钟细丁与韶关市人民政府一审行政判决书
广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶中法行初字第79号
原告：钟细丁，男，汉族，广东省韶关市人，农民，住广东省韶关市浈江区。
委托代理人：钟学如，男，汉族，广东韶关市人，农民，住广东省韶关市浈江区。
被告：韶关市人民政府。
法定代表人：骆蔚峰。
委托代理人：李嘉。
委托代理人：袁振超。
第三人：韶关市城乡规划局。
法定代表人：许险峰。
委托代理人：刘定爱。
委托代理人：赵军。
原告钟细丁因诉被告韶关市人民政府、第三人韶关市城乡规划局行政批准及行政赔偿纠纷一案，于2015年12月9日向本院提起行政诉讼。本院2015年12月9日立案后，2015年12月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月25日公开开庭审理了本案，原告钟细丁及其委托代理人钟学如，被告韶关市人民政府的委托代理人李嘉，第三人韶关市城乡规划局的负责人冯建国及其委托代理人刘定爱、赵军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2012年9月5日，韶关市人民政府作出的韶府复[2012]94号《韶关市人民政府关于同意东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(201l一2020)及新增首期控制性详细规划的批复》（以下简称韶府复[2012]94号批复）。内容如下：市城乡规划局：你局《关于审批东莞（韶关）产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划的请示》韶城规[2012]18号收悉。经研究，原则同意《东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划》，请你局认真组织实施。此复，韶关市人民政府，2012年9月5日。公开方式：不公开，抄送：市发改局，市经信局，市国土局，市环保局，市水务局，市林业局，莞韶产业园管委会。有证据l等证实。2015年7月13日，原告向韶关市城乡规划局经依申请公开政府信息答复获悉韶府复[2012]94号批复及《东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)》图，该图显示原告所在的被告辖区浈××区××下××钟屋村的集体土地及原告的承包地、自留地、宅基地等(以下简称“涉案土地”)，被被告批准为莞韶产业园实施开发范围，致使于2012年9月至今，涉案土地约8000亩，其中耕地约3000亩(属原告的承包地、自留地共17.46亩)、道路6000米、水粱6000米、水库2座(石下水库和钟屋乌胶塘水库)被违法暴力开发毁灭，水土流失严重、生态环境破坏巨大，环境污染重等。造成原告经济损失合计人民币64647600元（1、道路损坏费6000米×300元/米=1800000元；2、水渠损坏费6000米×300元/米=1800000元；3、生产经营收入损失17.46亩×20000元/年/亩×3年=1047600元;4、水库修建费2座×10000000元/座=20000000元；5、生态环境破坏费20000000元；6、环境污染费10000000元；7、水土流失费10000000元）。原告认为：一、被告作出韶府复[2012]94号批复没有法律依据。莞韶产业园扩园总体规划依法由被告组织编制，向广东省人民政府报批，故被告没有批准莞韶园总体规划实施的行政主体资格。被告直接批准莞韶园总体规划实施，属超越其权限范围违法。违反了《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》(国发[1993]33号)一、《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》（国办发明电(2003)30号）一、《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》(国办发[2003]70号)五、《广东省城乡规划条例》第二条、第十八条和《广东省产业转移工业园管理办法》第五条等规定。有证据l、19、20、21、23、24、25等证实。二、被告作出韶府复[2012]94号批复批准《东莞（韶关）产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划》违法。第三人编制《东莞（韶关）产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划》没有依据。对照《韶关市区总体规划（1995-2015)))图和《韶关市城市总体规划（2006-2020）》报批图，均显示“涉案土地”在确定的城市建设用地范围外，即不在城市规划区内。