嘉兴市博益陶瓷有限公司与嘉兴市环境保护局行政处罚一审行政判决书
浙江省嘉兴市南湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）嘉南行初字13号
原告嘉兴市博益陶瓷有限公司，住所地嘉兴市城北路502号综合用房3层。
法定代表人蔡伊伊。
委托代理人金樑。
被告嘉兴市环境保护局，住所地嘉兴市中山东路922号。
法定代表人曹建强。
委托代理人陈建峰。
委托代理人李亚伟。
原告嘉兴市博益陶瓷有限公司（以下简称“博益陶瓷”）不服被告嘉兴市环境保护局（以下简称“环保局”）环保处罚行政争议一案于2015年4月20日向本院提起行政诉讼。本院于4月22日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人金樑、被告委托代理人陈建峰、李亚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告环保局于2015年1月15日作出嘉环罚（2015）1号行政处罚决定书，认定：2014年10月10日环保执法检查，原告正在生产，主要从事陶瓷制品的加工作业。原告未经环保部门环评审批和环保“三同时”验收，烘箱废气经收集后通过烟囱直接排入大气环境。上述行为违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款和《建设项目环境保护管理条例》第十六条之规定，已构成违法。考虑到原告现状地址不符合工业项目环评审批条件，故不再责令限期补办环评审批手续，就你单位需配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，主体工程正式投入生产的违法行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，责令该项目停止生产，并作出如下行政处罚：罚款人民币伍万元。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1.现场检查（勘察）笔录，证明执法人员环境执法检查中发现原告存在环境违法行为的事实。
经质证，原告对证据的真实性没有异议，但证明目的有异议，已在诉状的事实与理由部分阐述。
2.立案登记表，证明被告对原告的环境违法行为依法立案调查的事实。
经质证，原告对该证据无异议。
3.调查询问笔录（日期2014年10月10日），证明原告负责人对执法人员查证的环境违法情况予以确认的事实。
经质证，原告对证据的真实性没有异议，根据执法人员的要求补充提交了书面陈述，公司确实没有获得许可，但是否为直接排放，原告与被告存在不同理解。
4.委托书及有关身份复印件，证明原告的代理人受原告委托处理环保事宜。
经质证，原告对该证据无异议。
5.原告单位存在环境违法行为的现场照片，证明原告单位存在环境违法行为及执法人员依法采样的事实。
经质证，原告对该证据无异议。
6.案件调查报告，证明环境监察机构对案件调查的结论和处理建议。
经质证，原告对证据的真实性没有异议，认为处罚金额过高。
7.行政处罚告知书及送达回证，证明被告根据调查结果依法向原告履行权利告知义务的事实。
经质证，原告对该证据无异议。
8.陈述申辩材料（情况说明、示意图、检测报告），证明原告向被告提交的陈述申辩材料。
经质证，原告对真实性没有异议，但认为原告没有直接排放而是经过二次处理后再排放的，被告是从环评的程序上认定原告的违法行为，而不是事实角度。
9.承诺书，证明原告向被告承诺2015年3月开始搬迁。
经质证，原告对该证据无异议。
10.调查询问笔录（日期2015年1月14日），证明行政处罚告知后和收到承诺书后对有关内容进一步核实。
经质证，原告对该证据无异议。
11.行政处罚决定书及送达证明、浙江省行政执法证，证明现场检查的两位工作人员具有环境保护执法资格，被告根据法律和事实作出行政处罚决定并送达给原告的事实。
经质证，原告对该证据无异议。
被告提供的法律法规依据有：《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》。
