传国发与信阳市平桥区人民政府一审行政判决书
河南省信阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）豫15行初313号
原告张国发，男，汉族，住信阳市平桥区，系“平桥区震雷山国发养殖场”业主。
委托代理人郑永军，河南金誉律师事务所律师。
被告信阳市平桥区人民政府。
法定代表人柳自强，区长。
委托代理人李守峰，平桥区畜牧局副局长。
委托代理人李洪斌，河南天宾律师事务所律师。
原告张国发诉被告信阳市平桥区人民政府行政强制及补偿标准纠纷一案，本院作出（2018）豫15行初19号行政判决，张国发不服，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终1729号行政判决，驳回上诉，维持原判。张国发向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2018）最高法行申11191号行政裁定，指令河南省高级人民法院对本案再审。河南省高级人民法院作出（2019）豫行再101号行政裁定书，裁定撤销本院（2018）豫行终1729号行政判决和信阳市中级人民法院（2018）豫15行初19号行政判决；本案发回信阳市中级人民法院重审。本院依法另行组成合议庭，于2019年11月3日公开开庭审理，原告张国发及其委托代理人郑永军，被告信阳市平桥区人民政府委托代理人李守峰、李洪斌到庭参加诉讼，现已审理终结。
原告诉称：“信阳市平桥区振雷山国发养殖场”是合法的生猪养殖机构，但却遭遇了信阳市平桥区人民政府的行政侵权。具体表现为：（一）被告《限期禁养关停通知书》无法律依据，被告将其养殖场划定为“禁养区”，不符合国务院《十三五生态环境保护规划》规定的禁养区范围，被告“一刀切”的做法系滥用职权；（二）被告信平政文〔2017〕71号《专项整治实施方案》确定的70元/平方米补偿标准远低于成本价，将造成原告重大经济损失；（三）被告当年大力鼓励支持原告从事生猪养殖业，还给予过政府补贴，被告随意调整政策无法律依据；（四）被告划定禁养区前，未召开听证会，程序违法。起诉请求：（一）确认被告平桥区政府对原告作出的“限期禁养”行为违法；（二）判定被告“以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，补偿70元/平方米”的决定不合法，应当经有司法鉴定资格的中介单位评估，并给予原告合理补偿。
原告提交了以下证据：
1、《土流网》天津武清区禁养赔偿标准：每平方300-450元。
2、农业部发文：狠批“一刀切”补偿不到位。
3、信阳中院发布的微信宣传《补偿新政来袭》，信阳这四类无证房可获全额补偿。
4、信阳高新区征地拆迁工作宣传手册《补偿标准》—评估后补偿。
5、槐店乡政府槐政（2016）102号文件—养殖场补偿300-500。
6、震雷山违建别墅：评估后补偿。
7、百度百科“震雷山风景区简介”（没有介绍是省级风景区）。
8、营业执照、动物防疫合格证。证明目的：原告的养殖场系合法经营。
被告辨称：（一）信阳市平桥区人民政府依职权划定禁养区主体、内容、程序合法。根据环保部、农业部制定的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》和《河南省水污染防治条例》的规定，答辩人作为县区一级人民政府，有职权依法划定禁养区。答辩人发布的《平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》这一规范性文件严格依照《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》、《动物防疫条件审查办法》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》有关条款制定，在内容上不违反上位法的规定。被答辩人的养殖场位于震雷山风景名胜区内，依据《河南省人民政府文件》豫政文[2004]53号文件，震雷山属于省级风景名胜区、省级森林公园，其所在区域已被《信阳市城市总体规划（2015年11月）》、《平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》列入禁养区。《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（国发[2015]17号）“推动农业农村污染防治”部分要求2017年前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场（小区）。答辩人是在执行落实信阳市环境污染防治攻坚战领导小组办公室《信环攻坚[2017]2号》（2017年5月10日）方案，答辩人有权对辖区内浉河沿岸平桥段汇水区禁养区内畜禽养殖场所采取搬迁或关闭的措施。答辩人于2017年、2018年两次下达限期禁养关停通知书。
