和其他设施正常使用时，公路建设单位应当事先征得有关部门的同意；因公路建设对有关设施造成损坏的，公路建设单位应当按照不低于该设施原有的技术标准予以修复，或者给予相应的经济补偿。本案中，原告以被告实施的修路行为给其造成经济损失为由，要求被告按照《中华人民共和国公路法》第三十一条之规定予以补偿。但原告并非公路法第三十一条规定的铁路、水利、电力、邮电等公用基础设施，其要求被告行政补偿没有法律依据，申请补偿对象错误，被告不负有对其进行行政补偿的法定职责。故原告的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告河南省华罗家禽育种有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南省华罗家禽育种有限公司负担。
上诉人华罗家禽公司不服，上诉称：一、一审判决前后矛盾。理由如下：第一，被上诉人组织实施修建涉案省道S314线郑州境改建工程的行为是一个行政事实行为。该工程的施工并实际投入使用彻底破坏了上诉人生产经营场所的周边环境和防疫条件，且不能补救，只能填补损失。第二，行政事实行为直接产生事实效果，该事实效果一旦形成就可能对相对人造成实际影响，应当按照“谁行为谁被告、谁行为谁补偿”原则来进行司法审查。一审法院认为，应当向立项、规划、用地的审批机关申请行政补偿，明显错误。在民事审判实践中，也都是向项目建设单位主张赔偿。被上诉人作为法律法规规章授权组织，系涉案省道314线的修建实施机关，系适格的行政诉讼被告，应当对该事实行为造成的损失承担补偿责任。二、一审判决适用法律错误。上诉人的补偿请求权基础非常充分，至少包括以下四个法律依据：第一，《中华人民共和国公路法》第三十一条是被上诉人负有对上诉人进行行政补偿的法定职责的直接法律依据。该条还有“其他设施”的兜底性规定，上诉人的经营设施属于本条规定的“其他设施”。第二，先行行为引起的补偿义务，也是被上诉人补偿职责的来源。最高院相关案例均明确法定职责既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。本案中，上诉人的育种场先于涉案省道S314线存在，被上诉人作为专业的公路建设管理机关，应当预见自己的行为必然对上诉人的生产经营产生一定的影响和损害。被上诉人因其先前的组织实施修建道路行为，当然负有排除妨碍、补偿损失的后续义务。第三，被上诉人组织实施修路的先行行为已经构成对上诉人财产权益的事实征收，应承担足额补偿该工程给原告造成的各项损失的法定职责。根据《公路法》第56条、《公路安全保护条例》第11条、《公路管理实施细则》第42条，《公路保护条例》第13条规定，如建筑修建在先，公路修建在后，则应进行利益衡量。因修建公路具有公共利益的属性，相对于修建建筑所涉及的有限的个人利益，公路安全标准应作为优先考量的因素，则公路建设管理机关应采取相应措施弥补因其修建道路给既存建筑物所造成的损失。本案中，涉案省道S314线停车区距离上诉人祖代隔离场不足1米，被上诉人虽未拆除上诉人的建筑，但事实上产生了征收的效果，依据《土地管理法》《公路法》等法律法规应予补偿。第四，对于民法规范的类推适用也构成被上诉人补偿职责的来源。《物权法》第37条、第84条、第91条，《侵权责任法》第6条、第15条第一款第（六）项、第19条、26条，《动物防疫条件审查办法》第2条，《中华人民共和国环境影响评价法》第3条，《中华人民共和国环境保护法》第45条等，可以类推适用为上诉人要求被上诉人履行行政补偿职责的请求权基础。三、一审判决认定事实不清。一审判决未认定“被上诉人组织实施的省道314线郑州境改建工程破坏华罗家禽公司生产经营场所的周边环境和防疫条件，导致上诉人未获行政许可，停产关闭，损失惨重，上诉人因此遭受各项损失共计69657049.36元”错误。首先，一审判决已经认定：“2013年，S314省道荥阳段从马沟村开始施工，上诉人华罗家禽公司的养殖厂位于S314省道改建项目规划路径沿线。2015年3月3日，河南省出入境检验检疫局以上诉人华罗家禽公司申请的进境种鸡指定隔离检疫场不符合《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》第三条的要求为由，对上诉人作出不予行政许可决定。”《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》第三条规定：“须远离相应的动物饲养场、屠宰加工厂、兽医院、居民生活区及交通主干道、动物交易市场等场所至少3km。”