阮自力与中山市环境保护局环境保护行政管理(环保)一审行政判决书
广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中一法行初字第77号
原告:阮自力，男，1950年8月20日出生，汉族，住广东省中山市火炬开发区。
委托代理人:王蕾蕾，天津益农律师事务所律师。
被告：中山市环境保护局，住所地广东省中山市中山三路政府第二办公区，组织机构代码007332825。
法定代表人：郭卫华，局长。
委托代理人：蔡居雄，该局副调研员。
委托代理人：周天治，该局工作人员。
原告阮自力不服被告中山市环境保护局（以下简称市环境保护局）环保行政处罚，于2014年4月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告市环境保护局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月28日公开开庭审理了本案。原告阮自力及其委托代理人王蕾蕾，被告市环境保护局委托代理人蔡居雄、周天治到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月3日，被告市环境保护局作出中（炬）环罚字[2013]007号中山市环境保护局行政处罚决定，认为原告阮自力未报批养猪场项目环境影响评价文件，已建成该项目。该养猪场项目需配套的养殖废水处理设施等水污染防治设施未经市环境保护局验收合格，阮自力已将该项目主体工程投入生产，从事生猪养殖生产。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定，决定：1.责令原告阮自力改正违法行为，停止养猪场项目主体工程（产猪棚一个、猪只保育棚一个、怀孕猪只棚一个、大猪棚一个、中猪棚一个）的生产使用，直至该项目需配套的废水处理设施经市环境保护局验收合格后，方能将该项目主体工程恢复投入生产使用；2.对阮自力罚款人民币20万元。
被告市环境保护局向本院提供据以作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.中环限改字NO.0005701号环境违法行为限期改正通知书，以证明被告程序合法；2.中山市环境保护局现场检查笔录，以证明原告的违法事实；3.中（炬）环罚告字[2013]006号中山市环境保护局行政处罚告知书；4.中山市环境保护局送达回证；5.听证申请书；6.中山市环境保护局行政处罚听证笔录；7.中（炬）环罚字［2013］007号中山市环境保护局行政处罚决定书；8.中山市环境保护局送达回证；9.中府行复[2013]242号中山市人民政府行政复议决定书，证据3～9以证明被告作出涉案行政处罚决定程序合法。
原告阮自力诉称：1.被告自身行政不行为，无权对原告进行处罚。2012年10月26日，被告向原告出具《环境违法行为限期改正通知书》，原告于同年11月12日向被告提交养猪场项目环境影响评价申请书及相关文件，但被告对原告的申请不进行审查，致使原告至今未取得养猪场的环境影响评价文件合格报告。同时，原告养猪场需配套的养殖废水处理设施等早在养猪场投入使用前已建成，被告从未到原告养猪场对该设施进行验收。被告自身行政不行为导致原告养猪场未经验收，并对原告提交的环评申请置之不理，却以此为由对原告予以行政处罚，实属滥用行政权力，无视法律规定。2.被告作出的行政处罚认定事实不清、证据不足。首先，《中山市环境保护局违法行为立案登记表》系被告单方制作，不足以证明其内容的真实性。其次，《中山市环境保护局违法案件调查报告》亦是被告自行制作，制作的过程完全没有原告参与，也没有向原告送达，无法得知该内容的真实性。被告的工作人员多次到原告处取样，样本未经各方当事人签名封存，取样程序违法，检验结果的真实性没有任何保障。因此，《中山市环境保护局违法案件调查报告》的结论不具有公信力，更不具有法律效力。再者，被告于2013年4月2日对原告养猪场和污染物处理设施现场检查时作出的《现场勘查笔录》和现场照片，不足以证明原告构成环境违法行为。原告所创设的养猪场有国家相关部门颁发的《动物检验检疫合格证》，并且多次取得了国家发放的能繁母猪等补贴，足以说明原告经营养猪场的合法性。3.被告作出的行政处罚适用法律错误。被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定对原告作出行政处罚，适用法律错误。原告认为，原告的养猪场项目没有经过环保部门验收，系被告不履行相应的法定职责造成的，原告养猪场并未实际造成污染，被告陈述原告养猪场对环境造成了污染没有依据。被告工作人员对养猪场污水的取样存在严重的程序违法，不能以此认定养猪场项目造成了水污染。4.被告滥用行政处罚自由裁量权，行政处罚显失公正。环境保护部办公厅《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》（环办［2009］107号）附件《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参与指南》（以下简称参考指南），在该文件的第一个附录《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》中第72项和第300项明确阐述畜禽规模养殖造成环境污染的情况应当依据的处罚措施及金额（分别为5万元以下和3万元以下），被告对原告的养猪场养殖项目作出处以20万元的罚款，是典型的滥用行政处罚自由裁量权的行为，行政处罚显失公正。