阮自力不服市环境保护局行政处罚纠纷二审行政判决书
广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中中法行终字第125号
上诉人（原审被告）：中山市环境保护局，住所地广东省中山市。
法定代表人：郭卫华，局长。
委托代理人：叶中进，该局开发区分局副局长。
委托代理人：周天治，该局开发区综合行政执法局工作人员。
被上诉人（原审原告）：阮自力，男，1950年8月20日出生，汉族，住广东省中山市。
委托代理人：王蕾蕾、秦海新，天津益农律师事务所律师。
上诉人中山市环境保护局（以下简称市环境保护局）因与被上诉人阮自力环保行政处罚一案，不服广东省中山市第一人民法院（2014）中一法行初字第77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：阮自力在中山市火炬开发区小引村大常山经营火炬开发区大常山猪场，经营范围为生猪饲养。2012年10月26日，市环境保护局到上述养猪场进行执法检查时，发现阮自力未能提供法律规定的环评手续，市环境保护局遂向阮自力发出了中环限改字0005701号环境违法行为限期改正通知书，要求阮自力立即停止违法行为，限期办理环保相关手续，该通知书上其中一名执法人员签名为梁国辉。2012年11月12日，阮自力向市环境保护局提交环评申请书及相关材料，市环境保护局没有接收该申请书。2013年4月2日，市环境保护局工作人员到阮自力的养猪场进行现场检查，发现该场所主要从事生猪养殖，建有产猪棚一个、猪只保育棚一个、怀孕猪只棚一个、大猪棚一个、中猪棚一个，整个养殖场共养殖生猪1507头。该养殖场建有三个沼气池，各个沼气池池面分别建有PVC胶管，用于排放池内发酵泡液，发酵泡液排向养殖场附近农地。该养殖场共建有两个氧化塘、两个排放管口、一个死猪硝化池。中山市环境监测站工作人员对该养猪场进行土壤样品采集及水样采集，市环境保护局工作人员对现场检查及采样情况进行拍照和摄像，并制作现场检查记录。阮自力陪同现场检查和现场采样后拒绝在现场检查记录签名，市环境保护局工作人员邀请陈某某、阮某某进行现场见证。同月养猪场被拆除。市环境保护局于2013年4月17日作出中（炬）环罚告字（2013）006号行政处罚告知书，告知阮自力拟对其作出责令改正违法行为，罚款人民币20万元的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩、听证的权利，并于2013年4月18日以留置方式送达阮自力。阮自力收到上述告知书后向市环境保护局递交了听证申请书。2013年5月13日，市环境保护局以张文滔为听证主持人、梁国辉为听证员、黄倩倩为书记员在中山火炬开发区康东大道行政执法局会议室举行了听证会。听证会上，听证主持人告知阮自力对主持人、听证员及书记员有申请回避的权利，但未告知听证员梁国辉是该案的调查员，阮自力未申请回避。2013年7月3日，市环境保护局认为阮自力未报批养猪场项目环境影响评价文件，已建成该项目。该养猪场项目需配套的养殖废水处理设施等水污染防治设施未经验收合格，已该项目主体工程投入生产，从事生猪养殖生产。违反《中华人民共和国环境保护法》第十三条第一款、第二十六条第一款和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款关于建设项目环境影响评价管理和建设项目水污染防治设施“三同时”验收的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定，市环境保护局对阮自力作出中（炬）环罚字（2013）007号中山市环境保护局行政处罚决定书，决定：1.责令阮自力改正违法行为，停止养猪场项目主体工程（产猪棚一个、猪只保育棚一个、怀孕猪只棚一个、大猪棚一个、中猪棚一个）的生产使用，直至该项目需配套的废水处理设施经市环境保护局验收合格后，方能将该项目主体工程恢复投入生产使用；2.对阮自力罚款人民币20万元。并告知阮自力，限于收到处罚决定书之日起十五日内交纳罚款，……逾期不缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一款的规定，每天按罚款数额的百分之三加处罚款。阮自力于2013年7月4日收到上述行政处罚决定书后不服，向中山市人民政府提出行政复议申请。2014年3月17日，中山市人民政府作出中府行复（2013）242号行政复议决定书，决定维持市环境保护局于2013年7月3日作出的中（炬）环罚字（2013）007号中山市环境保护局行政处罚决定。阮自力仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销市环境保护局作出的中（炬）环罚字（2013）007号行政处罚决定书；2.请求中止执行对阮自力罚款及收取滞纳金的具体行政行为；3.本案诉讼费用由市环境保护局承担。
原审另查明：中山市机构编制委员会于2012年5月30日发出中机编（2012）28号关于印发中共中山火炬高技术产业开发区工作委员会中山火炬高技术产业开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知，该文件规定：“三、机构设置……（十）综合行政执法局（挂中山市环境保护局火炬开发区分局、中山市交通运输局火炬开发区分局、中山市安全生产监督管理局火炬开发区分局、中山市城市管理行政执法局火炬开发区分局牌子）。负责环境保护、交通运输、安全生产、城市管理、生猪屠宰、酒类专卖、文化市场、旅游行业等领域的监管执法……。”