2013年，被上诉人组织实施的案涉道路开工，线路距离上诉人的祖代隔离场仅37米，距离祖代场97米，距离父母代场48米，停车区和祖代隔离场仅一墙之隔，导致上诉人不再符合《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》第三条的要求，河南出入境检验检疫局作出不予行政许可决定，导致上诉人无法进口祖代配套种鸡群。随后引发连锁反应，由河南省畜牧局颁发的种畜禽生产经营许可证和郑州市畜牧局颁发的种畜禽生产经营许可证分别于2015年12月30日、2016年1月8日到期后均因不符合上述规定而未能延续换证，进而导致上诉人彻底停产关闭，损失惨重。且在被上诉人组织实施修建道路的过程中，上诉人的经营场所周围除被上诉人修建道路外，未发生其他任何重大变化。因此，被上诉人组织实施修建道路的先行行为与上诉人停产经营存在直接因果关系。其次，被上诉人修建道路的行为不仅侵犯了上诉人的经营权，还侵犯了上诉人的财产权。因上诉人所从事的特殊养殖行业和经营模式在省内及国内属于高端和稀缺领域，一旦其无法正常经营，必然导致所有配套设施因无法作为他用而报废，这种损失是不可逆的，且无法弥补。因此，在上诉人作为特殊单位在先经营的情况下，被上诉人在后修建道路的行为必然导致上诉人停产经营，故上诉人所受损失均系直接损失。第一，上诉人建设的祖代种鸡场及配套孵化场、祖代种鸡隔离场、父母代种鸡场及配套的两座孵化场等厂房设施，均系种鸡养殖配套设施，属于直接损失的范畴。第二，因被上诉人修建案涉道路不再具有家禽育种的资质，进而导致上诉人停产经营，对该资质具有依附性的各项收入因该资质的丧失转为必然损失，如经营性利润损失、补贴损失、品牌损失、种鸡群利润损失、租金、设备维护费及看场费用损失等多项损失，这些损失均系直接损失。经评估公司评估和测算，上诉人遭受的损失共计69657049.36元。
被上诉人郑州市公路事业发展中心辩称：一、一审法院认定华罗家禽公司申请补偿对象错误，认定事实清楚，适用法律正确。一、河南华罗家禽公司起诉对象错误，答辩人不是本案适格被告。（一）答辩人并非行政机关，无行政职权。（二）答辩人并非案涉道路的规划主体。1．按照《中华人民共和国公路法》第十四条规定，省道的规划并非被告职权。2．省道S314原设计线路并不在原告附近，是荥阳市人民政府明确要求将线路调整为现在实际形成的线路。（三）答辩人非省道S314郑州境改建工程的组织实施主体，非该工程建设单位。省道S314（江山路至石河路段）采用的是BT融资建设模式，答辩人并非项目业主，答辩人在省道S314线郑州境改建的实施过程中，没有任何身份、无权实施任何行为，不是省道S314的项目业主或项目法人。（四）（2018）豫行终4186号行政判决书并未认定答辩人是案涉道路的实施主体。事实情况是，案涉道路立项时确定的项目业主确为答辩人，但后续郑州市人民政府决定将案涉道路采取BT模式建设，答辩人不再是项目业主。BT合同的签订主体是郑州市交通局和郑州市财政局，组织交工验收的主体也是郑州市交通局内设的郑州交通重点工程建设管理中心。该判决书仅对“修建道路前”市公路局所实施的行为进行了评析，而对公路的后续建设未涉及的原因是，一审未判决郑州市交通局承担责任，河南华罗家禽公司上诉也未针对郑州市交通局上诉，仅针对市公路局进行了上诉，二审法院没有必要再对郑州市交通局的行为进行评判。（五）关于河南华罗家禽公司主张的行政事实行为。公路修建本身是一个民事行为而非行政行为。而且，华罗家禽公司所主张的所谓行政事实行为在我国行政法体系中仅仅是一个理论概念，并无任何法律依据。即使是在行政法理论中，关于行政事实行为造成的损害，通行的理论观点认为应当提起行政违法、赔偿之诉。华罗家禽公司已经就本案同一事实提起过行政违法及赔偿诉讼，业经河南省高级人民法院二审、最高人民法院再审驳回其诉讼请求。二、华罗家禽公司提起行政补偿诉讼无实体法依据。一审判决认定其要求行政补偿没有法定依据，适用法律正确。华罗家禽公司在一审庭审中陈述，其提起本案诉讼是要求郑州市公路事业发展中心履行法定职责，具体而言是要求郑州市公路事业发展中心履行补偿义务。但是要求行政机关履行法定职责不能仅依据《行政诉讼法》的依据，仍需有实体法依据。华罗家禽公司认为其提起本案诉讼所依据的实体法是《公路法》第三十一条以及基于行政机关“先行行为”引起的义务。代理人认为，华罗家禽公司所主张的上述两方面法律渊源均不能支持其对郑州市公路事业发展中心的诉讼请求。理由如下：（一）《公路法》第三十一条并非行政机关的法定职责。《公路法》第三十一条规定，因建设公路影响铁路、水利、电力、邮电设施和其他设施正常使用时，公路建设单位应当事先征得有关部门的同意；因公路建设对有关设施造成损坏的，公路建设单位应当按照不低于该设施原有的技术标准予以修复，或者给予相应的经济补偿。1．关于该条款的义务主体。该条规定的补偿义务主体是“公路建设单位”，并非行政机关。