谭开颜、刘物朱二审行政判决书
湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘行终1311号
上诉人（一审原告）：谭开颜，男，汉族，1968年9月25日出生，住湖南省茶陵县。
上诉人（一审原告）：刘物朱，男，汉族，1965年1月26日出生，住湖南省茶陵县。
上诉人（一审原告）：陈回儿，男，汉族，1956年9月11日出生，住湖南省茶陵县。
上诉人（一审原告）：吴长春，男，汉族，1966年6月26日出生，住湖南省茶陵县。
上诉人（一审原告）：刘珍妹，女，汉族，1966年2月12日出生，住湖南省茶陵县。
委托代理人：刘福生，男，汉族，1962年6月21日出生，住湖南省茶陵县。系刘珍妹的丈夫。代理权限为特别授权。
被上诉人（一审被告）：茶陵县人民政府。住所地：茶陵县炎帝南路1号。
法定代表人：江小忠，县长。
委托代理人：李欣，茶陵县人民政府法制办副主任。
委托代理人：谭铜坤，湖南犀城律师事务所律师。
上诉人谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹因与被上诉人茶陵县人民政府行政补偿一案，湖南省株洲市中级人民法院于2017年4月5日作出（2016）湘02行初117号行政判决。谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹不服，上诉至本院。本院于2018年3月9日作出（2017）湘行终537号行政裁定，发回重审。湖南省株洲市中级人民法院于2018年7月11日作出（2018）湘02行初222号行政判决，谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
湖南省株洲市中级人民法院查明，2007年3月6日茶陵县洣江乡刘福生与茶陵县下东乡谭天芳、下东乡人民政府签订《场地租赁协议》，租赁谭天芳的闲置场地用于兴办冶炼企业。原告谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹等五人于2007年10月31日经茶陵县工商局登记设立了茶陵县鑫磊实业有限责任公司。茶陵县人民政府认为该公司将部分辅料和生产废渣露天堆放，未按国家规定采取防扬散、防流失、防渗漏或其他防止污染措施，属于严重环境安全隐患，2010年6月3日对公司作出《关于责令茶陵县鑫磊实业有限责任公司停产整治的决定》及《关于责令茶陵县鑫磊实业有限责任公司停产整治的补充决定》，责令该公司于2011年1月3日前完成治理任务，逾期未完成治理任务将依法予以关闭。由于鑫磊实业有限责任公司排污造成周围塘水、土壤中铅、镉含量超标等环境污染问题，引发群众投诉，2010年7月13日株洲市环境保护局发函茶陵县人民政府，建议茶陵县人民政府依法处理该公司环境污染问题。茶陵县人民政府认为，该公司环境污染防治设施不配套、公司日常环境管理不到位以及在生产过程中使用了国家明令淘汰的落后生产装备（挥发马弗炉），致使周边土壤中重金属含量高于原本底值，造成周边环境污染程度加剧，又逾期未完成茶陵县人民政府下达的限期治理任务，于2011年1月16日作出《关于关闭茶陵县鑫磊实业有限责任公司的决定》（茶政发[2011]11号），关闭了该公司。之后，原告多次上访请求补偿，2011年5月13日时任茶陵县县长的彭新军在原告《请求县政府支持鑫磊公司2011年度淘汰落后产能的申报》上批示：“请经信局予以高度重视，积极向上报项目，争取进项目补偿笼子。”2013年10月24日时任县委书记的彭新军在原告《请求解决关闭企业补偿资金的报告》上批示：“请小中副县长召集相关部门商议，提出处理方案。”