鱕头市中升恒达汽车有限公司与汕头市人民政府、汕头市人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理（劳动、社会保障）一案行政二审判决书
广东省汕头市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）粤05行终12号
上诉人（原审原告）汕头市中升恒达汽车有限公司，住所地汕头市龙湖区×××××14A（新津中学前）。统一社会信用代码914×××××××××××827M。
法定代表人张晓，经理。
委托代理人赵延森，该司工作人员。
委托代理人刘晓娜，北京大成（沈阳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）汕头市人力资源和社会保障局，住所地汕头市龙湖区××××××区财政大楼十楼。统一社会信用代码114××××××××××××422。
负责人马翔，局长。
委托代理人何晓玲、周仰达，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）汕头市人民政府，住所地汕头市金平区××××××。
法定代表人曾风保，市长。
委托代理人林元楠，汕头市司法局工作人员。
委托代理人刘萍，广东特力律师事务所律师。
上诉人汕头市中升恒达汽车有限公司（下称中升恒达公司）因与被上诉人汕头市人力资源和社会保障局（下称市人社局）、被上诉人汕头市人民政府（下称市政府）不予返还失业保险费及行政复议决定纠纷一案，不服汕头市金平区人民法院（2020）粤0511行初59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2021年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人中升恒达公司的委托代理人赵延森、刘晓娜，被上诉人市人社局副局长洪木佳及委托代理人何晓玲、周仰达，被上诉人市政府的委托代理人林元楠、刘萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，广东省人力资源和社会保障厅（下称省人社厅）、广东省财政厅（下称省财政厅）于2019年5月5日发布《广东省人力资源和社会保障厅、广东省财政厅关于做好2019年受影响企业失业保险费返还工作有关问题的通知》（粤人社规〔2019〕12号，下称12号《通知》），规定了对受影响企业返还失业保险费的条件，即实施返还的统筹地区上年末失业保险基金滚存结余具备24个月以上支付能力；申请返还的受影响企业应同时具备以下条件：生产经营活动符合国家及所在区域产业结构调整和环保政策，依法参加失业保险并足额缴纳失业保险费一年以上，上年度未裁员或裁员率低于统筹地区城镇登记失业率。
中升恒达公司是依法登记的有限责任公司（外商投资企业法人独资）。2019年6月26日，中升恒达公司向市人社局提交《受影响企业认定申请书》等申请材料，市人社局经审核，于2019年7月30日作出“符合‘受影响企业’条件”的审核意见。期间，市人社局于2019年7月2日致函汕头市发展改革局和汕头市生态环境局（下称市生态环境局），请求协助调查包括中升恒达公司在内的131家“受影响企业”是否符合国家及所在区域产业结构调整政策和环保政策。2019年7月11日，市生态环境局复函市人社局，表示包括中升恒达公司在内的5家企业曾因环保问题受到环保处罚。
2019年12月19日，中升恒达公司向市人社局提交《汕头市中升恒达汽车有限公司关于返还失业保险费申请书》及相关申请材料，并填报了《申报审核表》。2019年12月25日，市人社局在《申报审核表》上作出审核意见，认为中升恒达公司不符合环保政策，不予返还失业保险费。中升恒达公司对该审核意见不服，于2020年2月18日向市政府申请行政复议。市政府依法予以受理，因案情复杂，于2020年4月15日决定延长审查期限30日；因案件审理需以上级对相关规范性文件的解释为依据，于2020年5月3日中止审查，于2020年7月16日恢复审查，于2020年7月22日作出汕行复案〔2020〕17号《行政复议决定书》（下称涉案《行政复议决定书》），维持了市人社局于2019年12月25日对中升恒达公司作出的审核意见。中升恒达公司不服市人社局的审核意见和市政府的复议决定，遂向原审法院提起行政诉讼。
另查明，中升恒达公司曾于2017年12月19日因违反生态环境法律法规被环境保护部门处罚款1万元，2018年1月19日缴清罚款。