《公路法》第二十四条规定，公路建设单位应当根据公路建设工程的特点和技术要求，选择具有相应资格的勘查设计单位、施工单位和工程监理单位，并依照有关法律、法规、规章的规定和公路工程技术标准的要求，分别签订合同，明确双方的权利义务。基于此，可以确定公路建设单位指的是建设项目的投资主体或所有人，对应《合同法》第十六章，指的就是建设工程的发包人。同时，根据《公路法》第二十一条规定，国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。由此可见，公路建设单位不仅是指国家投资建设由公路管理机构代国家行使所有权的公路管理机构，还包括非国家所有的其他经济组织。2．该条规定中的“有关部门”指的是铁路、水利、电力、邮电设施和其他设施的管理机关，河南华罗家禽公司作为企业法人，显然不是该条所指的“有关部门”。3．该条规定中的“修复”及“补偿”义务显然是属于有关民事责任的规定，而非行政机关的法定职责。公路建设单位实施的道路修建行为本身属于民事行为，在道路修建过程中，公路建设单位需要申请立项、规划、环评、用地、施工许可等行政许可，但在此过程中公路建设单位的法律地位是行政相对人，其所负法定义务是其作为行政相对人应当遵守的法定程序而并非是作为行政机关的行政管理职责。二、先行行为的理论观点。先行行为引起的作为义务大体上是指，行政主体先行实施的行为虽然合法却导致行政相对人的权益陷于危险的状态，行政主体因此产生的阻止损害结果发生的作为义务。其思想基础在于，谁创设法益侵害的危险，谁就应该防止该危险现实化。就本案而言，如果套用先行行为理论，就需要查明几方面的核心事实，一是，先行行为的实施主体必须是行政主体；二是，与原告所主张的损害结果有直接因果关系的先行行为是什么行为；三是，该先行行为的实施主体是谁。1．郑州市公路事业而发展中心属于郑州市交通运输委员会下设的二级事业单位，主要职责为公路的养护和路政管理工作，并非行政机关。原告起诉理由为郑州市公路事业发展中心组织实施省道314线郑州境改建工程给其造成了损失，这显然不属于《编制方案》第六项“根据授权负责全市干线公路路政管理，依法维护公路产权、路权，查处违法行为”所规定的职能。郑州市公路事业发展中心负责编制及组织实施的公路为“全市干线公路”，但案涉道路为省道，不属于郑州市公路事业发展中心的职权范围。仅有的“经批准后组织实施”的法律地位也是行政相对人，并非对作为行政主体实施的具体行政行为。2．郑州市公路事业发展中心向有权机关申请案涉道路的立项、环评、规划、用地等行为并不能成为原告主张的先行行为。原告所主张的事实是案涉道路因距离其厂区较近，导致其无法继续经营，因此需要确定案涉道路从原告厂区附近通过是哪一个行政行为所确定的，按照我们国家的法律体制，显然是需要有权的规划部门批准案涉道路的走向。而郑州市公路事业发展中心并非案涉道路的规划主体。此外，现省道S314线路最初规划并未紧邻原告设施，而是应荥阳市人民政府要求将最初规划线路调整为现有线路的。3．郑州市公路事业发展中心非本案案涉道路的实施单位，仅为案涉道路前期建设单位，案涉道路开始施工时项目业主已不再是郑州市公路事业发展中心。三、华罗家禽公司正确的申请补偿对象应当是荥阳市政府或规划部门。（一）依照国务院《畜念规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定向荧阳市政府主张补偿。（二）根据郑州市人民政府的相关会议纪要向荥阳市人民政府主张征收补偿。（三）根据《规划法》和《公路法》的相关规定，向规划部门主张。
二审经审理查明事实与一审基本一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国公路法》第三十一条规定，因建设公路影响铁路、水利、电力、邮电设施和其他设施正常使用时，公路建设单位应当事先征得有关部门的同意；因公路建设对有关设施造成损坏的，公路建设单位应当按照不低于该设施原有的技术标准予以修复，或者给予相应的经济补偿。本案中，上诉人主张被上诉人履行补偿职责的法律依据是该条款，但华罗家禽公司厂房及设备等并非该条规定的铁路、水利、电力、邮电等公用基础设施，也非该条款规定的其他设施，一审认定上诉人要求被上诉人履行行政补偿缺乏法律依据并驳回上诉人的补偿请求并无明显不当。如省道314郑州境改工程的组织实施修建等行为侵害了上诉人的合法权益，其可另循其他合法途径予以解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人河南省华罗家禽育种有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长　　吕家祥
审判员　　董正方
审判员　　郭凤彩
二〇二一年一月二十七日
书记员　　董胜男