5.国家鼓励各地区发展规模化养殖业，不得以整治环境为由禁止养殖业，原告响应国家的号召，积极发展养殖业，符合国家政策规定。根据国家国土部门及农业部门发出《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发［2007］220号）第三条规定：“任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖。”如今被告以蛮横的执法手段强拆了原告的猪舍，而后又以无理的方式对原告作出罚款20万元的决定，显然属于以整治环境为由禁止或限制规模化畜禽养殖的行为。被告的行为违反了我国鼓励农民发展养殖业的政策规定。6.被告的行政行为程序违法。（1）听证程序违法。本案听证员梁国辉也是调查人员，应当主动回避；（2）本案缺乏集体讨论的必要程序。本案是一个较重的行政处罚行为，按照法律规定应进行集体讨论；（3）执法人员身份存疑，作出行政处罚的是中山市环境保护局，调查人员却是综合行政执法人员。综上，原告认为被告作出的行政处罚认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，适用法律错误，处罚显失公正，且有滥用职权之嫌疑，损害了原告的合法权益。为此，原告特向法院提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的中（炬）环罚字［2013］007号行政处罚决定书；2.请求中止执行对原告罚款及收取滞纳金的具体行政行为；3.本案诉讼费用由被告承担。
原告阮自力向本院提供如下证据：1.中环限改字NO.0005701号环境违法行为限期改正通知书、申请书、平面图、承包协议、动物防疫条件合格证，以证明被告2012年10月26日发出整改通知书，原告于2012年11月12日提交环评申请书及相关材料；2.光碟，以证明原告提交了环评申请，被告故意不作为；3.中（炬）环罚字［2013］007号中山市环境保护局行政处罚决定书、非税收入罚款通知书、转账须知，以证明被告对原告作出20万元的行政处罚的行政行为；4.中府行复[2013]242号行政复议决定书，以证明复议机关维持被告的行政行为；5.私自取样经过，以证明被告到原告处多次进行违法取样；6.承包协议、土地承包合同，以证明原告依法承包小引村土地进行农业生产；7.动物防疫工作责任书、动物防疫条件合格证，以证明原告依法取得动物防疫条件合格证，经营合法；8.关于做好能繁母猪补贴申报工作的补充通知，以证明根据中山市农业局发文到各镇区的文件，原告饲养能繁母猪符合国家支持农业政策，被告以自身行政不作为对原告罚款20万元毫无法律根据；9.中山火炬高技术产业开发区管理委员会中开管办[2012]134号关于将我区未征用农地划为畜禽养殖禁养区的通知、中山火炬高技术产业开发区管理委员会中开管[2013]39号关于在中山火炬开发区全境内设立畜禽禁养区的决定，以证明被告乱作为，对原告加大投入造成损失。
被告市环境保护局辩称：1.被告做出中（炬）环罚字第[2013]007号行政处罚决定书，证据确凿、程序合法、适用法律正确。2012年10月份，被告接到群众投诉后，经调查发现原告在位于中山火炬开发区小引村大常山经营具有一定规模的养猪场，经现场调查询问，原告未能提供法律规定的环评手续，原告行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第22条第1款规定，被告根据《建设项目环境保护管理条例》第28条规定，向原告发出了中环限改字0005701号《环境违法行为限期改正通知书》。2013年4月2日，被告工作人员对原告的养猪场又进行了相关检查，经现场检查，发现原告在《限期改正通知书》规定期限内仍未办理相关环保手续。原告的上述行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第13条第1款和第26条第1款、《中华人民共和国环境影响评价法》第22条第1款和《中华人民共和国水污染防治法》第17条第3款规定，根据《行政处罚法》第31条规定，被告于2013年4月17日作出《行政处罚告知书》（中（炬）环罚告字[2013006号），告知原告拟对其作出行政处罚，并告知其享有陈述、申辩权利，并同时送达原告。原告收到后向被告递交了《听证申请书》，2013年5月13日，被告按相关规定举行了听证会，因原告提出申诉意见不符合法律规定，被告不予采纳。根据《中华人民共和国水污染防治法》第71条规定，2013年7月3日，被告做出中（炬）环罚字[2013]第007号行政处罚决定书，并以留置送达的方式将处罚文书送达原告，要求原告按期缴纳罚款。原告收到上述行政处罚决定书后不服向中山市人民政府提出复议。中山市人民政府作出中府行复[2013]242号行政复议决定书，维持了被告的行政处罚决定；原告仍不服于2014年4月2日向法院提起行政诉讼。被告执法过程事实情楚，证据确凿，程序合法、适用法律正确。2.原告诉讼理由于法无据。（1）原告认为被告无权做行政处罚，没有任何法律根据。被告是法定的对环境保护工作进行统一监督和管理的部门。《中华人民共和国环境保护法》第七条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门，对本辖区环境保护工作实施统一监督管理。在本案中被告是中山市环境保护主管部门，负责对中山辖区内的环境工作统一管理。