原审法院认为，《社会保险法》第七条第二款规定，“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作……”；12号《通知》规定，“人力资源和社会保障部门在收到受影响企业申请后，应及时进行审核，在完成审核后7个工作日内向企业告知审核结果。”市人社局作为市级人民政府社会保险行政部门（人力资源和社会保障部门），具有对中升恒达公司是否符合返还失业保险费条件进行审核的职权。《汕头经济特区行政复议条例》第三条规定，“市人民政府是特区行政复议机关，依照本条例规定履行行政复议职责。”中升恒达公司不服市人社局对其作出的审核意见而申请行政复议，市政府具有对该案履行行政复议的职责。
本案争议的焦点是12号《通知》规定的受影响企业条件认定是否有时间限定。中升恒达公司认为12号《通知》所规定的是返还2018年的失业保险费，不应将中升恒达公司是否符合环保政策的审核追溯至其2017年的环保违法行为。市人社局和市政府则认为12号《通知》及相关政策文件均未明确规定只审核受影响企业2018年以后是否符合环保政策。根据《国务院关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》（国发〔2018〕39号）的规定，涉案返还失业保险费政策仅针对2019年符合条件的受影响企业返还其上年度部分失业保险费的阶段性促进就业政策，而非每年例行的政策规定。12号《通知》是根据上级部门政策文件的精神而制定，规定了受影响企业返还失业保险费的条件包括企业的生产经营活动符合国家及所在区域产业结构调整和环保政策，并未规定所涉企业生产经营活动符合产业结构调整和环保政策的追溯时限。市人社局作为12号《通知》的执行机关，只能依照规范性文件的规定审核受影响企业返还失业保险费的条件，而不能在审核条件上增加时间限定。故中升恒达公司的主张缺乏法律依据，与规范性文件的规定不符，原审法院对其主张不予支持。
关于中升恒达公司提出涉案《行政复议决定书》认为市人社局行使裁量权是认定事实错误和适用法律错误的主张。行政裁量权是行政机关依法行使行政职权时，根据法律、法规和规章的规定，依据立法目的和公平合理的原则，自主作出决定和选择行为方式、种类和幅度的权力。中升恒达公司认为市人社局作出的审核意见不属于行使行政裁量权，显然是对行政裁量权概念的错误理解。本案中，12号《通知》规定由人力资源和社会保障部门对企业的申请进行审核，市人社局便有对中升恒达公司的申请进行审核并决定同意与否的行政裁量权。市人社局受理了中升恒达公司关于返还失业保险费的申请后，经调查发现中升恒达公司曾于2017年12月19日因违反生态环境法律法规而受到行政处罚，认为中升恒达公司的生产经营活动不符合环保政策，不符合可以返还失业保险费的条件，遂在法定时间内作出不予返还失业保险费的审核意见，该审核行为符合上述规范性文件的规定，依法行使了行政裁量权。市政府受理并审查中升恒达公司的复议申请，期间依法作出延长审查期限和中止审查、恢复审查的决定，在法定期限内作出涉案《行政复议决定书》，认为市人社局施行裁量权的行为并无不妥，维持了市人社局对中升恒达公司作出的上述审核意见，并向中升恒达公司和市人社局依法送达了相关法律文书，该行政复议行为符合法律、法规的规定，并无不妥。
综上，原审法院认为市人社局对中升恒达公司申请返还失业保险费作出的审核意见和市政府作出的涉案《行政复议决定书》均认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。中升恒达公司的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，依法应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回中升恒达公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由中升恒达公司负担。
上诉人中升恒达公司不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，判决一、二审诉讼费由二被上诉人承担。事实与理由如下：一、原审判决认定本案争议焦点是案涉的12号《通知》规定的受影响企业条件认定是否有时间限定是错误的。12号《通知》是被上诉人市人社局判断上诉人是否符合失业保险费返还条件的依据，而上诉人提起本次诉讼时，认为被上诉人市人社局认定上诉人不符合失业保险费返还条件是错误的理由为：被上诉人市人社局混淆了生产经营活动是否符合国家产业结构调整政策和环保政策与环保行政处罚的含义，存在扩大解释12号《通知》的适用范围，将环保行政处罚等同于环保政策的错误认定。同时在此基础上，上诉人又主张被上诉人市人社局以上诉人在2017年受到的行政处罚否定其符合返还2018年的失业保险费的条件是错误的。基于此，一审法院认定本案的争议焦点是“12号《通知》规定的受影响企业条件认定是否有时间限定”是错误的，严重影响到本案事实的查明和认定，损害了上诉人的合法权益。