常福林等诉泽州县人民政府环境保护搬迁补偿案一审行政判决书
山西省晋城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋市法行初字第21号
原告常福林，男，1940年11月11日生，汉族，农民。
原告史德太，男，1953年1月28日生，汉族，农民。
原告常满堆，男，1946年8月14日生，汉族，农民。
被告泽州县人民政府
法定代表人高喜全，县长。
委托代理人李斌，泽州县人民政府巴公镇镇长。
委托代理人桑伟宝，山西权康律师事务所律师。
原告常福林、史德太、常满堆诉被告泽州县人民政府环境保护搬迁补偿行政不作为向本院提起行政诉讼案，本院受理此案后依法组成合议庭公开开庭审理了此案，原告常福林、史德太、常满堆，被告的委托代理人李斌、桑伟宝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，其是泽州县巴公镇东郜村人，其居住地与晋城福盛钢铁厂（即晋城福盛钢铁有限公司的钢铁厂）相邻，自从2004年晋城福盛钢铁厂建厂生产后，三原告等村民便遭受到该厂所排粉尘的严重污染，以致无法正常生活，为维护其健康权和生命权10年来其多次向省市县政府及相关部门反映情况请求予以解决。2006年山西省环保厅向泽州县政府发出晋环函（2006）111号文件，要求处于不足环境保护安全距离范围的东郜村等村进行整体搬迁安置，泽州县政府对此作出了承诺负责该搬迁项目的监督落实，确保搬迁工作的完成。被告以泽政函（2013）26号文件承诺完成搬迁安置，但时至今日该搬迁安置工作仍未启动，承诺未落实。原告等仍然遭受着侵害。请求：1、责令被告立即履行向省环保厅作出的承诺，组织落实三原告家的搬迁事宜；2、赔偿三原告家庭成员因遭受污染侵害导致的损失60万元；3、诉讼费由被告承担。
被告答辩称，1、原告所诉请的事项属于民事法律关系，不属于行政诉讼案件的受案范围；2、依据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，对被环境污染侵害承担侵权责任包括赔偿责任的主体为侵权人，本案中对原告的补偿和搬迁安置的义务主体和实施人为侵权人晋城福盛钢铁公司，对此被告并不具有承担赔偿和搬迁安置义务的民事责任，被告只是被赋予管理、督促、协调的职责和义务，所谓被告的“承诺”只是对上级政府承诺履行上述督促、协调义务的工作汇报，其已通过组织听证会、协调会、专题会议、下发行政文件等方式充分地履行了其承诺的管理、督促、协调的职责义务，搬迁工作的延期是由于选址变更土地补偿资金不到位等原因造成的，与被告无关。故原告所诉被告行政不作为不成立，更不应该承担任何赔偿责任。3、原告已于2012年以保证书的方式明确表示放弃申诉和诉讼权利。请求驳回原告的诉讼请求。
针对当事人双方争议的本案原告是否属于行政案件受案范围事项，原告提供了下列证据：1、山西省环保厅的晋环函（2006）111号文件；2、山西省环保厅晋环函（2011）266号关于晋城福盛钢铁有限公司违法问题挂牌督办的通知；3、泽州县人民政府泽政函（2012）43号文件；4、泽州县人民政府泽政函（2013）26号文件。此外，原告陈述被告尚有山西省环保厅的三份文件请求被告提供和出示。上述证据用以证明晋城福盛钢铁有限公司对原告等村民的搬迁安置行为需经被告允许占地、选址、建厂的行政许可，且被告对在限定期限内完成搬迁工作作出了过承诺，因此被告对此具有法定职责和义务，原告的请求属于行政诉讼受案范围。
被告对原告提供的上述证据的对证据的真实性无异议，但认为上述证据只能证明被告在搬迁安置工作中进行协调和督办的情况，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条及《中华人民共和国地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条的规定，并未将行政机关的监督、协调行为作为可以被起诉的具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围。