2014年1月20日茶陵县财政局、茶陵县经信局向湖南省财政厅呈报《关于解决茶陵县鑫磊实业有限责任公司关闭补偿资金的请示》（茶财呈[2014]4号）（以下简称“茶财呈[2014]4号请示”），该请示认为：因省节能监查中心小组通过多方审核发现该公司的企业环评批复和关停决定不相符，环评批复体现的是锌回转窑火法生产模式，而该企业实际使用的是锌挥发马弗炉生产模式，故而造成该企业申报淘汰落后产能奖补项目未成功。而茶陵县人民政府关停该公司的主要原因是该企业环境污染防治设施不配套，生产环境污染影响当地居民生活，致使周边群众堵路、上访。现该企业已按照要求将设备予以拆除，亏损达280万元，该企业多次到县、市、省相关部门上访，要求补偿亏损。为妥善安置企业员工，确保和谐稳定，茶陵县人民政府决定对该企业的关停损失补偿280万元，恳请省财政支持解决140万元用于补偿该企业的关停损失。2014年4月24日湖南省财政厅作出《关于茶陵县鑫磊实业有限公司等4家公司淘汰落后产能奖励资金的处理意见》（湘财建便函[2014]23号），认为省财政厅和省经信委对鑫磊实业有限公司等4家企业不符合淘汰落后产能奖励申报条件，事实认定准确，程序合法；考虑到茶陵县及企业的实际困难，同意在该企业及县政府承诺不再上访的情况下，安排你县100万元，专项用于解决4家公司职工安置问题。2015年2月鑫磊实业有限责任公司从中分得84万元专项职工安置资金。2015年鑫磊实业有限责任从茶陵县环境保护局获得污染防治费30万元（含2015年2月5日支付的18万元及2015年6月11日支付的5万元、6万元、1万元）。原告认为，已收到政府补助金额累计114万元，茶陵县人民政府尚差166万元至今未付。故诉至法院请求判令被告茶陵县人民政府履行法定职责支付原告“关闭企业损失补偿款”余款166万元，由被告承担本案诉讼费用。
另查明，财政部、工业和信息化部、国家能源局于2011年4月20日发布通知《淘汰落后产能中央财政奖励资金管理办法》，而鑫磊公司在2011年1月16日关闭。
湖南省株洲市中级人民法院认为，本案系行政补偿案，1.本案是否属于行政诉讼的受案范围；2.如果属于行政诉讼的受案范围，本案被告是否应履行给付原告166万元的补偿职责。原告诉请被告茶陵县人民政府向其补偿166万元，已明确其请求补偿的依据是县政府的多次批示，其数额依据是茶财呈[2014]4号请示中载有茶陵县人民政府补偿原告280万元的表述，其诉请并不是针对（茶财呈[2014]4号）请示，而是针对被告的多次补偿承诺，该请示报告原告只是作为一份证据提交。故原告的本案诉请属于行政案件受案范围。
从茶陵县人民政府相关领导在原告相关申请报告上的批示看，只能表明茶陵县人民政府相关领导对原告要求补偿的上访请求正寻求解决问题的办法，并未构成向原告作出了进行补偿280万元的承诺。事实上，原告企业因环境污染问题被关闭，被告茶陵县人民政府为解决原告企业困难采取了一系列积极措施，原告也因此获得了企业职工安置费84万元，从茶陵县环境保护局获得了30万元污染防治费，其补偿问题已得到解决。原告认为上述114万元系被告履行280万元给付义务的一部分，没有事实根据和法律根据。茶财呈[2014]4号请示中载有茶陵县人民政府补偿原告280万元的表述，该表述系茶陵县财政局、经信局的表述，该两局作为茶陵县人民政府的组成部门，对属于茶陵县人民政府职责范围内的事项无权代表茶陵县人民政府。同时，原告2014年1月20日作出的承诺证实，该请示载有向原告补偿280万元的表述纯粹是出于向上争取资金的需要，原告不能以此行文向被告提出任何补偿数额的具体要求，因此，该请示不能证实被告向原告作出了补偿280万元的行政决定。另外，原告也没有其他证据证实茶陵县人民政府向其作出过补偿280万元的行政决定。综上，被告既没有向原告作出过补偿280万元的真实意思表示，也没有作出过补偿280万元的行政决定，被告不负有向原告给付280万元补偿的职责。