“涉案土地”被编制为《东莞（韶关）产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划》不符合城乡规划，故被告批准的《东莞（韶关）产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划》违法。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十条、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004)28号)(六)、《广东省城乡规划例》第十八条、《城市规划编制办法》第十一条、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第九条、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第二条、《广东省产业转移工业园管理办法》第六条等的规定。有证据1、2、3、14至26等证实。三、被告作出的韶府复[2012]94号批复后不公开，即未依法公布，违反了《广东省城乡规划条例》第二十四条、《广东省城市控制性详细规划管理条例》第四条等的规定。有证据1证实。四、第三人组织编制《东莞（韶关）产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划》未依法通过环评审查，未取得环境影响评价报告书批复，被告批准其实施违法，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条、《中华人民共和国环境影响评价法》第七条、《广东省产业转移工业园管理办法》第六条等的规定。有证据1、2、3、21、22、23、24、25等证实。综上，被告作出的韶府复[2012]94号批复是重大而明显违法行为的事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，请求：一、判决确认韶府复[2012]94号《韶关市人民政府关于同意<东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划)的批复》为无效。二、判决被告韶关市人民政府赔偿原告钟细丁经济损失合计人民币64647600元;恢复土地原状，返回土地。三、诉讼费用由被告韶关市人民政府承担。
原告于2015年11月23日向法院提供的证据材料：1、韶府复[2012]94号《韶关市人民政府关于同意东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011—2020)及新增首期控制性详细规划的批复》，证明被告韶关市人民政府作出的行政行为。2、《东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011—2020)》图，证明韶关市浈××区××下××钟屋村的集体土地及原告钟细丁坐落于该村的承包地、自留地和宅基地等均被规划在工业园内，与钟细丁有利害关系。3、韶城规函[2015]《关于政府信息公开的答复》，证明2015年8月ll日原告知道被诉行政行为，在诉讼期限内。4、《韶关市农村土地承包经营权证》，证明原告钟细丁在犁市镇石下村钟屋经济合作社的土地承包经营权的登记情况；承包期限：1998年1月1日至2027年12月31日。5、《国家粮食定购任务册》(1982年、1988年、1991年、1998年)，证明原告钟细丁家有7人在犁市镇石下村钟屋经济合作社的承包地合同任务粮合计2244斤(公粮511斤、余粮1138斤、超购粮59.5斤、另自筹粮35斤、大队粮22斤、教师粮31斤)。6、证明，证明钟细丁位于浈××区××下村委钟屋“泮田、罗多夫、十二夫、三间僚、排里、西石背、富水塘”的承包地、自留地的情况(面积合计10.37亩)。7、《附着物登记表》，证明原告钟细丁位于浈××区××下××钟屋村“大地、新塘岭、厚光、小山里、马门口、屋背、那瓦岭”的水田和旱地面积合计6.37亩。8、《证明》，证明原告钟细丁坐落于韶关市浈江区犁市镇石下村钟屋经济台作社“大地、新塘蛉、厚光、小山里、屋背、马门口、那瓦岭、泮田、富水塘、排里、十二夫、罗多夫、樟树脚”等的承包地、自留地被破坏毁灭的情况。9、《涉案土地照片》(共2张)，拍照时间：2010年10月24日至2010年10月月17日之间，拍照地点：分别为石下水库西山和石下村宴明天山顶地段。拍照人：钟学如，证明石下钟屋乌胶塘水库和石下水库和被毁灭的状况。10、《涉案土地照片》(共1张)，证明原告在涉案土地之“泮田、富水塘、排里、十二夫、罗多夫的承包地、自留地和水渠、道路等整个片区被毁灭的状况。11、《涉案土地照片》1张，拍照时间2013年12月5日，拍照地点：石下村石寨山上，拍照人钟学如，证明原告在涉案土地之“大地、新塘蛉、厚光、小山里、屋背、马门口、那瓦蛉”的承包地、自留地和水渠、道路及整个片区被毁灭的状况。