二、被上诉人市人社局将环保政策等同于行政处罚，从而认定上诉人不符合12号《通知》规定的返还失业保险金的条件，无事实和法律依据，原审判决未就此予以查明，属于认定事实和适用错误。1.12号《通知》中规定的申请返还失业保险金的条件之一是“生产经营活动符合国家及所在区域产业结构调整和环保政策”，而环保政策是指一个国家保护环境的大政方针，是推动和指导经济与环境可持续发展的重要依据和措施，其外在形式可以表现为环保相关的规范性文件，不针对特定的人或组织，而行政处罚是行政机关针对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为而进行的处置。因此，环保政策与环保有关的行政处罚是完全不同的。2.对于12号《通知》规定的返还失业保险金的条件之一“生产经营活动合国家及所在区域产业结构调整和环保政策”是否包含针对环保违法行为的行政处罚，其解释权应属于制定该规范性文件的广东省人力资源和社会保障厅和广东省财政厅，被上诉人市人社局在一审时没有向法庭提交其向上述两个行政机关就返还失业保险金的禁止性条件是否包括行政处罚而进行询问的相关证据，也没有取得上述两个12号《通知》的制定机关对上述问题的回复。因此，被上诉人市人社局认为12号《通知》规定的返还失业保险金的禁止性条件包括行政处罚是擅自对该通知进行扩大性解释，该解释无事实和法律依据，属于违法解释。3.市生态环境局对被上诉人市人社局的复函中，仅是陈述了上诉人存在被行政处罚的情况，但并没有认定上诉人存在违法环保政策的行为。而上诉人在开始生产经营活动之前已经取得了环评文件，能够证明上诉人的生产经营活动符合环保政策。基于上述事实，被上诉人市人社局依据市生态环境局的答复直接认定上诉人不符合返还失业保险的条件，没有事实和法律依据，原审判决未就此予以查明，属于认定事实和适用法律错误。三、被上诉人市政府作出的涉案《行政复议决定书》，认为被上诉人市人社局作出的被诉行政行为是行使行政裁量权，原审判决对此予以认可，属于认定事实和适用法律错误。行政裁量权是行政机关根据法律法规设定的范围、限度、标准或者原则，在法定权限和法定职责范围内，针对一定的事项，自主决定处理行政事务的权力。其产生的直接后果是被诉的行政行为是否显失公平，而非被诉的行政行为是否合法。被上诉人市人社局针对上诉人是否具备返还失业保险费的条件作出的判断属于行政行为的合法性范畴，而非合理性范畴。因此，被上诉人市政府认为市人社局针对上诉人作出的不予返还失业保险费的认定是行使裁量权，无事实和法律依据，原审判决对此予以认可属于认定事实和适用法律错误。综上，原审判决确定争议焦点错误，未能查明案件事实；被上诉人市人社局擅自扩大解释12号《通知》内容，认定上诉人不符合返还失业保险金条件是错误的；被上诉人市政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实和适用法律错误。基于此，请求二审法院在查明案件事实的基础上，支持上诉人的请求。
被上诉人市人社局答辩称，一、被上诉人市人社局作出受影响企业返还失业保险费申报审核意见的基本情况。上诉人于2019年6月26日向被上诉人市人社局提出受影响企业认定申请，提交了《受影响企业认定申请书》《受影响企业申请表》《企业受影响职工花名册》以及营业执照复印件作为申请认定材料。根据《广东省人力资源和社会保障厅国家税务总局广东省税务局海关总署广东分署关于做好受影响企业和职工认定工作的通知》（下称6号《通知》）规定，被上诉人市人社局经登录“广东省集中式人力资源和社会保障局一体化信息系统”进行信息比核和对申报资料进行审查，上诉人符合“申请前连续两个自然季度应征增值随销售额同比下降均超过15%”这一受影响企业条件，被上诉人市人社局于2019年7月30日出具审核意见，认定该企业符合“受影响企业”条件。在此期间，被上诉人市人社局于2019年7月2日发出《关于请协助查询“受影响企业”有关情况的函》至市生态环境局，要求其配合查询包含上诉人在内的131家申报“受影响企业”是否符合环保政策。市生态环境局于2019年7月11日复函被上诉人市人社局，明确包含上诉人在内的五家企业曾因环保问题受到环保处罚。2019年12月19日，上诉人向被上诉人市人社局申请返还失业保险费，提交了《汕头市中升恒达汽车有限公司关于返还失业保险费申请书》《汕头市受影响企业返还失业保险费申报审核表》《受影响企业申请表》《汕头市中升恒达汽车有限公司稳定就业岗位措施》《社会保险分险种申报汇总表》（2019年11月）、《税收完税证明》（2019年1月至12月）。根据12号《通知》关于“申请失业保险费返还的受影响企业应同时具备以下条件：生产经营活动符合国家及所在区域产业结构和环保政策......”的规定，上诉人曾因环保问题受到环保处罚。为此，被上诉人市人社局于2019年12月25日在《汕头市受影响企业返还失业保险费申报审核表》上出具审核意见，明确上诉人不符合受影响企业失业保险费返还条件。