原告诉称，2014年10月10日，被告工作人员到原告处进行检查，发现原告从事陶瓷制品的加工生产。被告认为原告未经环保部门审批和环保三同时验收，烘箱废气经收集后通过烟囱直排入大气环境，故作出嘉环罚（2015）1号行政处罚决定书，对原告作出伍万元罚款。原告认为罚款金额过高，原告之所以没有取得环评许可，有历史遗留原因、被告工作人员原因、政府机关规划原因等诸多因素造成，原告及原告前身嘉兴市八一电器陶瓷有限公司（以下简称“八一陶瓷”）在主观上一直积极主动的申请办理环评，却未想因前述原因搁置。另，原告不认同被告行政处罚决定书中所载明的“烘箱废气经收集后通过烟囱直接排入大气环境”，原告的烘箱废气实际是通过二次燃烧后再排入大气的，且原告在2012年申办环评时，也做了气体检测，结果显示为符合标准（前述理由在与被告的沟通中已有阐述，在此不再累述）。原告认为，原告没有违反环评许可制度的主观恶意，客观上原告的生产行为未给环境带来危害，故伍万元罚款数额过高。原告无力承担伍万元罚款，故请求法院判决：1.将被告嘉环罚（2015）1号行政处罚决定书中的罚款金额变更为贰万元。2.诉讼费由被告负担。
原告提供的证据有：
1．八一陶瓷的环境影响调查报告，证明原告前身八一陶瓷早在2006年时就已办理了环评，向被告审批处提交后因被告工作人员搁置未获得审批，被告称没有证据证明环评已提交给被告，因为环评需要支出一万多元的费用，做了而不提交审批与常理不符。
经质证，被告认为证据在形式上是完整的，但被告在环评档案里未查到八一陶瓷报批的信息资料。
2.工业窑炉安装资质及废气处理资质证、简明示意图，证明2007年因为窑炉排放的气体存在问题，在有窑炉资质的企业的帮助下通过二次燃烧的方式进行废气处理，解决环境污染问题，原告也按照示意图进行了建设。被告认为原告没有处理直接排入大气是从环评的程序上认定原告的违法行为，而不是事实角度。
经质证，被告对该证据的真实性、关联性均不予认可。
3.嘉环罚（2015）1号行政处罚决定书，证明原告认为处罚金额过高，提起行政诉讼。
经质证，被告对该证据没有异议。
4.环境影响报告，证明原告于2012年再次进行了环评，因公司所在地列入市政府二次开发范围，故未获得审批。
经质证，被告对证据的真实性没有异议，但认为未受理过原告的申请。
5.检测报告，证明原告生产项目的气体排放符合标准。
经质证，被告对该证据的真实性、关联性均有异议，认为是否达标排放应当由环保部门确定。
6.情况说明，证明原告向被告提交了对处罚告知书及处罚事项的异议。
经质证，被告对该证据的真实性无异议，但对情况说明上记载的观点不予认可。
被告环保局辩称，被告对原告作出的处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确，不存在任何违法或不当的情形，请求依法维持。原告违反《环境影响评价法》未依法进行环评审批从事具有废气外排的生产行为，且违反《建设项目环境保护管理条例》关于建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的规定的违法行为，原本是两个违法行为，但被告采取吸收原则仅对原告违反“三同时”的违法行为进行处罚。原告在“情况说明”中称2006年已向被告递交了环评报告，由于被告失职遗失导致环评审批停滞，且原告早在2006年对烟囱的排放进行了二次燃烧改造，不会对环境造成危害。经被告核实，原告2006年确在被告处咨询过环评审批事项，但未提交环评报告，原告也无证据证明其报送过环评报告；原告所称“二次燃烧”没有直排环境的说法与被告执法人员现场调查的情况不相符，与原告在调查笔录中的陈述也不符合，废气监测达标并无客观证据支撑，以上不构成原告免于行政处罚的理由。被告考虑到原告主动承诺停产搬迁，具有主动消除违法行为危害后果的客观效果，属于可从轻处罚的情节。经案审组集体讨论，决定将处罚额度由最初的10万元调整为5万元。被告作出的处罚与原告的违法行为和危害后果相适应，不存在处罚过当的情形，故请求依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告对被告提供的证据1-11，被告对原告提供的1、证据3、证据4、证据6的真实性均无异议，本院对其真实性予以认定，关于证明目的在下文中论述。原告提供的证据2由中国轻工业陶瓷研究所窑炉开发中心出具，但未记载与原告设备有何关联，本院对其关联性不予认定。原告提供的证据5涉及原告公司环评检测，对其与本案的关联性本院予以认定，但其中记载原告烧成车间废气排放口（排气筒高度12m）与中华人民共和国国家标准《工业炉窑大气污染物排放标准》GB9078-1996号文件中4.6.1“各种工业炉窑烟囱（或排气筒）最低允许高度为15m”的规定相违背，恰证明原告存在“需配套建设的环境保护设施未建成”的违法情形。