12、《经济损失清单》，证明被告韶关市人民政府作出韶府复[2012]94号《东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划及首期控制性详细规划》实施的违法行为，造成原告钟细丁经济损失64647600元。13、《韶关市区总体规划划(1995—2015)》图，证明韶关市浈江区犁市镇石下村钟屋的集体土地不在《韶关市区总体规划(1995—2015)确定的城市建设用地范围内。14、《韶关市城市总体规划(2006-2020)报批图，证明韶关市浈江区犁市镇石下村钟屋的集体土地不在《韶关市城市总体规划(2006—2020)》确定的城市建设用地范围内。15、《关于政府信息公开申请的答复》粤建公开[2013]7号，证明《韶关市城市总体规划(2006—2020)》由广东省人民政府审批，但规划尚未得到批复。16、《关于信访复查答复意见的函》粤建规信[2013]41号，证明韶城规函[2010]516号和韶城规函[2013]055号文的莞韶产业园规划不符合城乡规划，且《韶关市城市总体规划(2006-2020)》尚未获得省政府批准同意。17、《广东省住房和城乡建设厅关于城市总体规划(2006—2020)成果编制及上报工作的函》粤建规函[2013]2198号，证明韶城规函[2013]055号文的莞韶产业园规划在《韶关市城市总体规划(2006—2020)》和《东莞(韶关)产业转移工业园总体规划(2010—2020)》确定的建设用地范围外，不符合城市规划，且《韶关市城市总体规划(2006-2020)》尚来获得省政府批准同意。18、《关于认定中山(河源)等三个省产业转移工业园的函》粤经贸函[2006]968号，证明中山三角(浈江)产业转移工业园获得省人民政府认定为省产业转移工业园。19、《关于整合认定东莞(韶关)产业转移工业园的复函》粤经贸函[2009]1352号及相关附件：东莞(韶关)产业转移工业园基本情况表，证明省人民政府撤销了原中山三角(浈江)产业转移工业园。并以原中山三角(浈江)产业转移工业园为基础整合成东莞(韶关)产业转移工业园，其浈江片区规划和批准环评面积136公顷，建设地点在韶关市浈××区××村武江左岸约600米处。而石下村不在其建设范围内。20、东莞(韶美)产业转移工业园扩园规划一浈江片区环境影响评价公众参与第一次信息公示，证明《东莞(韶关)产业转移工业园(2008—2020)》由被告韶关市人民政府组织编制。2012年3月1日，第一次公示其扩园规划对环境影响征求公众的意见。21、东莞(韶关)产业转移工业园扩园规划一浈江片区附图，证明韶关市浈××区××下××钟屋村的集体土地及原告钟细丁坐落于该村的承包地、自留地和宅基地等均在东莞(韶关)产业转移工业园扩园规划范围内。22、东莞(韶关)产业转移工业园扩园规划一浈江片区环境影响评价公众参与第二次信息公示，证明《东莞(韶关)产业转移工业园(2008-2020)》由被告韶关市人民政府组织编制。2013年1月7日，第二次公示其扩园规划对环境影响征求公众的意见。23、东莞(韶关)产业转移工业园扩园规划一浈江片区环境影响评价公众参与调查表（个人表），证明2013年1月16日，原告之子钟学如向东莞(韶关)产业转移工业园管理委员会提出了“反对编制东莞(韶关)产业转移工业园扩园规划区占用农田和村庄，其规划区需距离农田和村庄2公里外。”的建议。24、《广东省经济和信息化委办公室关于东莞(韶关)产业转移工业园浈江片区扩园规划建议书的答复》，证明2013年10月18日，东莞(韶关)产业转移工业园经省政府批准扩园申报工作，但尚未正式上报扩园申报材料，还没有确定扩园范围、边界，省政府还没有批准其扩园规划。25、《关于钟学如村民反映问题的回复》，证明2014年7月15日，广东省国际工程咨询公司编制《东莞(韶关)产业转移工业园扩园项目的社会稳定风险分析报告》报送韶关市人民政府组织编制莞韶产业园扩园项目。
原告于2015年12月7日向本院提供了《关于补正材料告知书的说明》，说明赔偿金额的计算依据是依据现有市场价格标准计算，水土流失、环境污染和生态破坏的金额为市场价评估值；2014年1月22日的证明。
被告韶关市人民政府、第三人韶关市城乡规划局答辩称：一、原告请求确认韶府复(2012)94号文无效的理由不能成立。我市“东莞(韶关)产业转移工业园”是根据广东省委、省政府《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》[粤发(2008)4号]精神，经过省政府批准设立的工业园。为使韶关市各片区工业园的布局更为合理，我市对各片工业园的范围进行了一些优化整合，因而园区规划有部分局部调整，这种调整方案，需由规划部门具体编制后送市政府审核后才能上报省政府。韶关市人民政府作出的韶府复(2012)94号文即《关于同意(东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划)的批复》，正是这一调整方案确认、送审的前置程序，因此，韶关市人民政府作出该批复并无实质错误，不存在应当确认无效的事由。