该审核表一式二份，已送达上诉人。二、上诉人不符合受影响企业失业保险费返还条件的法律依据。（一）符合环保政策是返还失业保险费必须具备的条件之一，如存在不符合环保政策情形即不能予以返还失业保险费。为受国内外复杂经济形势影响企业减轻负担，省人社厅联合相关部门前后出台了系列政策扶持“受影响企业”，对经认定符合的“受影响企业”给予返还失业保险费等扶持措施，被上诉人市人社局先后转发了相关政策，包括《转发<广东省人力资源和社会保障厅国家税务总局广东省税务局海关总署广东分署关于做好受影响企业和职工认定工作的通知>》（汕人社[2019]140号，该件转发了粤人社规[2019]6号）、《转发关于做好2019年受影响企业失业保险费返还工作有关问题的通知》（汕人社[2019]182号，该件转发了粤人社规[2019]12号）和《转发广东省人力资源和社会保障厅广东省财政厅关于进一步做好受影响企业失业保险费返还工作有关问题的通知》（汕人社[2019]310号，该件转发了粤人社规[2019]42号）。根据12号《通知》文件规定，上诉人曾因环保问题违反政策受到环保处罚，生态环境部门依环保管理职权对被上诉人市人社局关于协助查询相关企业是否符合环保政策的复函，即是被上诉人市人社局作出不予返还失业保险费审核意见的重要依据。被上诉人市人社局也曾就上诉人具体情况请示过省人社厅，省人社厅认为受到环保处罚也即该企业不符合环保政策，不符合返还失业保险费条件。（二）上诉人是否符合环保政策的认定职能在市生态环境局。企业是否符合环保政策，生态环境管理部门是唯一有权认定部门。由于被上诉人市人社局无权认定上诉人是否符合环保政策，所以当时发函至市生态环境局请求协助查询。而市生态环境局也复函告知被上诉人市人社局，包括上诉人在内的五家企业曾因环保问题受到环保处罚，也即相关企业违反了环保政策。上诉人在《行政起诉状》中诉称，“上诉人在设立之时就履行了相关环保立项审批手续，能够获得相关主管部门批准即意味着不存在违反国家环保政策的情况，而是否受到环保行政处罚不属于广东省人力资源和社会保障厅和广东省财政厅确定的判定是否返还失业保险费的条件”的陈述是错误的。根据《行政处罚法》第五条关于适用处罚的目的就是“实施行政处罚，纠正违法行为…....”。因此，正是因为上诉人违反了环保政策，存在违法行为，才会受到生态环境部门的行政处罚。而且，根据12号《通知》规定，申请返还失业保险费的受影响企业的生产经营活动应符合环保政策，而非设立时符合环保政策即可，且该文件并未规定只考量申请返还的当年度是否符合环保政策即可，所以根据生态环境局的复函，被上诉人市人社局认定上诉人不符合受影响企业失业保险费返还条件并无不妥。鉴于上诉人对被上诉人市人社局所出具审核意见有异议，被上诉人市人社局于2019年4月15日（行政复议审查期间）再次发函至市生态环境局，请求该局再次协助查询上诉人是否符合环保政策情况，该局再次复函明确“2017年10月该单位在检查中被发现具有在经营过程中将危险废物混入非危险废物中贮存的环境违法行为被查处，……该单位于2018年1月19日缴清罚款……”，对上诉人生产经营活动违反环保政策被行政处罚这一事实进行了确认，因此，被上诉人市人社局根据12号《通知》规定及市生态环境局复函意见，认定上诉人不符合受影响企业失业保险费返还条件是合法正确的。综上所述，被上诉人市人社局认定上诉人不符合失业保险费返还条件出具的审核意见，事实清楚、证据确凿、程序合法，符合12号《通知》等有关规定。因此，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审判决。
被上诉人市政府答辩称，涉案《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。事实和理由如下：一、被上诉人市政府作出涉案《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确。2020年2月18日，上诉人向被上诉人市政府申请行政复议。被上诉人市政府依法予以受理，并向当事人送达了各种通知书以及行政复议申请书副本、相关证据材料。被上诉人市政府依法对复议各方当事人提交的证据材料予以审查，于2020年7月22日作出涉案《行政复议决定书》，并送达复议各方当事人。被上诉人市政府依法受理上诉人的行政复议申请后，查明上诉人系一家经市场监督部门核准登记的有限责任公司（外商投资企业法人独资），经营范围汽车销售，二手车经销，汽车租赁等。2019年6月26日，上诉人向被上诉人市人社局提出受影响企业认定申请。2019年7月30日，市人社局出具审核意见，认定上诉人符合“受影响企业”条件。2019年7月2日，市人社局作出《关于请协助查询“受影响企业”有关情况的函》，并发函至市生态环境局征求意见，要求其配合查询包含上诉人在内的131家申报“受影响企业”是否符合环保政策。