综上，原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹承担。
谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹不服上述判决，向本院提出上诉称：1.一审认定鑫磊公司因环境问题被关闭错误，鑫磊公司实际使用的设备是“回转窑”，不是国家明令淘汰的落后生产设备“挥发马弗炉”；2.一审认为鑫磊公司获得了84万元企业职工安置费和30万元污染防治费，补偿问题已经得到解决错误，114万元只系被上诉人履行280万元给付义务的一部分；3.一审认定茶财呈[2014]4号请示中载有茶陵县人民政府补偿280万元的表述系茶陵县财政局、经信局的表述错误，该表述应得到了茶陵县人民政府的授权;4.一审认定上诉人于2014年1月20日作出的承诺证实，补偿上诉人280万元的表述是出于向上级争取资金的需要，上诉人不能以此向被告提出任何补偿数额的具体要求错误，承诺书主体资格不合法，部分内容虚假，且不是刘福生的真实意思表示，系无效民事行为;5.一审认定上诉人没有证据证实茶陵县人民政府向上诉人作出过补偿280万元的行政决定错误，2014年4月2日，茶陵县人民政府向湖南省财政厅呈报《关于落实关闭企业补偿资金的承诺函》，证实茶陵县人民政府对茶财呈[2014]4号文补偿金额为280万元的表述进行了追认。综上所述，一审判决认定事实错误，请求依法撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人茶陵县人民政府答辩称：1.茶陵县人民政府是依法关闭鑫磊公司，无需对其进行补偿。2009年，因存在部分原材料露天堆放、无脱硫设施，尾气低空排放和废水收集池无防渗措施等问题，鑫磊公司被列为环境安全隐患整治对象，茶陵县人民政府责令其在2009年10月底前完成整改任务，但该公司未彻底整改到位，被全市通报批评。鉴于企业未按期完成整改任务，仍然存在诸多环境安全隐患，且在此期间又发现了对厂区周边水体、土壤中的重金属超标和部分村民的血铅超标、重铅症、轻度中毒现象，并由此引发了群体性上访事件，为确保区域环境安全，2010年5月27日，茶陵县人民政府依法下达了《行政处罚告知书》，6月3日和6月4日，又依法先后下达了《关于责令茶陵县鑫磊实业有限责任公司停产整治的决定》和《关于责令茶陵县鑫磊实业有限责任公司停产整治的补充决定》，责令企业自接到通知之日起停产限期治理，2011年1月3日之前完成限期治理任务（7个月），逾期未完成将依法关闭。由于鑫磊公司环保审批手续齐全，也没有国家明令禁止使用和淘汰的落后机械设备及生产工艺，当时作出关闭决定的理由是逾期未能完成限期治理任务。但当时的企业负责人及其他股东考虑到如果是因为环境污染导致的关闭，就不能享受“国家淘汰关闭落后产能”相关资金补偿政策，多次找到相关领导，请求在关闭决定中注明“另据商务部门核实，你公司次氧化锌生产线的挥发马弗炉属于国家工业和信息化部确定的《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本）》中需要淘汰的落后生产工艺装备”等内容。关闭决定书中体现的关于挥发马弗炉的相关内容，完全是茶陵县人民政府考虑到企业关闭后面临的诸多困难，站在尽可能帮助企业解决一些实际困难的角度上作出的，而不应成为鑫磊公司认为茶陵县政府作出关闭决定错误的理由。2.按照《中华人民共和国环境保护法》中“谁污染谁治理”的原则，鑫磊公司应履行治理污染的责任和义务，但鑫磊公司不但没有履行相关治污义务，反而将治理污染的责任推给政府，并起诉要求茶陵县人民政府继续支付166万元企业关闭补偿款，该诉请没有事实和法律依据。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审依法驳回上诉人的请求。