原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款、《中华人民共和国水污染防治法》第八条的规定，市环境保护局具有对本行政区域内的环境保护工作进行监督管理的行政职责，有权作出涉案被诉行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”、第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”的规定，本案中，2012年10月26日，市环境保护局向阮自力发出中环限改字0005701号环境违法行为限期改正通知书，认为阮自力建设项目（养殖场）未报批环评文件，水污染防治设施未经验收合格，项目主体工程投入生产，违反《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》的规定，责令阮自力于2012年11月20日前改正以上行为：1.立即停止违法行为（即养殖场未经报批环评文件，未经验收合格，主体工程正式投入生产）；2.限期办理环保相关手续。即市环境保护局在作出行政处罚决定前，先行责令阮自力限期改正违法行为，给予阮自力自行纠正违法行为的机会。如阮自力申请环评，现有水污染防治设施经验收合格，且其养猪场排污未超标，即没有危害后果，市环境保护局可以对其不予进行行政处罚。虽阮自力收到限期改正通知书后于2012年11月12日向市环境保护局提交了环境影响评价申请及相关材料，即阮自力已按要求自行改正，但市环境保护局无正当理由没有接收申请并验收，反而以阮自力未进行环评等为由对阮自力予以行政处罚，该行政处罚行为执法目的、动机不当，不具有合理性，正当性存疑。且本案中，市环境保护局未举证证明阮自力养猪场有污染环境的事实。并涉案行政处罚作出时，养猪场已被拆除，市环境保护局仍责令阮自力停止养猪场生产使用，作出处罚内容不当。另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；……”的规定，本案中，市环境保护局涉案行政处罚调查人员梁国辉也是听证程序的听证员，在听证会主持听证，依法应自行回避。虽听证主持人告知阮自力有申请回避的权利，但未告知其梁国辉是该案的调查人员，与案件有利害关系之事实。因此，阮自力是在不知情的情况下未申请回避。综上，梁国辉作为涉案行政处罚调查人员，主持听证，违反上述法律规定，涉案行政处罚听证程序违法。
关于阮自力提出行政执法人员身份存疑，作出行政处罚的是中山市环境保护局，调查人员却是综合行政执法局人员的意见，经查，中山火炬高技术产业开发区根据中山市机构编制委员会于2012年5月30日发出中机编（2012）28号关于印发中共中山火炬高技术产业开发区工作委员会中山火炬高技术产业开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知，设置综合行政执法局（挂中山市环境保护局火炬开发区分局、中山市交通运输局火炬开发区分局、中山市安全生产监督管理局火炬开发区分局、中山市城市管理行政执法局火炬开发区分局牌子）。负责环境保护、交通运输、安全生产、城市管理、生猪屠宰、酒类专卖、文化市场、旅游行业等领域的监管执法等职能，因此涉案行政执法人员属于中山市火炬开发区综合行政执法局的行政执法人员，可履行环境保护方面行政职责，阮自力的上述主张原审法院不予采纳。
综上，市环境保护局作出涉案行政处罚决定属于滥用职权，且违反法定程序，阮自力请求撤销中（炬）环罚字（2013）007号中山市环境保护局行政处罚决定理据充分，原审法院予以支持。对阮自力请求中止执行对其罚款及收取滞纳金的具体行政行为的诉讼请求，因阮自力提起行政诉讼，涉案行政处罚决定没有执行力，阮自力要求中止执行对其罚款及收取滞纳金的行政行为实无必要，原审法院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第5目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条的规定，判决：一、撤销市环境保护局于2013年7月3日作出的中（炬）环罚字（2013）007号行政处罚决定；二、驳回阮自力的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市环境保护局负担。
上诉人市环境保护局不服原审判决，向本院提出上诉，请求：1.判决撤销一审判决，依法维持中（炬）环罚字（2013）007号行政处罚决定书；2.判决阮自力承担一、二审诉讼费。理由如下：一、原审法院适用法律不当。《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未验收或验收不合格，主体工程即投入生产或使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或使用，直至验收合格，处五万以上五十万以下罚款”，此条规定了双重法律后果，一是停产，并改正，二是同时处理处罚，原审认为完成整改即可不予处罚错误。二、原审法院对事实定性不当。原审认定市环境保护局为执法目的、动机不当，不具有合理性，没有法律依据，本案的行政处罚是对被阮自力2012年10月份前的违法行为的认定和处罚，市环境保护局是依法行政。三、原审认定上诉人程序违法，没有事实和法律依据，梁国辉是本案的调查人员，但在听证时，他只是听证员，不是主持人，原审认定其是本案主持人是对事实认定的错误，法律对听证员没有任何禁止性规定。综上，请求依法撤销原审判决。
阮自力未提出上诉，针对市环境保护局的上诉，其辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确。二、《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条是2008年2月28日修订，不适用本案。三、梁国辉在听证会上主持听证，应该回避。综上，请求依法维持原审判决。
经审理查明：原审查明的事实属实，本院予以确认。
