清流县环境保护局环境保护行政管理(环保)一审行政判决书
福建省明溪县人民法院
行 政 判 决 书
(2015)明行初字第22号
公益诉讼人清流县人民检察院。住所地：清流县龙津镇碧林北路1号。
法定代表人董新，检察长。
委托代理人张学良，男，清流县人民检察院检察员。
委托代理人曹宏康，男，清流县人民检察院助理检察员。
被告清流县环境保护局。住所地：清流县龙津镇碧林北路8号。
法定代表人陈健，局长。
委托代理人林艳玉、乐加惠，福建明经律师事务所律师。
公益诉讼人清流县人民检察院诉被告清流县环境保护局环保行政公益诉讼一案，福建省三明市中级人民法院于2015年12月29日作出（2015）三行辖字第27号行政裁定书，指定该案由本院管辖。本院于2015年12月30日立案后，于2015年12月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月26日组织庭前证据交换，于1月29日公开开庭审理了本案。公益诉讼人清流县人民检察院的委托代理人张学良、曹宏康，被告清流县环境保护局的法定代表人陈健及委托代理人林艳玉、乐加惠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人清流县人民检察院（下称清流检察院）诉称，其在办理刘文胜涉嫌污染环境罪一案中，发现被告清流县环境保护局（下称清流环保局）在2014年7月31日现场制止刘文胜非法焚烧电子垃圾并当场查扣电子垃圾原料28580千克后，未对扣押的电子废料及焚烧现场进行无害化处理，存在行政违法行为，于2015年7月9日向被告发出检察建议书，建议其对扣押的电子废料和焚烧电子垃圾残留物进行无害化处置，防止二次污染。2015年7月22日，被告回函称，将对电子垃圾等危废物品交由有资质的单位处置。经其调查，发现被告不仅未对扣押的电子垃圾等危险废物进行无害化处置，而且是将其转移、贮存至不具有危险废物经营资质的清流县九利油脂有限公司（下称九利公司）的仓库中，同时也未对刘文胜作出相应的行政处罚。其认为，刘文胜未取得相关审批手续，擅自建厂对废弃电子产品进行加工熔炼，未经处理向大气、土壤排放、倾倒、堆放污染物，对生态环境造成严重危害。被告在查处该案时，明知所扣押的电子垃圾为危险废物，依法理应代为处置，却将该批危险废物贮存在无危险废物经营资质的食用油生产企业九利公司仓库中，属行政违法行为，且未对刘文胜非法收集、贮存、焚烧电子垃圾的违法行为作出行政处罚，属行政不作为。经公益诉讼人督促后，被告仍未依法履职，违反了《中华人民共和国环境保护法》第十条、《中华人民共和国行政处罚法》第三条、《危险废物经营许可证管理办法》第二条以及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条、第十七条、第五十五条、第六十八条的规定，损害了社会公共利益。根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及福建省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》的相关规定，特提起行政公益诉讼，请求法院判决：1.确认被告清流县环境保护局行政行为违法；2.被告清流县环境保护局依法履行职责。
在诉讼期间，鉴于被告已对刘文胜的违法行为进行行政处罚并依法处置危险废物，公益诉讼人根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条“行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法，或者撤回起诉”的规定，将诉讼请求变更为确认被告清流县环境保护局处置危险废物的行为违法。
公益诉讼人向本院提交了以下证据、依据。
第一组：最高人民检察院关于《关于提请批准清流县人民检察院拟对清流县环境保护局提起行政公益诉讼一案的请示》的批复及相关规范性文件，拟证明清流检察院提起行政公益诉讼具备主体资格的事实；
第二组：清流环保局案件调查报告、过磅单、刘文胜身份证及户籍证明；现场调查取证说明；环境保护现场监察记录表；调查询问笔录；熔炼厂现场照片；拟证明2014年7月31日，被告对刘文胜涉嫌污染环境案进行查处并现场扣押电子垃圾原料28580千克的事实；
第三组：清流环保局案件线索移送函；清流县公安局（下称公安局）受案登记表、立案决定书、讯问笔录、扣押清单、起诉意见书；清流检察院受理案件登记表、不起诉决定书；拟证明被告将刘文胜涉嫌污染环境罪的案件线索移送公安局，公安局受理、立案，向清流检察院移送起诉意见书，清流检察院受理后经审查认为不符合起诉条件，对刘文胜作出不起诉决定的事实；
第四组：《国家危险废物名录》；转移电子垃圾现场照片、光盘、九利公司证明、刘文胜接受清流检察院询问笔录；福建省环保厅2015年12月《福建省危险废物经营许可证发放情况》；公安局、办案民警及九利公司法人代表刘某出具的情况说明；证人鲍飞、宋群、刘文胜的证言；拟证明被告查扣的电子垃圾是危险废物，被告未将电子垃圾移送公安局并自行保管，在未告知公安局的情况下，被告先后将电子垃圾转移至不具有危险废物经营资质的清流县东莹化工有限公司（下称东莹公司）和九利公司进行贮存，且被告未对电子垃圾焚烧现场作无害化处理、未对刘文胜作出行政处罚的事实；