2019年7月11日，市生态环境局复函市人社局，明确包含上诉人在内的五家企业曾因生态环境违法问题受到生态环保行政处罚。2019年12月19日，上诉人向市人社局申请返还失业保险费，2019年12月25日，市人社局在《汕头市受影响企业返还失业保险费申报审核表》上出具审核意见，确认上诉人不符合环保政策，不符合受影响企业失业保险费返还条件，决定不予返还失业保险费。被上诉人市政府依法审查后认为，依据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款之规定，市人社局审核受影响企业失业保险费返还资格条件，系依法履行职责。依据12号《通知》规定，申请返还的受影响企业应同时具备以下条件：生产经营活动符合国家及所在区域产业结构和环保政策；依法参加失业保险并足额缴纳失业保险费一年以上；上年度未裁员或裁员率低于统筹地区城镇登记失业率。即符合环保政策是返还失业保险费必须具备的条件之一，如存在不符合环保政策情形即不能予以返还失业保险费。为查明上诉人是否符合返还失业保险费的资格条件，市人社局曾二次发函至市生态环境局请求协助，市生态环境局复函告知包括上诉人在内的五家企业曾因生态环境违法问题受到行政处罚。市人社局作为12号《通知》的实施主体，对于受影响企业何种情形符合或不符合环境政策具有裁量权。上诉人曾因受到生态环境部门行政处罚，市人社局认定其不符合环保政策，是行使裁量权的行为，并无不妥。因此，市人社局作出的不予上诉人返还失业保险费的决定，被上诉人市政府予以支持。上诉人的行政复议请求，没有事实和法律依据，被上诉人市政府不予支持。被上诉人市政府根据《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第（一）项之规定，作出了维持市人社局于2019年12月25日作出的《汕头市受影响企业返还失业保险费申报审核表》的复议决定。综上，被上诉人市政府依据事实和法律作出的涉案《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确。二、符合环保政策作为返还失业保险费必须具备的条件之一，市人社局对于受影响企业何种情形符合或不符合环保政策具有裁量权，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人的上诉理由不能成立，应依法予以驳回。行政机关自由裁量权，不只包括行政处罚幅度和种类方面的裁量权，也包括对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定等方面，即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。本案中，对于12号《通知》规定的申请返还的受影响企业应具备的条件中，要求申请企业必须满足“生产经营活动符合国家及所在区域产业结构和环保政策”。我国法律法规并未就该条件要求的标准进行明确、具体、详细的规定，在此情形下，市人社局作为审核认定的行政机关，其根据具体情况进行判断认定，依法行使自由裁量权，并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
原审法院查明的事实与本院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案审查的主要问题是被上诉人市人社局作出不予返还失业保险费审核意见和被上诉人市政府作出涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。
一、关于被上诉人市人社局作出不予返还失业保险费审核意见是否合法的问题。首先，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”省人社厅、省财政厅12号《通知》第三条“关于受影响企业申领返还失业保险费的受理”第（一）项规定，“受影响企业应按照属地管理原则，向参保所在地人力资源和社会保障部门提出返还失业保险费申请。人力资源和社会保障部门在收到受影响企业申请后，应及时进行审核，在完成审核后7个工作日内向企业告知审核结果。”被上诉人市人社局作为市级人民政府社会保险行政部门和上诉人参保所在地人力资源和社会保障部门，具有受理上诉人提出的返还失业保险费申请并进行审核及出具审核意见的职责，其作出涉案不予返还失业保险费审核意见主体适格。其次，省人社厅、省财政厅12号《通知》第二条“关于对受影响企业返还失业保险费标准及条件”中规定，“申请返还的受影响企业应同时具备以下条件：生产经营活动符合国家及所在区域产业结构和环保政策；……”但该《通知》对于如何界定是否符合国家及所在区域产业结构和环保政策并未作出明确规定，被上诉人市人社局作为企业申请返还失业保险费的审核机关，依法享有对受影响企业是否符合环保政策进行调查、裁量与认定的职权。