在本案中，根本不存在被告行政不作为的事由，申请环评本身是原告法定义务，被告只是负责审批验收，未作环评手续是原告未履行法定义务所形成，与被告无关。因此原告认为被告无权对原告做出行政处罚，既无事实依据，也无任何法律依据。（2）被告行政处罚严格依自由裁量权标准确定，处罚公正合理。原告根据环境保护部办公厅《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》（环办［2009］107号）附件《主要环境违法行为行政处罚自由裁量细化参考指南》（下称“指南”），其中有一个附录《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门处罚目录》（下称“目录”）中72和300项规定，认为被告处罚太重，有失公平。这实际上是原告没有全面了解“目录”内容，只看到了一部分，而忽略了其他的相关规定。在该“目录”中第11项所指向的违法行为是《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下罚款”。在本案中原告养猪场同时违反了“目录”中第11项、第72项和第300项，被告依据第11项进行行政处罚，并不违反自由裁量权规定。所以被告认为对原告做出的行政处罚，是按相关标准执法，是公平的。综上，被告认为，被告做出的“决定书”事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，自由裁量公正合理，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院认为，被告提供证据来源合法，客观真实，与本案有关联性，且能相互印证，对被告提供的证据，依法予以采信。原告提供的证据来源合法，本院亦予以采信。
经审理查明：阮自力在中山市火炬开发区小引村大常山经营火炬开发区大常山猪场，经营范围为生猪饲养。2012年10月26日，市环境保护局到上述养猪场进行执法检查时，发现阮自力未能提供法律规定的环评手续，市环境保护局遂向阮自力发出了中环限改字0005701号环境违法行为限期改正通知书，要求阮自力立即停止违法行为，限期办理环保相关手续，该通知书上其中一名执法人员签名为梁国辉。2012年11月12日，阮自力向市环境保护局提交环评申请书及相关材料，市环境保护局没有接收该申请书。2013年4月2日，市环境保护局工作人员到阮自力的养猪场进行现场检查，发现该场所主要从事生猪养殖，建有产猪棚一个、猪只保育棚一个、怀孕猪只棚一个、大猪棚一个、中猪棚一个，整个养殖场共养殖生猪1507头。该养殖场建有三个沼气池，各个沼气池池面分别建有PVC胶管，用于排放池内发酵泡液，发酵泡液排向养殖场附近农地。该养殖场共建有两个氧化塘、两个排放管口、一个死猪硝化池。中山市环境监测站工作人员对该养猪场进行土壤样品采集及水样采集，市环境保护局工作人员对现场检查及采样情况进行拍照和摄像，并制作现场检查记录。阮自力陪同现场检查和现场采样后拒绝在现场检查记录签名，市环境保护局工作人员邀请陈建华、阮国湖进行现场见证。同月养猪场被拆除。市环境保护局于2013年4月17日作出中（炬）环罚告字[2013]006号行政处罚告知书，告知阮自力拟对其作出责令改正违法行为，罚款人民币20万元的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩、听证的权利，并于2013年4月18日以留置方式送达阮自力。阮自力收到上述告知书后向市环境保护局递交了听证申请书。2013年5月13日，市环境保护局以张文滔为听证主持人、梁国辉为听证员、黄倩倩为书记员在中山火炬开发区康东大道行政执法局会议室举行了听证会。听证会上，听证主持人告知阮自力对主持人、听证员及书记员有申请回避的权利，但未告知听证员梁国辉是该案的调查员，阮自力未申请回避。2013年7月3日，市环境保护局认为阮自力未报批养猪场项目环境影响评价文件，已建成该项目。该养猪场项目需配套的养殖废水处理设施等水污染防治设施未经验收合格，已该项目主体工程投入生产，从事生猪养殖生产。违反《中华人民共和国环境保护法》第十三条第一款、第二十六条第一款和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款关于建设项目环境影响评价管理和建设项目水污染防治设施“三同时”验收的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定，市环境保护局对阮自力作出中（炬）环罚字[2013]007号中山市环境保护局行政处罚决定书，决定：1.责令阮自力改正违法行为，停止养猪场项目主体工程（产猪棚一个、猪只保育棚一个、怀孕猪只棚一个、大猪棚一个、中猪棚一个）的生产使用，直至该项目需配套的废水处理设施经市环境保护局验收合格后，方能将该项目主体工程恢复投入生产使用；2.对阮自力罚款人民币20万元。并告知阮自力，限于收到处罚决定书之日起十五日内交纳罚款，……逾期不缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第一款的规定，每天按罚款数额的百分之三加处罚款。阮自力于2013年7月4日收到上述行政处罚决定书后不服，向中山市人民政府提出行政复议申请。2014年3月17日，中山市人民政府作出中府行复[2013]242号行政复议决定书，决定维持市环境保护局于2013年7月3日作出的中（炬）环罚字［2013］007号中山市环境保护局行政处罚决定。阮自力仍不服，向本院提起诉讼，主张前述诉讼请求。