第五组：清流检察院对清流环保局的检察建议书；清流环保局关于检察建议落实情况反馈；清流检察院对公安局的检察建议书、公安局的情况说明；拟证明清流检察院建议被告履行监管的法定职责，对扣押的电子垃圾及电子垃圾残留物进行无害化处置；被告回函称将对扣押的电子垃圾交由有资质的单位处置；建议公安局督促被告进行行政处罚；公安局告知清流环保局刘文胜焚烧电子垃圾的案件清流检察院作不起诉的事实；
第六组：清流县气象局2015年第8、9期《重要信息专报》、清流县广播电视台拍摄的照片，拟证明同年5月19日，清流县遭受特大洪灾；12月18日，现场仍散落电子垃圾，已造成二次环境污染的事实。
被告清流环保局辩称，1.首先，被告对涉及刑事案件证据的危险废物，在刑事案件没有结案之前被告不存在“依法理应代为处置”的职责。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百三十四条、公安部《公安机关涉案财物管理若干规定》第十一条、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》第十二条的规定，扣押涉案电子垃圾的是公安机关而非被告，被告只是保管人。而环境保护部、公安部《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》和福建省环保厅、福建省公安厅《关于建立环保部门与公安部门环境执法联动协作机制的意见》，都规定了环境保护部门和公安部门的职责划分和配合协作机制，因此被告对涉案电子垃圾予以妥善保管并不违法。其次，被告将该批危险废物贮存在无危险废物经营资质的食用油生产企业九利公司仓库中，并不属于行政违法行为。贮存的基本意思是把必要的东西或物资提前储藏在某个地方。根据《国家危险废物名录》第八条的规定，刘文胜非法焚烧电子垃圾一案的涉案物品--电子垃圾的危险特性是毒性，不属于易变质、不容易保存或者具有易燃易爆危险特性的物品。被告按照《危险废物贮存污染控制标准[GB18597-2001]》一般要求的规定进行保管，并按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条的规定采取防扬散、防流失、防渗漏等防止污染环境的措施妥善保管涉案证据，所以被告将电子垃圾贮存在东莹公司和九利公司仓库的行为不违法。2015年7月9日，被告收到公益诉讼人发来的检察建议书后，于7月22日反馈中明确，对刘文胜案涉及的电子垃圾将交由有资质的单位处置。事后，被告也在积极联系有资质的企业，现在已将危险废物委托福建德晟环保技术有限公司处置。2.根据原国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》第五点、第七点、第九点的规定，涉案企业属于非法小冶炼企业，是国务院明确规定应取缔淘汰的，被告在2014年7月31日现场已经责令其停止生产，并取缔了该非法电子垃圾焚烧点，行政处理措施已经到位。同时刘文胜案公安机关已立案，不属于《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》第九点规定的“不予立案”的情形。被告在知道刘文胜案清流检察院以“不起诉”结案后，立即启动对刘文胜实施行政处罚程序。被告在办理刘文胜案件中，不存在公益诉讼人所述的行政违法行为及行政不作为的情形。因此，公益诉讼人认为被告在本案中违反了相关法律规定的行为，因没有事实基础而不能成立，请求人民法院依法驳回公益诉讼人的起诉。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据、依据。
第一组：环保行政案件调查报告；《受案回执》、《立案告知书》；拟证明被告依法移送案件及相应证据，公安局收到并立案的事实；
第二组：《国家危险废物名录》、《危险废物贮存污染控制标准[GB18597-2001]》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》；照片四张、搬运费、租金打款及九利公司发票；拟证明被告租用九利公司的仓库贮存保管涉案电子垃圾符合规定及搬移原因、搬运时间的事实；
第三组：环境保护部、公安部《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》和福建省环保厅、福建省公安厅《关于建立环保部门与公安部门环境执法联动协作机制的意见》；原国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》；拟证明环保部门和公安部门环境执法职责分工、衔接配合、协作机制的相关规定及说明该案不属于“公安机关决定不予立案的案件”的事实；
第四组：清检建[2015]1006号检察建议落实情况反馈；微信记录（截图）；被告与福建德晟环保技术有限公司签订的合同、公司资质、危废转移和处理等相关手续材料；拟证明被告明确称将对刘文胜案涉及的电子垃圾等危废物品交由有资质的单位处置，反馈后积极联系有资质的企业，现已将危险废物委托福建德晟环保技术有限公司处置的事实；
第五组：行政处罚事先（听证）告知书、送达回执及照片两张；刘文胜的陈述申辩书、清流环保局的撤销决定、行政处罚决定书和回执；公安局的告知书；拟证明公安局告知被告可以对刘文胜进行行政处罚，被告对刘文胜依法实施行政处罚并履行完毕的事实。