可见原告诉请确认韶府复(2012)94号批复无效的理由，显然不能成立。二、本案不存在行政赔偿事由，原告诉请行政赔偿没有法律依据。根据我国《国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，只有以下四种情形，即：1、违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；2、违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；3、违法没收、征用财产的；4、造成财产损害的其他违法行为。侵犯了受害人财产权利的，受害人才有权请求行政赔偿。本案中，韶关市人民政府只依据法定程序对涉案工业园区的规划调整编制、审核方案，并不存在违法情形，更不存在侵害原告合法权益的情况，因而韶关市人民政府编制、审核规划调整方案的行为，不属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围中的任何一种。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。
被告韶关市人民政府、第三人韶关市城乡规划局于2015年12月13日向法院提供的证据材料：1、韶关市人民政府关于同意《东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划》的批复，证明韶关市人民政府作出的韶府复(2012)94号文是对其下属职能部门的内部工作请示所作的审核性批复的事实。2、广东省环境保护厅关于东莞(韶关)产业转移工业园扩园规划环境影响报告书的审查意见，证明：（1）东莞(韶关)产业转移工业园扩园规划已按规定上报审查并已通过省环保厅审查的事实；（2）韶关市人民政府作出的韶府复(2012)94号文只是前置审核程序的事实。（3）韶关市人民政府关于请求组织审查《韶关市城市总体规划(2014--2030)纲要》的函；（4）韶关市人民政府关于审批韶关市城市总体规划(2014-2030)的请求。3、4号证据证明：（1）韶关市城市总体规划一直在进行着优化完善的事实；（2）韶关市城市总体规划已经优化整合完毕并已上报审批的事实。5、关于推进产业转移和劳动力转移的决定。6、关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）。5、6号证据证明：（1）东莞(韶关)产业转移工业园的建设是根据省委、省政府关于产业转移和劳动力转移政策设立的事实；（2）省委、省政府对产业转移和劳动力转移工作给予了政策倾斜，并要求简化行政审批程序的事实。7、《中华人民共和国城乡规划法》；8、《广东省城乡规划条例》，7、8号证据证明韶关市城市规划的法律依据。9、《中华人民共和国国家赔偿法》，证明规划编制行为不属于行政赔偿范围的事实。
经庭审质证，原告对被告、第三人提供的证据认为：1、对证据一韶关市人民政府关于同意《东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划》的批复的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议、证明内容有异议，该批复仅是批准工业园规划2011-2020规划实施，不是内部审核的批复。2、对证据二广东省环境保护厅关于东莞(韶关)产业转移工业园扩园规划环境影响报告书的审查意见的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。3、对证据三韶关市人民政府关于请求组织审查《韶关市城市总体规划(2014-2030)纲要》的函、证据四韶关市人民政府关于审批韶关市城市总体规划(2014-2030)的请求的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，证明内容与本案无关。4、对证据五关于推进产业转移和劳动力转移的决定、证据六关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议，证明内容与本案无关。5、对证据七、八、九法规、条例，对其证明内容有异议，规划的法律依据没有明确，证据九的证明内容与本案无关，是批准规划不是编制规划。