本案中，被上诉人市人社局在收到上诉人的申请后，发函给市生态环境局请求协助查询包括上诉人在内的多家企业是否符合环保政策，市生态环境局函复被上诉人市人社局包括上诉人在内的五家企业曾因生态环境违法问题受到行政处罚。在复议程序过程中，经被上诉人市政府发函，市生态环境局函复被上诉人市政府，进一步明确上诉人受到行政处罚行为违反了“强化环境管理”的政策规定。《最高人民法院关于<适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条第三款规定，“复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。”据此，原审判决认定被上诉人市人社局作出涉案不予返还失业保险费的审核意见符合规范性文件的规定，属依法行使行政裁量权并无不当，本院依法予以维持。关于上诉人上诉提出被上诉人市人社局将环保政策等同于行政处罚是扩大解释，缺乏事实和法律依据的意见，经查，《中华人民共和国环境保护法》第十条规定，“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”市生态环境局作为市政府的环境保护主管部门，依法具有对企业是否符合环保政策作出认定的职权，被上诉人市人社局依据市生态环境局的复函，认为上诉人的生产经营活动不符合环保政策，对上诉人的申请作出“不予返还失业保险费”的审核意见并无不当，故该上诉意见缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人提出12号《通知》所规定的是返还2018年的失业保险费，不应将是否符合环保政策的审核追溯至2017年的环保违法行为的问题，经查，根据12号《通知》规定“本通知自2019年5月5日起实施，有效期至2020年底”，对受影响企业返还失业保险费属于省人社厅、省财政厅为受国内外复杂经济形势影响企业减轻负担，支持企业稳定发展出台的扶持政策，并非每年度都施行的常设性措施。此外，12号《通知》规定的返还标准是“按照该企业上年度平均参保人数，乘以当地月人均失业保险金标准再乘以6个月予以返还。”因本案上诉人于2019年申请返还失业保险费，故按上一年度，即2018年的标准计算，并非特指返还2018年度的失业保险费，因此，被上诉人市人社局审核上诉人是否符合环保政策也并非只能限定在上诉人2018年的生产经营活动，故该上诉意见缺乏事实和法律，理由不能成立，本院不予采纳。
二、被上诉人汕头市政府作出涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。《汕头经济特区行政复议条例》第三条规定，“市人民政府是特区行政复议机关，依照本条例规定履行行政复议职责。”被上诉人市政府具有受理本案上诉人提出的复议申请并依法审查、作出复议决定的职责。《汕头经济特区行政复议条例》第四十二条第一款规定，“市行政复议机构应当自行政复议申请受理之日起七个工作日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，并提交行政复议答复书。”第五十八条第（一）项规定，“市人民政府依法对行政复议案件进行审理后，如果行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，应当决定维持。”本案中，被上诉人市政府受理上诉人的行政复议申请后，在法定期限内向市人社局送达《提出行政复议答复通知书》等相关材料，市人社局在规定的期限内提交了行政复议答复书及证据材料。汕头市政府经审查，认为市人社局作出的涉案不予返还失业保险费的审核意见，认定事实清楚，证据确凿充分，适用依据正确，程序合法，遂依据《汕头经济特区行政复议条例》第五十八条第（一）项的规定，作出涉案《行政复议决定书》，决定维持市人社局作出的审核意见，认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，处理结果亦无不当。原审判决驳回上诉人撤销涉案《行政复议决定书》的诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。
综上所述，上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。原审判决适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人汕头市中升恒达汽车有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长　　林艺枝
审判员　　陈舜川
审判员　　张章宜
二〇二一年四月三十日
书记员　　颜东彤