（二）被答辩人在禁养区内从事养殖，没有合法手续，应依法依规积极履行关停搬迁等义务。平桥区政府并未对案涉土地及附属设施进行征收，不存在补偿问题。在《浉河沿岸平桥段汇水区内畜禽养殖场户专项整治实施方案》（信平政文[2017]71号）中明确“以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，每平方米70元”是信阳市政府制定的，区政府负责执行落实。该执行标准不是一刀切，针对不同情况，对应的有奖补政策，该补偿依据是市、区两级政府考虑到养殖户的实际状况，结合当地的经济状况，作出的惠民举措，并不因此作为禁养区内无证养殖的主体要求补偿的依据。综上，被答辩人的诉求不能成立，请求驳回被答辩人的诉讼请求。
被告在答辩期内提交了以下证据材料：
1、畜禽养殖相关法律法规摘要。证明目的：原告养殖场为禁养区。
2、国发（2015）17号、豫政（2017）2号。证明目的：水污染防治是国务院、省政府的指示。
3、河南省林业厅（豫林文〔2004〕53号）、河南省人民政府文件（豫政文〔2005〕192号）。证明目的：信阳震雷山是省级森林公园、省级风景名胜区。
4、《信阳市环境污染攻坚战领导小组文件》（信环攻坚〔2017〕2号）。证明目的：证明70元补偿标准制定主体是信阳市人民政府。
5、信阳市城市总体规划（2015-2030）、定位测绘图。证明目的:原告的养殖场已于2015年11月出具的信阳市城市总体规划列为中心城区，位于风景名胜区内。
6、原告养殖场环境图。证明目的：原告的养殖场持续对水体造成污染。
原告对被告答辩期提交的证据质证称：对证据1不予认可，认为平桥区人民政府依据“摘要”认定原告的猪场为“禁养区”属证明目的不能，不合法。按被告自己提供的摘要《动物防疫条件审查办法》第五条，动物养殖场距小区不小于500米。而原告的猪场符合这个条件。将原告的猪圈定为“禁养区”的理由是该猪场坐落在“震雷山风景区”，原告认为，震雷山风景区不是什么省级的风景名胜区。关于省政府的文件豫政文〔2005〕192号文件不予认可，没有原件，疑为被告伪造。信阳信环攻坚（2017）2号文件对本案无法律效力。河南省林业厅（豫林文〔2004〕53号）文件不予认可，因没有原件，即使有原件也只是一个请示，与本案无关联性。对被告提供的规划图不予认可，因为没有具体的规划文件，证明不了是已报省级政府审批的，测绘图不可以作为定案的根据。
被告对原告提交的证据质证称，第1、2、3、4组证据均与本案没有关系，第4组证据是信阳高新区征地补偿的标准，本案不涉及征收拆迁。第5组补偿标准跟前面的一样与本案没有关系。第6组证据和本案性质不同。第7组证据是从网上下载的，不具有合法性。原告提供的营业执照和动物防疫合格证是过期的、无效的，原告的养殖场没有政府批复养殖用地手续属于违法用地、违法养殖。
综合庭审质证情况，本院认为，被告庭审中所举证据1-5虽然是复印件，但该证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采信。原告所举证据除证据8外，证据1-7因与本案没有关联性，本院不予采信。
经审理查明，原告张国发经营的“信阳市平桥区振雷山国发养殖场”成立于2010年，营业执照载明企业住所为信阳市平桥区振雷山管理局雷山村十六组，经营范围及方式为生猪养殖、销售。2009年9月4日，办理了动物防疫合格证，有效期2009年9月4日至2010年8月3日。
2004年7月2日，河南省林业厅豫林文〔2004〕53号《关于建立信阳震雷山省级森林公园的批复》，同意在平桥区平桥镇雷山、黑马石、老虎等行政村建立森林公园，定名为“河南省信阳震雷山省级森林公园”。2005年12月27日，河南省人民政府豫政文〔2005〕192号《关于公布第九批省级风景名胜区的通知》，将信阳市震雷山风景区列为省级风景名胜区。
2016年12月5日，信阳市平桥区人民政府信平政文〔2016〕188号《关于印发平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案的通知》，将原告开办的“平桥区振雷山国发养殖场”所在的平桥区震雷山办事处，为震雷山省级森林公园（风景名胜区）和信阳市区规划区（居民人口集中区），根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等有关法律法规的规定划定为“禁养区”。2017年3月23日，被告作出《关于依法取缔关闭畜禽养殖禁养区内规模养殖场户的通告》，载明：按照信阳市平桥区人民政府《关于印发平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案的通知》（信平政文〔2016〕188号）之规定，凡经区政府划定、并经区人民政府批准同意划定为禁养区内的所有规模养殖场（户）均属取缔关闭对象。