被告、第三人对原告提供的证据认为：1、对证据一的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议。2、对证据二的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，该证据不能证明原告的承包地等在规划的工业园内。3、对证据三的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，该证据不能证明原告在2015年8月11日才知道被诉行政行为，实际上东莞韶关产业转移园在2009年就经过省政府批准设立，浈江区人民政府早就发布征地预公告，设立产业园以及征地的事实早在2009年8月当地村民就已经知道，原告在2009年就应当知道。4、对证据四的真实性、合法性、关联性有异议，该证据是在1997年12月21日填发，经过十多年，承包情况有无变化无法确认，且面积仅为5.4亩，与原告的主张存在巨大差别。5、对证据五质证意见与证据四一致。6、对证据六的真实性、合法性、关联性有异议，打印与手写的内容相矛盾，且证明主体的证明内容与之后的相矛盾。7、对证据七的真实性、合法性、关联性有异议，该登记表没有任何组织的公章，在附着物登记表中每页的地名均有明显添加的痕迹，是变造的。8、对证据八的真实性、合法性、关联性有异议，与村委会的证明存在矛盾，明显是原告自行打印后让村干部盖章的，不具真实性、合法性，该证明的签名人与村委会证明的签名均是钟育华，同一人签名两份不同内容的证明是有矛盾的。9、对证据九的真实性、合法性、关联性有异议，该证据与证据六、证据八相矛盾。10、对证据十、十一、十二的真实性、合法性、关联性有异议。11、对证据十三的真实性、合法性、关联性有异议，仅是原告单方罗列，无法律依据。12、对证据十四的真实性、合法性、关联性没有异议。13、对证据十五的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容需要说明，虽然当时没有列入钟屋土地，但是不等于以后不能纳入调整。14、对证据十六的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，与本案无关。15、对证据十七与证据十六一致。16、对证据十八的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明内容有异议，该证明省住建厅原则同意工业园规划，仅是催促完善手续，不是要求停止建设。17、对证据十九、二十的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，是经过省政府批准设立的。18、对证据二十一、二十二、二十三的真实性、合法性、关联性没有异议。19、对证据二十四的真实性、合法性、关联性有异议。20、对证据二十五的真实性、合法性、关联性没有异议，对证明目的有异议，证明工业园申报工作仍在开展进行。21、对证据二十六的真实性、合法性无法确定，对关联性有异议，与本案无关。22、对原告补充的《关于补正材料告知书的说明》、《规范性文件合法性审查意见书》不属于证据。对于原告补充提交的《证明》没有异议。
经审查，2012年9月5日，韶关市人民政府作出的韶府复[2012]94号《韶关市人民政府关于同意东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划的批复》真实。
经审理查明：原告提供的《韶关市农村土地承包经营权证》登记的发包方：曲江县犁市镇石下村委会钟屋村民小组；承包方钟细丁；承包土地总面积5.4亩；承包经营权30年，即由1998年1月1日至2027年12月31日；发证日期1997年12月21日。
2005年3月7日，广东省人民政府作出《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，内容有：“各地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门，各直属机构：为深入贯彻《关于加快山区发展的决定》粤发[2002]13号），鼓励珠江三角洲产业向山区及东西两翼转移，加快山区及东西两翼经济发展，促进珠江三角洲产业结构优化升级，推动我省经济加快发展，率先发展，协调发展，现就山区及东西两翼与珠江山角洲联手推进产业转移提出如下意见：一、深刻认识联手推进产业转移的重要意见。改革开放以来，我省经济社会发展取得了举世瞩目的成就。但由于各种原因，外商到山区及东西两翼投资动力不足，山区及东西两翼特有优势得不到充分发挥，经济发展滞后；而珠江三角洲地区由于多年的快速发展，土地资源、环境承载力与经济发展的矛盾越来越突出，招商引资优势逐步弱化，经济发展后劲乏力逐步显现。另一方面，我国加入世贸组织后，全国形成了全方位对内对外开放局面，外商纷纷调整投资战略，我省招商引资面临严峻挑战。因此，山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移，是贯彻党的十六大、十六届三中全会、四中全会和省九次党代会、省委九届五次、六次全会精神，树立和落实科学发展观，促进区域协调发展，建设和谐广东，继续当好排头兵的重要举措，是推动我省经济结构调整，促进产业优化升级的客观要求；是推进全省土地资源共享，实现珠江三角洲资金、管理、信息、品牌与山区及东西两翼土地、自然资源等方面优势互补的有效途径。各地各有关部门要从全局和战略的高度，深刻认识山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的重要意义，与时俱进，更新观念，创新思路，创新体制，积极探索，加快推进这项工作。