本院另查明：在2013年5月13日的处罚听证笔录中，调查方对于处罚所依据的事实，有如下描述：“当事人经营13年”。2012年8月12日，法庭调查时，阮自力陈述：1.阮自力是本案涉案养殖场的业主，没有工商登记；2.本案涉及的养殖场2000年开始建设；3.2012年向市环境保护局递交的申请不是环境影响报告书也不是环境影响报告表。2012年8月12日，法庭调查时，市环境保护局陈述：1.本案涉案养殖场在2001年至2002年逐步建设起来的；2.行政处罚是因为养殖场环境保护设施未验收，养殖场即已投入生产或者使用。
本院认为：本案环保行政处罚纠纷中，对于上诉人市卫计局作出环保行政处罚这一行政行为的审查，应根据全面审查的原则审查其合法性。同时，全面审查原审法院的裁判。
首先，从处罚的职权来看，《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款、《中华人民共和国水污染防治法》第八条的规定，市环境保护局具有对本行政区域内的环境保护工作进行监督管理的行政职责，市环境保护局有权作出涉案被诉行政处罚决定。
其次，从处罚的程序来看，市环境保护局在实施行政处罚听证时，也应该遵守《广东省行政处罚听证程序实施办法》的相关规定。《广东省行政处罚听证程序实施办法》第九条规定：“……设1名以上4名以下，协助听证主持人组织听证……”原审认定梁国辉为《中华人民共和国行政处罚法》规定的“听证主持人”并无不妥。梁国辉作为行政处罚的调查人员，同时担任行政处罚听证会听证员，违反了《广东省行政处罚听证程序实施办法》第十二条第一款第一项的规定，即“听证主持人、、书记员有下列情况之一的，应当自行回避，当事人及其代理人有权申请回避：本案调查人员”。原审认定市环境保护局程序违法并无不当，本院予以维持。
再次，相关法律、法规、规章有如下规定：1.《中华人民共和国水污染防治法》（1996年修订，该法效力至2008年5月31日）第十三条规定：“新建、扩建、改建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定……”；2.《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订，该法自2008年6月1日起生效）第七十一条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的…..处五万元以上五十万元以下的罚款。3.《中华人民共和国立法法》第八十四条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”；4.《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定：“违反本条例规定，……可以处10万元以下的罚款：（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的…”；5.《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”；6.《国务院法制办公室对关于＜建设项目环境保护管理条例＞第二十四条法律适用问题的请示的答复》（国法秘函（2004）302号）规定：“《》中的“建设项目”，既包括在建项目，也包括已建项目，对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表的行为，应当依照《》第的规定处理”。本院认为，阮自力的养殖场在2008年6月1日前即已建成，并投入使用至2012年10月，其不依法报批环境影响报告书或环境影响报告表或环境影响登记表即建设养殖场的行为涉嫌违法，其未依法报批环境影响报告书或环境影响报告表或环境影响登记表即将养殖场投入使用至2012年10月的行为也涉嫌违法。参照《国务院法制办公室对关于＜建设项目环境保护管理条例＞第二十四条法律适用问题的请示的答复》的规定，本院依法认定，阮自力2008年6月1日前，投入使用养殖场至2012年10月，而环境保护设施一直未验收属于“继续性违法行为”。针对其养殖场环境保护设施未验收，养殖场即已使用至2012年10月的“继续性违法行为”，市环境保护局有权对其依法处罚。原审认定市环境保护局执法目的、动机不当，没有法律依据，属于事实认定错误，本院依法予以纠正。另，阮自力并没有按照《建设项目环境保护分类管理名录》的相应规定，提交环境影响报告书或环境影响报告表或环境影响登记表，原审认定“市环境保护局无正当理由没有接收申请并验收”，属于事实认定错误，本院依法予以纠正。
但是，《》二十八条与《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第七十一条对同样的情节均设定了处罚，且同时有效，只是处罚轻重不一情况下，市环境保护局适用“新法从重”，且在行政处罚听证中明确处罚所依据的事实“当事人经营13年”，违反了《中华人民共和国立法法》第八十四条之规定，即中（炬）环罚字（2013）007号行政处罚决定实际上适用《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第七十一条之规定，处罚了2008年6月1日之前的违法行为，属于适用法律错误。
综上所述，原判决认定事实、适用法律虽存在一定差错，但处理结论正确。市环境保护局的上诉请求于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第五十四条、第六十一条第（一）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十七条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　王　鹏
代理审判员　高　琳
代理审判员　王　昕
二〇一四年八月二十五日
书　记　员　洪绮雯