经质证，公益诉讼人对被告提交证据的真实性和合法性均无异议。对证据的关联性发表如下质证意见：被告提供的《危险废物贮存污染控制标准[GB18597-2001]》是旧的规定，该规定现已修订；微信记录（截图）无法证明被告已经依法履职；原国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》证明被告依法应当在将刘文胜案移送公安机关的同时对刘文胜作出行政处罚并依法处置涉案电子垃圾；刘文胜陈述申辩的内容不是客观事实；对其余证据证明内容无异议。
被告对公益诉讼人提交证据的真实性和合法性均无异议。对证据的关联性发表如下质证意见：清流检察院对公安局的检察建议书、公安局的情况说明不能证明公安局有告知清流环保局刘文胜焚烧电子垃圾的案件清流检察院已作不起诉；不能证明涉案的28580千克电子垃圾是被告扣押的；证人鲍飞的的陈述有错误，运走电子垃圾的时间不是2015年的9月份而是5月份；九利公司法人代表的情况说明与九利公司出具的证明有矛盾；气象局的《重要信息专报》和电视台拍摄的照片无法证明因洪灾冲毁熔炼炉散落在现场的电子垃圾已经对环境造成二次污染；对其余证据证明内容无异议。
本院认为，公益诉讼人和被告提交的证据均具备证据的真实性、合法性和关联性，当事人对对方提交证据的真实性、合法性亦无异议，本院予以采信。对双方所举证据的证明内容将在案件事实中予以阐述。
经审理查明，刘文胜在没有办理任何合法审批手续的情况下，在清流县龙津镇严坊村黄秋口“塘周架”建筑熔炼炉焚烧废电子电器产品、废弃的印刷电路板等，熔炼金属锭。2014年7月31日，清流环保局执法人员会同公安局民警到现场调查，责令刘文胜立即停止生产，查扣现场堆放的电子垃圾，初步估算重量，并存放于附近的养猪场，公安机关和清流环保局均未出具扣押手续。根据《国家危险废物名录》，该案的废电子电器产品及废弃的印刷电路板属于危险废物，废物代码为900-044-49和900-045-49，危险特性为毒性。后被告考虑存放地点不当，为妥善保管，于8月7日、9日，将扣押的电子垃圾转移至东莹公司仓库贮存保管，并对电子垃圾过磅称重实际重量为28580千克。被告经过调查，认为刘文胜焚烧电子垃圾已涉嫌污染环境罪，8月11日，被告作出环保行政案件调查报告，8月15日，被告将案件移送公安局并附现场照片、电子垃圾过磅单。扣押的电子垃圾仍贮存于东莹公司仓库。
2014年9月2日，公安局对刘文胜涉嫌污染环境案刑事立案侦查。2015年4月2日，将该案移送清流检察院。5月5日，公安局作出扣押决定书，扣押刘文胜污染环境案中的电子垃圾28580千克。7月7日，清流检察院对刘文胜作出不起诉决定。
2015年5月12日，被告考虑到贮存电子垃圾的东莹公司仓库现状以及距离门卫较远，存在安全隐患，专门到九利公司租用仓库一间，支付租金2000元后，当天雇人将存放在东莹公司的电子垃圾转移至该仓库贮存。九利公司没有危险废物经营许可证资质。
2015年7月9日，公益诉讼人向被告发出检察建议书，建议：（1）再查处涉嫌污染环境违法犯罪案件时，要严格按照省人民法院、省人民检察院、省公安厅和省环保厅《关于办理环境违法犯罪案件若干问题的会议纪要》中的规定，及时收集、固定证据；（2）对扣押的电子垃圾要严格按照法律的规定进行处置；（3）对犯罪嫌疑人焚烧电子垃圾残留物进行科学处置，防止对环境造成二次污染。7月22日，被告向公益诉讼人回函反馈：（1）我局组织全体执法人员认真学习相关文件，要求执法人员在今后办理环境违法犯罪案件中，及时收集固定证据，查明违法事实，规范制作笔录并及时移送公安机关；（2）对扣押的电子垃圾等危废，将严格按照法律、法规的规定，交由有处置危废资质的单位处置，同时加强与贵院、公安等单位的沟通、交流。但被告在收到检察建议和反馈回函后，对贮存于九利公司的电子垃圾实际未处置。2015年12月16日，公益诉讼人询问刘文胜，得知被告未对其作出行政处罚。公益诉讼人根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条的规定于2015年12月29日提起行政公益诉讼。
2016年1月11日，三明市环境保护局同意清流环保局1月5日提出的固体废物跨市转移的报批，要求清流环保局于1月31日前按规定执行危险废物转移联单制度完成转移。
2016年1月18日，公安局告知清流环保局，清流检察院对嫌疑人刘文胜不起诉。1月23日，被告对刘文胜作出责令停止生产并对焚烧现场残留物进行无害化处理及罚款20000元的行政处罚。同日将涉案的28580千克电子垃圾交由福建德晟环保技术有限公司处置。
本院认为，行政机关应当依法履行职责，作出的行政行为必须符合法律规定。根据《国家危险废物名录》的规定，本案的电子垃圾属于危险废物，危险特性为毒性。被告在处置涉案危险废物过程中，发现刘文胜涉嫌犯污染环境罪并将案件移送公安机关，随案移送过磅单、现场照片等证据，自2014年7月31日起扣押的危险废物由被告管理，2015年5月5日，公安机关作出扣押决定扣押28580千克的危险废物，并出具扣押清单，但是，被告未将危险废物移交公安机关，危险废物始终由被告负责管理。被告管理危险废物的行为，属于履行监管职责的行为。作为管理人，被告对危险废物的管理，必须符合法律规定。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”的规定，被告作为地方环境保护主管部门，具有对本行政区域环境保护及固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理及依法处置的职责。