凡禁养区内所有规模养殖场户必须于2017年10月底前全部取缔关闭、搬迁。鼓励禁养区养殖场业主主动关闭，2017年10月底仍未关闭的，由相关部门按照《中华人民共和国环境保护法》依法实施强制关闭。2017年5月10日，信阳市环境污染防治攻坚战领导小组下发信环攻坚〔2017〕2号《关于印发南湾水库饮用水源保护区和浉河中心城区（包括规划建城区）段汇水区内畜禽养殖场户专项整治实施方案的通知》，该通知奖补政策规定，对积极配合支持关闭搬迁工作的养殖场户，由辖区政府（管委会）给予适当补偿。其中以畜禽圈舍建设面积为补偿依据，每平方米平均补偿70元，并根据不同情况给予奖励和补助。2017年6月1日，被告下发信平政文〔2017〕71号《浉河沿岸平桥段汇水区内畜禽养殖场户专项整治实施方案》，该方案奖补政策规定，区政府对各办事处按照市攻坚办信环攻坚〔2017〕2号的奖补政策执行。凡是拆除畜禽圈舍建筑的，由办事处给予适当补偿，其中以畜禽圈舍建设面积为补偿依据，每平方米平均补偿70元，并根据不同情况给予奖励和补助。区政府成立了浉河沿岸平桥段汇水区畜禽养殖场户专项整治指挥部，指挥部下设办公室，具体负责畜禽养殖场户专项整治工作。2017年10月29日，该指挥部办公室向原告张国发下达《限期禁养关停通知书》，内容是：根据市、区政府要求，2017年10月31日是禁养区内养殖场户禁养关停最后期限，请你户在规定期限内将现存畜禽处理完毕，并对养殖圈舍实施无害化清洗处理。如逾期未能完成禁养关停，我们将采取断水断电、停止检疫、拆除违建等强制措施，直至追究相关人员的环境违法责任，最终实现依法关停目标。因原告对被告将其养殖场划为禁养区及补偿标准等不服，遂向本院提起诉讼。
庭审中，原告称猪舍现在还没有拆除，猪被处理后闲置了。
本院认为，关于被告信阳市平桥区人民政府对原告限期禁养的行为是否违法的问题。国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条规定，对污染严重的畜禽养殖密集区域，市县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施，有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。原告开办的“信阳市平桥区振雷山国发养殖场”位于平桥区震雷山办事处，为震雷山省级森林公园（风景名胜区）和信阳市区规划区（居民人口集中区），被告信阳市平桥区人民政府作出信平政文〔2016〕188号《平桥区畜禽养殖禁养区和限养区划分方案》，将原告的养殖场划定为“禁养区”，并向原告下达《限期禁养关停通知书》符合国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条的规定，有事实和法律依据，被告对原告限期禁养的行为是合法的行政行为。关于被告“以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，补偿70元/平方米”的决定是否合法及是否应当给予合理补偿的问题。被告依据信阳市环境污染防治攻坚战领导小组下发的信环攻坚〔2017〕2号《关于印发南湾水库饮用水源保护区和浉河中心城区（包括规划建城区）段汇水区内畜禽养殖场户专项整治实施方案的通知》中的奖惩标准下发了信平政文〔2017〕71号《浉河沿岸平桥段汇水区内畜禽养殖场户专项整治实施方案》，被告并未依据该方案确定的按建筑面积70元/平方米的补偿标准对原告作出补偿决定，亦未与原告达成补偿协议，原告就补偿标准提起诉讼，不属于行政诉讼法审查的范围。行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中,因合法的行政行为给公民、法人或其他组织的合法权益造成了损失,由国家依法予以补偿的制度。经查被告未对原告的养殖场实施关停行政强制行为，原告的养殖场房现仍存在，猪已自行处理，在本案审理过程中，就损失问题原告未提供充分的证据。如原告认为其有损失，可待有证据后另行主张权利。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张国发请求确认被告平桥区人民政府对原告作出的“限期禁养”行为违法及判定被告“以畜禽圈舍建筑面积为补偿依据，补偿70元/平方米”的决定不合法并经有司法鉴定资格的中介单位评估给予原告合理补偿的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张国发承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长　　沈继红
审判员　　蔡红莉
审判员　　彭　晨
二〇一九年十二月二十六日
法官助理张小桂
书记员张皓