经审理查明，2014年，被告环保局接到群众举报后，于10月10日对原告博益陶瓷进行环保检查，发现其存在未经环保部门环评审批和环保“三同时”验收，烘箱废气经收集后通过烟囱直接排入大气环境的情形。被告经调查取证后，于2014年12月15日向原告发出了行政处罚告知书，告知对其拟作出罚款10万元的行政处罚、相关事实与法律依据、以及原告依法享有的陈述、申辩或听证的权利，该告知书于12月16日邮寄送达原告。原告于同月21日向被告作出情况说明，要求撤销处罚。被告经案审组集体讨论，决定将处罚额度降至5万元。2015年1月15日，被告作出嘉环罚（2015）1号行政处罚决定书，认定原告违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款和《建设项目环境保护管理条例》第十六条之规定，已构成违法。考虑到原告现状地址不符合工业项目环评审批条件，故不再责令限期补办环评审批手续，就你单位需配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，主体工程正式投入生产的违法行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，责令该项目停止生产，并作出如下行政处罚：罚款人民币伍万元。2015年1月16日，处罚决定书寄送原告。原告不服向本院提起诉讼。
另查明，2011年8月31日，八一陶瓷更名为嘉兴市卓翔电器陶瓷有限公司。2012年，嘉兴市卓翔电器陶瓷有限公司将蜂窝陶瓷以及焊接陶瓷等工业陶瓷制品的生产设备、场地、技术等全部交由原告生产经营。2006年，嘉兴市环境科学研究所有限公司对八一陶瓷进行了环境影响调查，并出具了调查报告表。2012年，嘉兴市环境科学研究所有限公司又对原告博益陶瓷进行环评，并出具了调查报告表。但两次环评均未获得被告环保局的环保审批。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理，被告嘉兴市环保局作为嘉兴市环境保护的主管部门，对辖区内的环境违法行为具有依法监督查处的法定职权。
本案原、被告双方的争议焦点为：被告的行政处罚是否显失公正。
其一、关于被告作出行政处罚的事实认定。被告据以作出行政处罚的理由为“需配套建设的环境保护设施未建成、未经验收，主体工程正式投入生产的违法行为”。首先，根据《工业炉窑大气污染物排放标准》GB9078-1996号文件中4.6.1“各种工业炉窑烟囱（或排气筒）最低允许高度为15m”的规定，原告烧成车间废气排放口（排气筒高度12m），属于需配套建设的环境保护设施未建成的情形。其次，根据原告在被告的调查笔录及庭审过程中均承认其在未通过被告环保局的环保审批的情况下进行生产经营，故其存在未经验收，主体工程正式投入生产的违法行为。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条、《建设项目环境保护管理条例》第二十条的规定，环境保护设施竣工验收应当与主体工程竣工验收同时进行属于法律的强制性规定，在环保设施验收前，不论何种原因致原告未获得环评审批，其均不能违反法律规定进行生产建设活动。至于原告在诉状中提到的原告的烘箱废气实际是通过二次燃烧后再排入大气，而并非被告行政处罚决定书中记载的“烘箱废气经收集后通过烟囱直接排入大气环境”的争议，并非被告作出处罚的依据，与本案原告要求变更处罚金额的诉请无关，故在此不予赘述。
其二，关于被告作出具体行政行为的法律适用。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”被告考虑到原告现状地址不符合工业项目环评审批条件以及原告承诺停产搬迁，具有主动消除违法行为危害后果的客观效果，在自由裁量的范围内对其从轻处罚，符合法律的规定，并不显失公正。
其三，被告在作出处罚前，进行了调查取证，履行了陈述、申辩及听证的权利告知义务，其程序并无不当。
综上，环保局所作行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告嘉兴市博益陶瓷有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告嘉兴市博益陶瓷有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审　判　长　　李红平
代理审判员　　唐　琳
人民陪审员　　钱阿三
二〇一五年五月二十五日
书　记　员　　曹　清