乿州大川鑫旺电子有限公司与广州市生态环境局环境保护行政管理（环保）一案行政二审判决书
广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2019）粤71行终3670号
上诉人（原审原告）：广州大川鑫旺电子有限公司。住所地：广州市番禺区******矮岗。
法定代表人：黄涛，总经理。
委托代理人：周晓霞，湖北鄂东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区********。
法定代表人：杨柳，局长。
上诉人广州大川鑫旺电子有限公司因与被上诉人广州市生态环境局行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1606号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审查终结。
原审法院经审理查明，原告广州大川鑫旺电子有限公司（即“大川鑫旺电子公司”）是经工商行政管理部门核准登记成立的有限责任公司（自然人独资），注册资本100万元，经营范围为电气机械和器材制造业。原告2017年4月在广州市番禺区******矮岗建成生产玻璃纤维绝缘管、PVC绝缘管项目并投入生产。该项目于2017年12月26日已取得原广州市番禺区环境保护局穗（番）环管影[2017]305号《关于广州大川鑫旺电子有限公司年产玻璃纤维绝缘管2000万米、PVC绝缘管600吨建设项目环境影响报告表的批复》。
2018年1月15日，广东安纳检测技术有限公司受原广州市番禺区环境保护局的委托，到广州市番禺区******矮岗原告处现场采样检测。《检测现场情况检查记录》载明：“现场监测，该司正常生产，废气由拉管工序过程中消磨，上硅胶油后烘干，以及硅胶油调试区产生，经集气罩收集后通过UV+活性炭吸附处理后排放，厂界无敏感点”，原告的法定代表人“黄涛”在检查记录上签字确认。
2018年1月18日，广东安纳检测技术有限公司出具安纳检字（2018）第011512号《检测报告》，检测结果显示：生产车间废气处理后排放口（FQ-85696）：二甲苯排放浓度为116毫克/立方米；非甲烷总烃排放浓度为135毫克/立方米。
2018年3月20日，原番禺区环境保护局到原告处检查，并制作了现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录并附有现场拍摄照片。调查询问笔录载明：“在生产过程中主要产生机械噪声、挥发性有机废气等污染物，机械噪声已配套隔音铁皮，挥发性有机废气已配套UV光解+活性炭吸附装置处理后通过排气筒排放。2018年1月15日，原告处于正常生产，废气治理设施正常运行机制的状态。对广东安纳检测技术有限公司于2018年1月15日对原告挥发性有机废气处理后排放口FQ-85696采样监测行为是清楚的，对广东安纳检测技术有限公司采样监测结果也是清楚。现场能提供环境影响评价报批手续办理情况，未能提供环保设施竣工验收手续办理情况、排污许可证”。上述笔录上有原告的法定代表人黄涛签名确认。
原广州市番禺区环境保护局认为原告超标排放大气污染物的行为违反《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的有关规定，于2018年6月21日向原告作出《行政处罚听证告知书》，告知拟对原告处以行政处罚及享有的权利义务，并于同月25日以留置送达方式向原告送达了行政处罚听证告知书，原告于同日申请听证。2018年7月5日，原广州市番禺区环境保护局依申请举行听证会，原告在听证会上表示对监测结果是认可的，但认为处罚金额太重，公司经整改废气监测已达标，希望能酌情减轻处罚，并对检测当天没有制作检查笔录等执法程序有意见。
2018年10月23日，原广州市番禺区环境保护局作出番环罚[2018]458号《行政处罚决定书》，查明广东安纳检测技术有限公司于2018年1月15日到原告现场采样检测，2018年1月18日出具安纳检字（2018）第011512号《检测报告》，检测结果显示：原告生产车间废气处理后排放口（FQ-85696）：二甲苯排放浓度为116毫克/立方米，非甲烷总烃排放浓度为135毫克/立方米，均超过广东省《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）规定最高允许排放浓度（二甲苯最高允许排放浓度为70毫克/立方米，非甲烷总烃最高允许排放浓度120毫克/立方米），上述行为违反《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的有关规定。被告根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第（二）项之规定，责令原告立即停止超标排放大气污染物的违法行为，并罚款420000元。原告不服，诉至原审法院。