另查明：中山市机构编制委员会于2012年5月30日发出中机编［2012］28号关于印发中共中山火炬高技术产业开发区工作委员会中山火炬高技术产业开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知，该文件规定：“三、机构设置……（十）综合行政执法局（挂中山市环境保护局火炬开发区分局、中山市交通运输局火炬开发区分局、中山市安全生产监督管理局火炬开发区分局、中山市城市管理行政执法局火炬开发区分局牌子）。负责环境保护、交通运输、安全生产、城市管理、生猪屠宰、酒类专卖、文化市场、旅游行业等领域的监管执法……。”
本院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款、《中华人民共和国水污染防治法》第八条的规定，市环境保护局具有对本行政区域内的环境保护工作进行监督管理的行政职责，有权作出涉案被诉行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”、第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”的规定，本案中，2012年10月26日，市环境保护局向阮自力发出中环限改字0005701号环境违法行为限期改正通知书，认为阮自力建设项目（养殖场）未报批环评文件，水污染防治设施未经验收合格，项目主体工程投入生产，违反《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》的规定，责令阮自力于2012年11月20日前改正以上行为：1.立即停止违法行为（即养殖场未经报批环评文件，未经验收合格，主体工程正式投入生产）；2.限期办理环保相关手续。即市环境保护局在作出行政处罚决定前，先行责令阮自力限期改正违法行为，给予阮自力自行纠正违法行为的机会。如阮自力申请环评，现有水污染防治设施经验收合格，且其养猪场排污未超标，即没有危害后果，市环境保护局可以对其不予进行行政处罚。虽阮自力收到限期改正通知书后于2012年11月12日向市环境保护局提交了环境影响评价申请及相关材料，即阮自力已按要求自行改正，但市环境保护局无正当理由没有接收申请并验收，反而以阮自力未进行环评等为由对阮自力予以行政处罚，该行政处罚行为执法目的、动机不当，不具有合理性，正当性存疑。且本案中，市环境保护局未举证证明阮自力养猪场有污染环境的事实。并涉案行政处罚作出时，养猪场已被拆除，市环境保护局仍责令阮自力停止养猪场生产使用，作出处罚内容不当。另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（四）项“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；……”的规定，本案中，市环境保护局涉案行政处罚调查人员梁国辉也是听证程序的听证员，在听证会主持听证，依法应自行回避。虽听证主持人告知阮自力有申请回避的权利，但未告知其梁国辉是该案的调查人员，与案件有利害关系之事实。因此，阮自力是在不知情的情况下未申请回避。综上，梁国辉作为涉案行政处罚调查人员，主持听证，违反上述法律规定，涉案行政处罚听证程序违法。
关于阮自力提出行政执法人员身份存疑，作出行政处罚的是中山市环境保护局，调查人员却是综合行政执法局人员的意见，经查，中山火炬高技术产业开发区根据中山市机构编制委员会于2012年5月30日发出中机编［2012］28号关于印发中共中山火炬高技术产业开发区工作委员会中山火炬高技术产业开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知，设置综合行政执法局（挂中山市环境保护局火炬开发区分局、中山市交通运输局火炬开发区分局、中山市安全生产监督管理局火炬开发区分局、中山市城市管理行政执法局火炬开发区分局牌子）。负责环境保护、交通运输、安全生产、城市管理、生猪屠宰、酒类专卖、文化市场、旅游行业等领域的监管执法等职能，因此涉案行政执法人员属于中山市火炬开发区综合行政执法局的行政执法人员，可履行环境保护方面行政职责，阮自力的上述主张本院不予采纳。
综上，市环境保护局作出涉案行政处罚决定属于滥用职权，且违反法定程序，阮自力请求撤销中（炬）环罚字[2013]007号中山市环境保护局行政处罚决定理据充分，本院予以支持。对阮自力请求中止执行对其罚款及收取滞纳金的具体行政行为的诉讼请求，因阮自力提起行政诉讼，涉案行政处罚决定没有执行力，阮自力要求中止执行对其罚款及收取滞纳金的行政行为实无必要，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第5目、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（项）的规定，判决如下：
一、撤销被告中山市环境保护局于2013年7月3日作出的中（炬）环罚字[2013]007号行政处罚决定；
二、驳回原告阮自力的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市环境保护局负担（被告于本判决发生法律效力之日起7日内向本院缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审　判　长　　陈立平
审　判　员　　刘彩虹
人民陪审员　　张泳妍
二〇一四年六月十八日
书　记　员　　刘月高