二审中，本院依职权调取了株洲市环境监测中心站于2010年7月8日作出的《茶陵县鑫磊实业有限责任公司污染源及周围环境质量调查监测报告》，该报告在“监测项目由来及企业生产状况”中说明：因周围村民反映该企业污染了当地环境，根据株洲市环境保护局指示，株洲市环境监测中心站于2010年6月18日对企业周边环境质量现状以及污染源现状进行调查并同步监测。监测期间该厂由于发生纠纷已经处于停产状态。结论：鑫磊公司各种生产原料均含有较高浓度的铅、镉重金属，属于危险固废，都需要严格管制，堆放地均应有防渗漏措施仓库。从现场调查情况看，有部分原料露天堆放，未做防渗漏措施，重金属比会随雨水及地表径流、扬尘污染到周边土壤及地下水。厂区周边环境的地表水、地下水环境质量基本达标，水质良好。厂界周边土壤中的重金属铅、锌、镉呈现不同程度的超标，其监测值明显高于远离厂界的土壤。
本院认为，本案的争议焦点是2014年1月20日茶陵县财政局、县经信局向省财政厅呈报的茶财呈[2014]4号请示是否构成茶陵县人民政府向鑫磊公司作出280万元补偿的承诺或者意思表示，茶陵县人民政府是否应当继续履行166万元的补偿义务。
根据本院查明的事实，鑫磊公司是因生产过程中的排污造成周边环境污染问题，影响当地居民生活引发群众投诉，且该厂逾期未能完成茶陵县人民政府下达的限期治理污染任务，2010年6月株洲市环境监测中心站进行环境监测时该厂已经处于停产状态，2011年1月被茶陵县人民政府关闭。茶陵县人民政府考虑到鑫磊企业被关闭后面临的一些实际困难，在关闭决定中添加了“鑫磊公司生产过程中使用国家明令淘汰的落后生产设备（“挥发马弗炉”）”，并以此为由向上级主管部门申请淘汰落后产能奖励资金，但未能通过省节能监查中心小组的专家审核。鑫磊公司于2013年10月22日向茶陵县人民政府报告恳请从茶陵冶炼关闭企业国家拨付的治理资金中给予补偿。2014年1月20日茶陵县财政局、县经信局向省财政厅呈报的茶财呈[2014]4号请示报告载明，省节能监查中心小组专家审核认为鑫磊公司不符合淘汰落后产能奖励申报条件，鑫磊公司多次上访要求补偿亏损，为妥善安置企业员工，确保和谐稳定，茶陵县人民政府决定对鑫磊公司关停损失补偿总金额280万元，鉴于该县属于国家级贫困县，恳请省财政支持解决140万元用于补偿该企业关停损失。同日，鑫磊公司作出承诺：该请示行文内容中涉及到政府责任方面和承诺弥补损失的50%纯属为企业向上争取资金的需要，企业不能以此行文向政府提出任何补偿要求。因此,该请示报告是以茶陵县财政局、县经信局的名义呈报，是为落实茶陵县县委、县政府向上争取补偿资金的要求，该请示报告不足以证实茶陵县人民政府向鑫磊公司作出了补偿280万元的承诺。同时，结合鑫磊公司2015年从茶陵县财政局向省财政厅申请的100万元企业专项解困资金中获得了企业职工安置费84万元和从茶陵县环境保护局获得了30万元污染防治费的情况看，茶陵县人民政府为解决鑫磊公司的实际困难，采取了一些积极措施向上争取补偿资金，但并不能就此认为茶陵县人民政府向鑫磊公司作出过补偿280万元的承诺或者意思表示。
综上所述，上诉人认为刘福生于2014年1月20日作出的承诺无效，事实依据不足；上诉人要求茶陵县人民政府继续履行166万元的补偿义务，缺乏事实依据。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，可予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人谭开颜、刘物朱、陈回儿、吴长春、刘珍妹共同负担。
本判决为终审判决。
审判长　　黄一凡
审判员　　夏　阳
审判员　　赵　旻
二〇一九年二月三日
法官助理李晟雷
书记员袁璇