针对当事人争议的被告在搬迁安置中是否存在应尽的法定职责义务，是否履行了其职责义务，是否存在行政不作为，被告提供了下列两组证据：第一组证据：1、巴公镇人民政府的巴政发（2013）43号文件；2、晋钢集团实施巴公镇东郜村、李村堡村整村搬迁方案听证会会议纪要；3、巴公镇人民政府会议纪要（2013）12号；4、2015年3月24日上午的会议记录；5、巴公镇人民政府协调会议纪要（2015）2号；6、中共巴公镇委员会巴公镇人民政府会议纪要（2015）2号；7、中共巴公镇委员会巴公镇人民政府会议纪要（2015）3号。第二组证据：1、泽州县巴公镇人民政府文件（巴政发（2012）36号；2、巴公镇东郜村、李村堡村搬迁方案；3、晋城福盛钢铁有限公司文件（晋福钢发（2015）15号）；4、晋城市人民政府作出的晋市征土（工挂）字（2015）1号、晋市征土（工挂）字（2015）2号、晋市征土（工挂）字（2015）3号《征用土地批准通知书》；5、山西省人民政府作出的晋政地（工挂）字（2015）4号、晋政地（工挂）字（2015）5号、晋政地（工挂）字（2015）5号土地审批文件；5、泽州县2014年工矿废弃地复垦利用建新区建设用地审批台账；6、巴公镇东郜、李村堡搬迁项目选址红线草图；7、泽州县巴公镇东郜、李村堡搬迁项目勘测定界图。第一组证据用以证明被告对于搬迁工作已经尽监督、协调工作；第二组证据用以证明在被告的协调和督办下对东郜村村民住房的整体搬迁安置工作中已取得了初步的进展，已选址已经完成，并制定搬迁安置方案，而搬迁安置的主体责任人是晋城福盛有限公司而非被告。
原告对上述被告提供证据的质证意见为，被告的行政许可是单方面的行政文件，对于搬迁安置情况及进展被告并未进行过公示，原告等村民对进展情况也不很清楚，无法确定上述证据内容的真实性。
针对当事人双方争议的原告是否已作出放弃不再进行申诉或诉讼的表示，被告提供了如下证据：1、被告“关于协调东郜村村民要求晋城福盛钢铁有限公司因污染问题需进一步赔偿一事的会议纪要”；2、借支单；3、收款收据；4、原告的保证书。上述证据用以证明在被告环保部门和镇政府的组织协调下，三原告与福盛钢铁有限公司就相关赔偿事项达成了协议，领取了补偿款，并立下保证书，表示以后对此不再进行举报、上访。
原告对被告提供证据的质证意见为，其与晋城福盛钢铁有限公司厂协商是事实，其已领了部分赔偿款，但这只是对侵权赔偿中的部分赔偿费用，搬迁安置问题并未得到解决，其也无放弃诉讼权利的表示。
庭后被告根据原告要求被告进一步提供证据的请求，向本院补充提供了如下证据：1、山西省环保厅给省发改委和省经委发送的晋环函（2006）号函件、山西省环保厅向晋城福盛钢铁有限公司下发的《关于责令晋城福盛钢铁有限公司停产的决定》、山西省环保厅对泽州县人民政府下发的《关于对居民搬迁工作进行督办的通知》；2、晋城市人民政府晋市征土字（2005）1号《关于转发省人民政府﹤关于泽州县2014年第四批次建设用地的批复﹥的通知》及《泽州县2014年第四批次建设用地项目拟供地明细表》、晋市证土（工挂）字（2015）3号《关于转发省人民政府﹤关于泽州县2014年第三批工矿企业废弃地复垦利用项目建设用地的批复﹥的通知》及《泽州县2014年工矿企业废弃地复垦建新区第三批次建设用地拟供地明细表》。上述证据用以进一步证实为东郜村的整体搬迁安置事宜被告在搬迁地的规划、审批及土地征收等搬迁安置事宜中履行了其相关行政职责和义务，东郜村等村至今未完成搬迁安置的主要原因是作为搬迁安置义务主体的晋城福盛钢铁有限公司未能提供足够的土地补偿资金对土地权利人进行足额补偿，而与被告无关。