二、联手推进产业转移的形式和基本原则。山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的形式，是转移双方按照合作开发协议，由山区或东西两翼地区政府在本地经国务院、省政府批准设立的开发区、工业园区、高新技术产业开发区和土地利用总体规划确定的建设用地中(下同)，整体或部分划出一定面积的土地，设立产业转移园区(以下简称园区)珠江三角洲地区负责组织规划、投资、开发、建设和招商引资等工作，并按商定比例在一定时期内进行利益分成。园区建设应遵循以下基本原则：（一）市场导向原则。坚持以市场为导向，以山区及东西两翼和珠江三角洲地区自愿合作为前提，运用市场经济的原则、方法和手段，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用和企业的市场主体作用。（二）优势互补原则。充分发挥山区及东西两翼地区土地、水电和劳动力等方面资源，以及珠江三角洲地区政府信誉、城市品牌、招商引资、发展工业经验及经营管理等方面优势，实现山区及东西两翼和珠江三角洲地区优势互补、共同发展的目标。（三）集约化发展原则。园区应相对集中布局，位置主要选择在山区及东西两翼地区基础设放较好、交通便利、发展潜力较大的地区。要合理选择产业类型，有针对性地进行招商引资，注重发展配套经济，努力发展成为珠江三角洲地区原材料和初级产品的重要供基地。（四）利益共享原则。在严格执行国家有关财税政策的前提下，兼顾山区及东翼和珠江三角洲地区合作双方的利益，对园区产生的税收和规费地方分成部分，由合作双方按商定比例分成，实现山区及东西两翼和珠江三角洲地区的“双赢”。（五）可持续发展原则。在园区的规划开发建设过程中，要按照产业发展和城镇建军设规划以及环境保护规划，认真做好环境影响评价工作，鼓励实行集中供通用和污染集中控制，加强环境保护。防止将高污染、高耗能产业不加甄别地转移到园区，大力推广节能降耗技术，确保山区及东西两翼经济、社会和环境的可持续发展。三、产业转移园区的开发和管理。(一)园区的开发。由山区及东西两翼地区提供园区用地，并负责园区外部道路、供水、供电线路和排水、排污管道等基础设施建设，以及土地开发手续的办理等事项。珠江三角洲地区通过自筹或引进民间资本和外资等多种形式，负责提供园区的开发建设资金，园区规划和“三通一平”，园区内部道路、供水、供电、排水、排污线路和管道等配套设施建设，以及园区的招商引资等事项。具体方案由合作双方协商确定。(二)园区的管理。1、建立“联手建设产业转移园区联席会议”制度。由山区及东西两翼和珠江三角洲地区合作双方建立以市政府主要领导为召集人、有关部门参与的联席会议制度。定期召开联席会议，研究制定促进产业转移园区建设发展的政策措施，营造有利于产业转移的政务环境；及时协商解决园区开发建设和管理工作中的各种问题。园区开发的统筹规划、开发建设、管理和招商引资等工作的具体运作模式由合作双方协商确定。2、园区企业及社会公共事务管理。园区的企业及其社会公共事务，按属地管理原则纳入园区所在地政府管理。具体管理办法由合作双方协商确定。3、园区企业税收缴纳办法。在园区落户、投产的具有独立法人资格的企业所产生的流转税、所得税、按属地征收原则，在园区所在地主管税务机关缴纳；非独立法人机构的流转税在园区所在地主管税务机关缴纳，所得税按国家现行规定缴纳。园区内所有独立和非独立核算企业的城建税费，教育费附加和文化事业建设费，均在园区所在地主管税务机关缴纳。4、园区财政利益分配办法。园区产业转移企业缴纳的流转税、所得税按财政体制属当地留成部分实行利益分成，具体分成比例由合作双方协商确定，并通过合作双方财政结算。合作双方利益分成办法报省财政厅备案。企业城建税、教育费附加和文化事业建设费，全部留归园区所在地财政。四、扶持产业转移园区建设。(一)给予用地政策支持。在省审批权限范围内，对产业转移园区建设涉及农用地转为建设用地的，给予用地指标倾斜照顾；超出省审批权限的，由省国土资源厅向国土资源部申报，争取国家支持。园区开发新增建设土地有偿使用费，以及土地征用涉及的征地管理费、耕地占用税、耕地开垦费等有关税费，均由珠江三角洲地区参与园区开发建设的投资者负担。其中，新增建设用地有偿使用费应按规定及时足额缴入国库并由国库按规定比例就地分成划缴。园区开发建设涉及的耕地补充任务，由园区所在地政府负责组织实施。(二)给予园区外部基础设施建设资金支持。经省认定的园区，其外部基础设施建设有困难的，省财政对园区所在地市政府给予一定的资金支持，具体办法由省财政厅会同省经贸委制定。(三)确保园区电力供应。多方筹集资金，进一步加快山区及东西两翼电源、电网建设与改造。在园区规划建设中，要根据电网建设需要，预留变电站站址和线路走廊。对通往园区的电源、电网建设与改造项目，省有关部门、广电集团公司要优先安排。在用电高峰季节的电力分配上，要根据园区的实际情况相应增加用电指标，确保园区企业用电。(四)加强园区企业用工培训。