同时，被告在管理危险废物的过程中，知道或者应当知道处置危险废物的程序、方式。必须按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条第一款“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物”、第五十二条“对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志”之规定处置危险废物。然而，作为环境保护主管部门的被告在明知涉案电子垃圾属于危险废物，具有毒性，理应依法管理并及时处置的情形下，并没有寻找符合贮存条件的场所进行贮存，而是将危险废物从扣押现场转移至附近的养猪场、再转至没有危险废物经营许可证资质的东莹公司，后再租用同样不具资质的九利公司仓库中贮存，且未设置危险废物识别标志。而且，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，被告对自己保管处置危险废物的行为合法性负有举证责任，但被告提交的证据不能证明其贮存危险废物已经采取了防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”的规定，公益诉讼人于2015年7月9日向被告发出检察建议书，被告于7月22日向公益诉讼人回函反馈称将对扣押的危险废物移交由有处置危废资质的单位处置。实际上，被告自收到检察建议书开始，在长达半年的时间里只是将危险废物进行贮存保管却没有依法处置，直到2015年底才开始联系处置危险废物的相关事宜，经依法报批后，于2016年1月23日交由福建德晟环保技术有限公司处置。被告对危险废物的处置已经明显超过两个月的法定履行期限，被告没有正确履行处置行为，构成事实上的不作为。即使当地目前尚未建成危险废物集中处置设施场所，但作为危险废物监管部门的被告理应积极主动向政府及上级主管部门汇报，根据福建省危险废物经营许可证发放情况，联系有资质的企业处置危险废物，依法履行职责、维护环境公共利益。
综上，保护环境是我国的一项基本国策。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容。行政机关应当依法办事，环保行政执法要严格按照环保法律法规的授权履行对大气、水、土地等自然资源和生活生态环境的监督管理职责，保护生态环境，建设生态文明。2014年7月31日，被告接到举报有人非法焚烧电子垃圾就立即会同相关部门赶赴现场进行调查，查扣危险废物，当场责令刘文胜停止生产，并采取相关行政措施，履行了相应的职责。但是，被告作为具有环境保护及固体废物污染环境防治工作监督管理及依法处置的行政机关，在保管危险废物的过程中，既没有积极依法处置危险废物，也没有联系有资质的企业代为处置，而是将危险废物自行转移且租用不具有危险废物经营许可证资质的企业贮存。公益诉讼人得知后，向被告送达了检察建议书，被告也明确表示将依法处置危险废物，但被告依然拖延履行职责，未及时将危险废物交由有资质的企业处置，被告的行为应认定为未依法履行法定职责。因此，公益诉讼人请求确认被告处置危险废物的行为违法，事实清楚、理由充分，本院予以支持。被告的答辩意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国环境保护法》第十条，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款、第十七条第一款、第五十二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第四十七条第一款、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告清流县环境保护局处置危险废物的行为违法。
案件受理费50元，由被告清流县环境保护局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。
审判长　　陈旭明
审判员　　吴荣清
审判员　　陈长峰
二〇一六年三月一日
书记员　　林美纯
附：本判决适用的主要法律条文
一、《中华人民共和国环境保护法》
第十条国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。 县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。
二、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》
第十条国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。 国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。
第十七条收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。
禁止任何单位或者个人向江河、湖泊、运河、渠道、水库及其最高水位线以下的滩地和岸坡等法律、法规规定禁止倾倒、堆放废弃物的地点倾倒、堆放固体废物。
第五十二条对危险废物的容器和包装物以及收集、贮存、运输、处置危险废物的设施、场所，必须设置危险废物识别标志。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。