原告对于被告提供的上述补充证据的质证意见为，对第一组证据的真实性予以认可，该证据能够证明山西省环保厅在2006年就责成泽州县政府在限定期限内完成搬迁安置。对第2组证据不认可，理由是被告在有关搬迁安置过程中的行政行为情况被告并未向村民和相关权利人进行公示告知，对该证据内容的真实性也无法判断。在2006年省环保厅作出相关“决定”，下发了相关“函件”和“通知”后，被告泽州县人民政府曾对省环保厅作出载有“承诺在福盛钢铁厂在开工投产的同时完成村民的搬迁后再生产”内容的回复函件，被告应该提供该文件。据此被告负有履行该承诺的责任。
根据双方当事人提供证据及所作陈述，本院认定本案事实如下：晋城福盛钢铁有限公司的钢铁厂从2004年占用包括原告所在东郜村土地在内的泽州县巴公镇部分土地建厂，在其投产后后，由于在生产中污染物排放不达环保要求，对周围环境造成了较大的污染。为此，受污染侵害影响较重的东郜村、西板桥村、李村堡村的部分村民曾多次向有关政府和环保部门进行申诉和上访。2006年，在被告极其下级政府和部门的协调、指导、组织、监督下，晋城福盛钢铁有限公司与相关利害关系人（包括受侵害人和上述三个村委）就相关事宜（包括对受害人的经济补偿及生活居所等问题）的解决达成了初步意向，并提出了初步的解决办法和方案，即除了由晋城福盛钢铁有限公司对受害人进行一定的经济补偿外，以该公司作为搬迁的民事责任主体，对东郜村等三个村中处于环境卫生防护区范围内的共171户居民实行整体搬迁安置的初步意向。后由于晋城福盛钢铁有限公司一方面在生产中仍存在排放污染物不达标继续造成环境污染的行为，另一方面也未按其承诺履行搬迁安置义务，包括原告在内的村民继续就补偿和搬迁安置问题进行申诉和上访。2011年9月30日，山西省环境保护厅作出晋环发（2011）266号《关于对晋城福盛钢铁有限公司环境违法问题挂牌督办的通知》，决定对晋城福盛钢铁有限公司环境违法问题责令被告挂牌督办，要求被告责令晋城福盛钢铁有限公司就该公司环境污染、未批先建等违法行为进行整改，并将挂牌督办搬迁安置的工作进展情况向其作出报告。2012年，晋城福盛钢铁有限公司作出《福盛公司实施巴公镇东郜村、李村堡村整体搬迁方案（草案）》，制定了搬迁计划和实施方案，在此基础上，2012年5月8日，被告向山西省环保厅发出泽政函（2012）43号《关于我县巴公镇东郜村西板桥李村堡村民整体搬迁的承诺》函件，就搬迁安置情况向山西省环保厅进行了汇报，在函件中承诺预计将在2014年中完成该三个村的整体搬迁安置工作。通过各方的沟通、交流和协商，确定了补偿和搬迁的民事责任主体为晋城福盛钢铁有限公司，被告责成巴公镇人民政府为主要主导和组织者、泽州县环保局为相关职能部门，作为搬迁安置行为的主要监管和督办机关，对搬迁安置行为进行监管和督办工作。从2013年起，巴公镇政府、环保局、国土资源局采取以举办专题研讨会议，提出行政意见和建议，对晋城福盛钢铁有限公司下发整改行政文件，举办听证会，组织和主持包括村民、村委、企业等各方人员在内的协调会等方式和措施，对补偿和搬迁安置工作进行协调、指导、组织和监督。在巴公镇政府和相关部门的监管和督办下，2013年6月9日，巴公镇政府根据三个村委和晋城福盛钢铁有限公司的意向和申请，初步拟定了东郜村、西板桥村、李村堡村的整体搬迁实施方案，初步确定搬迁项目的建设土地的选址和定界并制作了选址红线草图和勘测定界图，2013年6月9日泽州县巴公镇政府向泽州县国土资源局提交了《巴公镇人民政府关于解决工矿废弃地复垦发展用地指标的申请》，申请利用巴公镇的部分可用地指标，在选定的地址和范围内作为搬迁安置项目用地。2015年县、市、省三级人民政府对该用地申请进行了审批。但除此之外，搬迁安置进程至今尚未能进入实质性的开工建设阶段，搬迁安置计划和目标未能在被告的承诺期限内实现和完成。造成此现状的原因有多种因素，其中包括如下几个重要的因素：一是被告述称晋城福盛钢铁有限公司称由于搬迁安置投入较大，资金困难，无力承担包括安置建设用地的土地补偿费、安置费等土地补偿给付义务而造成搬迁资金不到位；二是搬迁建设及安置需要履行一定的法律和行政程序。