另查：广东省地方标准《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）（表1）工艺废气大气污染物排放限值第17项“二甲苯”最高允许排放浓度70毫克/立方米；第33项“非甲烷总烃”最高允许排放浓度120毫克/立方米。
再查，因机构改革，原广州市番禺区环境保护局更名为广州市生态环境局番禺区分局，是被告市生态环境局派出机构。广州市环境保护局文件穗环规字[2016]2号《广州市环境保护局关于印发〈中华人民共和国大气污染防治法〉的环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）的通知》第3-3规定：属环境影响报告类项目且浓度超标不足1倍或者总量超标不足0.5倍的，责令改正或者限制生产、停产整治，并处30万元以上50万元以下罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭（超标10%以下的，罚款30万元以上32万元以下；超标幅度每增加10%，罚款幅度相应增加2万元，以此类推）。
原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款和《中华人民共和国大气污染防治法》第五条第一款的规定，被告作为辖区内环境保护部门，在其职权范围内对环境污染防治负有监督管理及处罚权。
《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”。本案中，原告从事经营的是生产玻璃纤维绝缘管、PVC绝缘管项目，属于对大气环境有影响的项目，环保部门已批复原告建设项目环境影响报告表，故其排放污染物行为应符合大气污染物排放标准的有关规定。2018年1月15日，被告委托广东安纳检测技术有限公司相关人员到原告处采样检测，《检测报告》的检测结果显示“生产车间废气处理后排放口（FQ-85696）：二甲苯排放浓度为116毫克/立方米；非甲烷总烃排放浓度为135毫克/立方米”，均超过广东省《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）规定最高允许排放浓度。原告的排放行为已违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条的规定，被告认定原告有违反标准向大气排放污染物的事实清楚。
关于原告对被告检测数据真实性存疑及笔录制作的问题，根据当事人提供证据来看，2018年1月15日，被告委托广东安纳检测技术有限公司相关人员前往原告单位采样检测的过程，有《国家污染源废物气监测原始记录表》《检测现场情况检查记录》《无组织废气监测原始记录表》等证据证明，上述证据均有原告法定代表人“黄涛”的签名确认。原告向被告提交的《行政处罚申辩书》中对广东安纳检测技术有限公司于2018年1月15日现场采样结果也是表示接受的。现原告以被告2018年1月15日采样检测程序违法，事后补作笔录，对检测结果真实性不予认可的意见，与事实不符，且未能提供相应的证据证明，故原审法院不予采纳。
《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的”，被告根据上述法条第（二）项规定，并参照穗环规字[2016]2号《广州市环境保护局关于印发〈中华人民共和国大气污染防治法〉的环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）的通知》第3-3规定，综合考虑原告违法行为的情节，经听证后责令原告停止超标排放大气污染物的违法行为，并处420000元的罚款适用法律正确，程序合法。
综上所述，被告对原告作出行政处罚认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告广州大川鑫旺电子有限公司的诉讼请求。
上诉人广州大川鑫旺电子有限公司不服原审判决，上诉称：一、原审法院认定事实错误。被上诉人依据一份2018年1月18日由广东安纳检测技术有限公司出具的《检测报告》对上诉人做出被诉行政处罚决定，而该检测报告的真实性，上诉人不予认可，原审法院未对此做出处理。事实是，2018年1月15日被上诉人番禺分局组织广东安纳检测技术有限公司相关人员到上诉人处采样检测，事先没有通知上诉人，进厂之后也没有通知上诉人的相关人员到场，只有门卫知道，被上诉人组织的相关人员到场采样后就离开了，并没有让上诉人的工作人员签名。2018年3月20日被上诉人通知上诉人法定代表人黄涛去番禺区环境四所，让其在一些文件上签名，其也没有留意自己签的是什么。被上诉人是依据上述《检测报告》对上诉人作出行政处罚，而该报告在取证时上诉人并不知情也无相关人员在场，此次检测的数据是否是上诉人工厂的数据也不得而知，对该证据的客观性、关联性、合法性，上诉人均不予认可。上诉人在《行政处罚申辩书》中对该现场采样结果表示接受是因为在听证时上诉人提出异议，但被上诉人没有作出合理解释，上诉人为了能争取被上诉人的从宽处罚不得已自认。原审法院认为上诉人自认了检测结果就证明被上诉人的行为合法，这完全有悖于《行政诉讼法》“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的核心价值。被上诉人提供的现场检查笔录所拍摄的照片上的时间是打印上去的，并不是相机拍摄自带的时间，不能说明2018年3月20日所拍，更不能证明被上诉人的行政处罚程序合法性。