进一步加强山区及东西两翼劳动技术教育，加大对山区及东西两翼劳动力技能教育和岗前实用技能培训的扶持力度。扶持山区及东西两翼市有关技工学校，高、中等职业技术院校，根据园区企业需要，大力调整专业结构和课程设置，扩大招生规模。通过教育扶贫或委托培养、培训等方式，由省属和珠江三角洲地区有关技工学校，高、中等职业技术院校每年为山区及东西两翼培养一批紧缺专业的技能人才。具体由省教育厅、劳动保障厅按各自职能会同有关部门制定实施。(五)加大对产业转移的政策支持。珠江三角洲企业整体或部分转移到园区，符合国家现行税收政策规定的，报经税务机关核准，可享受技术改造国产设备投资抵免企业所得税的优惠政策，省有关部门负责安排的挖潜改造资金、技术创新专项资金、中小企业发展专项资金，以及工程技术研究开发中心专项资金等，要向转移企业倾斜。对在转移过程中实现技术升级的项目，要优先安排贷款贴息，金融部门要采取多种方式为产业转移提供融资便利。五、加强组织领导。省政府建立由分管副省长为召集人，省发展改革委、经贸委、教育厅、科技厅、公安厅、财政厅、劳动保障厅、国土资源厅、交通厅、信息产业厅、外经贸厅、国税局、地税局、环保局、统计局、物价局、工商局、质监局、法制办、编办、金融办、海关广东分署、广东检验检疫局和省广电集团公司等有关部门、单位领导参与的“省推进珠江三角洲产业向山区及东西两翼转移联席会议”制度，负责指导和协调产业转移过程中出现的重大问题。日常工作由省经贸委负责。合作双方政府各有关部门，要在各自职能范围内，研宄制定促进产业转移园区建设发展的政策措施，营造有利于产业转移的政务环境。对落户园区企业的注册登记、投资、建设、生产经营、技术改造和技术创新等事项的审核、核准或备案，要依法简化手续，公开办事制度和收费标准，改善服务，提高办事效率。省直各有关部门应根据各自职责和实际情况，制定相应的实施细则，形成合力，狠抓落实。省经贸委负责本试行意见落实情况的督促检查，并根据试行情况及时提出修订完善的意见。”
2008年，中共广东省委、广东省人民政府作出《关于推进产业转移和劳动力转移的决定》（粤发[2008]4号）三、推进产业转移的政策措施：（一）加强产业转移规划指导，由省经贸委牵头会同省发展改革委等有关部门制定全省产业转移的区域布局总体规划和指导意见，引导和推动产业有序转移和集中发展。
2012年9月，韶关市城乡规划局作出韶城规[2012]18号《关于审批《东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011—2020)及新增首期控制性详细规划》的请示，内容有：“市政府：根据《关于进一步推进产业转移工作的若干意见》(粤府办[2010]61号)文件精神和《广东省产业转移工业园管理办法》有关要求及市政府的工作部署，东莞(韶关)产业转移工业园管委会委托韶关市城乡规划市政设计研究院在原《东莞(韶关)产业转移工业园总体规划(2008—2020)》的基础上，组织编制了《东莞(韶关)产业转移工业园扩园，总体规划(2011—2020)及新增首期控制性详细规划》。该扩园规划已经多次征求市直有关部门及三个区政府的意见并于2011年12月通过了我局和园区管委会共同组织的专家评审会。扩园规划征求省有关部门的意见后，省政府原则同意我市开展扩园的申报工作，并根据省有关部门意见和有关规定完善扩园申报材料。在征求省有关部门意见时，省住房和城乡建设厅提出要求我市在扩园规划报批前抓紧修改园区总规和控规，确保符合城市总规和城市近期建设规划。我局将尽最大努力争取把扩园用地、特别是扩园首期用地纳入韶关城市总规修编和城市近期建设规划建设用地范围，如有超出总规和城市近期建设规划的用地建议作为园区远期发展用地控制。目前，东莞(韶关)产业转移工业园管委会正在完善有关扩园申报材料。根据扩园申报要求，申报材料需提供扩园，规划的相关批复文件。根据《城乡规划法》的有关规定，现请求市政府审批《东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011—2020)及新增首期控制性详细规划》。”
2012年9月5日，韶关市人民政府作出韶府复[2012]94号《韶关市人民政府关于同意东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划的批复》，内容有：“市城乡规划局：你局《关于审批〈东莞（韶关）产业转移工业园总体规划（2011-2020）及新增首期控制性详细规划〉的请示》（韶城规[2012]18号）收悉。经研究，原则同意《东莞（韶关）产业转移工业园总体规划（2011-2020）及新增首期控制性详细规划》，请你局认真组织实施。公开方式：不公开；抄送：市发改局，市经信局、市国土局、市环保局、市水务局、市林业局、莞韶产业园管委会。”