根据山西省人民政府和晋城市人民政府在土地审批中提出，在搬迁安置中应严格依法对建设用地进行土地征收并以招标、拍卖、挂牌的方式进行公开出让，对被征的土地权利人进行足额补偿；三是由于客观原因，巴公镇政府对搬迁项目建设用地的选址进行了调整和变更。2015年5月26日晋城福盛钢铁有限公司向巴公镇政府提交了《对东郜村、李村堡村居民搬迁工作规划、用地的报告》，同意巴公镇政府对搬迁建设用地的选址进行调整和变更，但请求政府在土地出让金中予以其更大的优惠。由于存在上述原因，使搬迁安置工作和进程受到了严重影响。由于未能按期完成搬迁安置方案和计划，而晋城福盛有限公司的钢铁厂的生产和排污仍在持续，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，1、原告常福林、史德太、常满堆所诉被告泽州县人民政府在搬迁安置事项中未充分履行行政职责和义务，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第十二条规定的行政诉讼的起诉条件和受案范围，被告所诉原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，不应予以受理的理由不成立。2、由于原告与晋城福盛钢铁有限公司就赔偿问题达成的协议及领取的赔偿款只是环境侵权赔偿中的部分补偿费用，原告并无放弃对搬迁安置事项的申诉和诉讼权利的表示，被告所述原告已放弃其申诉和诉讼权利无事实依据。3、被告在环境保护事务中的职责和义务为环境保护行政执法（包括行政处罚、行政许可和行政审批等）和行政监管（包括环境监测、监督和督办行为，向相关主体作出指导和整改意见等），以及社会服务（包括行政机关和相关部门向社会或相关主体提供法律服务以及在相关民事主体之间进行居中调解行为等，其中行政执法和行政监管为其主要职责义务，而社会服务并非其法定的主要职责和义务。本案中所涉对受污染侵害的村民进行整体搬迁安置方案和措施，是对受环境污染侵害的受害人进行赔偿和补偿的一种方式，是在被告泽州县人民政府的组织、指导和协调下，侵权人与受害人经协商后达成的一项解决减轻受侵害人排污所致人身损害及其生活居住问题的民事协议。在该搬迁安置事务中，承担该协议义务的民事责任主体应为环境污染侵权人，而被告作为行政机关并非环境侵权赔偿和搬迁安置的民事责任主体，也无对受侵害人进行民事赔偿及搬迁安置的职责和义务。在现实的搬迁安置过程中，被告已做了与搬迁安置所需的必要的行政执法、监管工作以及一些社会服务工作，其中包括搬迁安置土地的土地审批，以及为搬迁安置提供指导性意见，组织、协调各方就搬迁安置事项进行民事协商等，据此被告在搬迁安置事务中基本上履行了应尽的职责和义务。尽管被告在环境保护行政执法、监管和社会服务工作中存在一定的欠缺和问题，但其也不能成为被告应承担搬迁安置责任义务的理由。被告在此过程中所作“承诺”，是其在侵权人作出承担搬迁安置义务作出承诺（包括搬迁安置的计划、措施和目标任务的承诺）基础上，就上述情况向上级主管部门所作的工作报告，而不是对被搬迁村民、村委或相关利害关系人所作的承担民事赔偿或搬迁安置责任的承诺。根据上述理由，原告所诉被告应在搬迁安置中履行搬迁安置的职责和义务无法律和事实依据，其理由不能成立。4、鉴于上述第3项理由以及搬迁安置计划和目标任务未能完成和实现的主要原因也不在被告，被告不应为环境污染侵权行为承担赔偿、补偿的民事责任，原告要求被告赔偿三原告家庭成员因遭受污染侵害导致的损失的理由缺乏法律和事实依据，对该诉求不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告常福林、史德太、常满堆的诉讼请求。
本案诉讼费50元由原告常福林、史德太、常满堆承担。
如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于山西省高级人民法院。
审　判　长　　张　剑
审　判　员　　徐　焰
人民陪审员　　王同富
二〇一五年九月二十二日
书　记　员　　李海玲