二、原审判决适用法律错误。根据《行政处罚法》第十四条规定，对于行政处罚的设定权，规章以下的规范性文件既无创设权也无规定权。被上诉人印发的穗环规字[2016]2号《广州市环境保护局关于印发〈中华人民共和国大气污染防治法〉的环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）的通知》并无权设定行政处罚权，而其依据该规范性文件给予上诉人420000元的处罚违反了法律规定，原审法院对被上诉人援引该规范性文件对上诉人作出行政处罚的行为予以维持的做法错误。上诉人请求附带审查广州市环境保护局印制的穗环规字[2016]2号《广州市环境保护局关于印发〈中华人民共和国大气污染防治法〉的环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）的通知》的合法性。
三、根据《行政处罚法》第四条第二款以及第五条可以看出，行政机关作出行政决定和进行行政裁量时应遵循适当性及损害最少的合理行政原则。即使上诉人排污不达标，但超标数据并不大，而且上诉人一直在改进排污设施。被上诉人所选择的具体措施和手段应当为法律所必需，而不应该顶格处罚处以420000万元罚款，让上诉人无法继续经营下去。综上，上诉请求：1.撤销原审判决，依法改判。2.请求附带审查广州市环境保护局印发的穗环规字[2016]2号《广州市环境保护局关于印发〈中华人民共和国大气污染防治法〉的环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）的通知》的合法性。3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人广州市生态环境局二审期间未提交答辩意见。
经审查，本院对原审判决查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国大气污染防治法》（2015年修订）第十八条规定“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”第九十九条规定“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。”本案中，经被上诉人委托的广东安纳检测技术有限公司检测，上诉人生产车间废气处理后排放的二甲苯、非甲烷总烃排放浓度均超过广东省《大气污染物排放限值》（DB44/27-2001）规定最高允许排放浓度，构成违反标准向大气排放污染物，被上诉人在作出行政处罚告知书，根据上诉人的申请举行听证后，作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以支持。对于上诉人主张涉案检测报告不真实的问题，经审查，广东安纳检测技术有限公司具有相应的检测质证，采样过程有相关证据证实，上诉人的法定代表人在相关检查记录、监测原始记录表上签名，上诉人在行政处罚申辩书中亦对现场采样检测结果接受。现上诉人认为其法定代表人不清楚签署的文件内容，其自认并非真实意思表示，故检测报告不真实，显然缺乏事实依据，本院不予采信。
关于上诉人认为被诉行政处罚过重的问题。经审查，上诉人排放二甲苯超过广东省地方标准排放限值65%，大气污染物超标排放情节较为严重，被上诉人根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条的规定，对上诉人处420000万元的罚款，与上诉人的违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，并无不当，本院予以支持。
关于上诉人请求附带审查广州市环境保护局印发的穗环规字[2016]2号《广州市环境保护局关于印发〈中华人民共和国大气污染防治法〉的环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）的通知》的合法性的问题，由于上诉人一审期间并未提出该请求，故本院二审不予审查。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州大川鑫旺电子有限公司负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长　　朱　琳
审 判 员　　闵天挺
审 判 员　　王　荣
二〇一九年十二月二十三日
法官助理　　刘　伟
书 记 员　　高　洁