另查明：2015年12月23日，原告向本院递交一份《规范性文件合法性审查意见书》，请求确认粤府[2005]22号《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）违法。主要理由：2005年5月6日，广东省人民政府作出粤府[2005]22号《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行），其内容：“二、联手推进产业转移的形式和基本原则。山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的形式，是转移双方按照合作开发协议，由山区或东西两翼地区政府在本地经国务院、省政府批准设立的开发区、工业区、高新技术开发区和土地利用总体规划确定的建设用地中(下同)，整体或部分划出一定面积的土地，设立产业转移工业园区(以下简称园区)，由珠江三角洲地区政府负责组织规划、投资、开发、建设和招商引资等工作，并按商定比例在一定时期内进行效益分成。”违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十条、《国务院关于严格改革土地管理决定》国发[2004]28号（六）、《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》国办发[2003]70号等的规定。
本院认为：原告诉讼请求：一、确认韶府复[2012]94号《韶关市人民政府关于同意〈东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划〉的批复》无效。二、判决被告韶关市人民政府赔偿原告钟细丁经济损失合计人民币64647600元;恢复土地原状，返回土地。三、确认粤府[2005]22号《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）违法。
一、从韶关市人民政府作出的韶府复[2012]94号《韶关市人民政府关于同意东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划的批复》的内容来讲只是对韶关市城乡规划局作出的韶城规[2012]18号《关于审批东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划的请示》作出的批复，是属于上下级内部的请示批复文件，对外是不公开、不发生法律效力的批复，而且东莞(韶关)产业转移工业园是广东省政府批准设立的项目，《东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划》是否可行，根据被告和第三人的答辩还要上报广东省人民政府批准。因此，韶关市人民政府作出的韶府复[2012]94号《韶关市人民政府关于同意东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划的批复，对原告村集体的土地也好、对原告的承包地、自留地也好，对其权利还没有造成直接的影响，不会直接造成侵害。如果原告的承包地、自留地在东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划范围内，还要根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第四十六条：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”等规定依法进行征收并依法作出补偿。因此，韶府复[2012]94号《韶关市人民政府关于同意东莞(韶关)产业转移工业园扩园总体规划(2011-2020)及新增首期控制性详细规划的批复》，不能证明直接侵犯了原告的合法权益。原告请求确认无效及要求赔偿损失没有事实依据。
二、东莞（韶关）产业转移工业园是经广东省政府依法批准设立的项目。广东省人民政府作出的《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）》，是为深入贯彻《关于加快山区发展的决定》粤发[2002]13号），鼓励珠江三角洲产业向山区及东西两翼转移，加快山区及东西两翼经济发展，促进珠江三角洲产业结构优化升级，推动我省经济加快发展，率先发展，协调发展而提出的意见，是否可行，根据试行情况还可以及时提出修订完善的意见。上述意见的（试行）并没有违反相关法律、法规的规定。因此，原告请求确认粤府[2005]22号《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见（试行）违法，本院予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告钟细丁的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告钟细丁负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长　万　靖
审判员　徐肇廷
审判员　李应富
二〇一五年十二月二十五日
书记员　李羿盟