湖南应用技术学院与常德市规划局鼎城分局原审第三人常德市仁祥房地产开发有限公司规划行政许可二审行政判决书
湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湘高法行终字第437号
上诉人（原审原告）：湖南应用技术学院(原湖南同德职业学院)。住所地：湖南省常德市桥南城区善卷路1027号。
法定代表人：李少夫，该院院长。
委托代理人：齐淑兰，该院副院长。
委托代理人：兰志龙，湖南经纬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：常德市规划局鼎城分局。住所地：湖南省常德市鼎城区武陵镇武陵中路23号。
法定代表人：夏炜，该局局长。
委托代理人：李敏，该局工作人员。
委托代理人：郑维民，湖南南天门律师事务所律师。
原审第三人：常德市仁祥房地产开发有限公司，住所地：湖南省常德市鼎城区武陵镇善池社区隆阳路162号。
法定代表人：杨雯楷，该公司董事长。
委托代理人：何光照，湖南先锋律师事务所律师。
上诉人湖南应用技术学院因与被上诉人常德市规划局鼎城分局、原审第三人常德市仁祥房地产开发有限公司规划行政许可一案，不服常德市中级人民法院（2014）常行初字第24号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
常德市中级人民法院经审理查明：1999年7月9日鼎城区政府为仁祥公司颁发了常鼎国用(1999)字第1055号、1056号《国有土地使用权证》。因仁祥公司的名称于2008年、2012年在工商部门进行了两次变更登记，仁祥公司遂于2008年、2012年两次向鼎城区政府申请国有土地使用权变更登记，其目前持有的《国有土地使用证》编号为常鼎国用(2012)第0042号、0037号。仁祥公司享有的国有土地使用权面积共20.2亩，用途为综合用地，位于鼎城区武陵镇停车场社区(原停车场村)，也即金霞大道以南，大湖路以西。
2005年5月8日，常德市人民政府（以下简称市政府）第24次《专题会议纪要》议定：应用技术学院扩建部分选址在武陵镇孔家溶村和停车场村。鼎城区国土、规划、建设、环保、教育、计价等部门要相互配合，大力支持，依法搞好该学院的扩建和土地征收、品补工作，禁止在控制范围新建建筑物。2005年6月，鼎城规划分局向应用技术学院提供了规划设计蓝线图及设计条件(蓝线确定的用地面积为143公顷，折合2145亩)。2006年1月17日，鼎城规划分局在应用技术学院新校区规划总平面规划图上标注“同意按图示总图范围征地”。应用技术学院于同日向鼎城规划分局出具承诺，其报批的新校区总平面图仅供征地用。同日，鼎城规划分局为应用技术学院颁发了常规地审0601001号《建设用地规划许可证》，用地面积分别为667760平方米(折合1001亩)。因该许可证批准的用地面积过大，国土部门未同意其用地申请。同日，鼎城规划分局又为应用技术学院颁发了同一编号的《建设用地规划许可证》，用地面积为264590平方米(折合396亩)，但没有收回应用技术学院持有的用地面积为667760平方米的《建设用地规划许可证》。
2006年3月3日，鼎城区人民政府为落实市政府24次专题会议精神，召开专题会议并成立了同德学院扩建工程协调领导小组。2007年1月11日，湖南省人民政府对鼎城区人民政府下发(2007)政国土字第76号《农用地转用、土地征收审批单》，同意应用技术学院用地面积为26.4592公顷(折合396亩)。此后，应用技术学院第一期征地396亩，建设完毕。2006年1月、2007年2月，市政府、常德市规划局（以下简称市规划局）两次组织应用技术学院新校区规划方案评审会，市规划局以会议纪要的形式，同意应用技术学院的规划目标定位和总体格局及规划用地范围。
2009年8月，应用技术学院向鼎城规划分局提交了《建设项目选址(用地)申请表》，申请用地1749亩，村委会、镇政府、教育、消防、环保等部门在该申请表上均签署意见并加盖单位印章。应用技术学院凭该申请表，向鼎城规划分局申请核发《建设用地规划许可证》，鼎城规划分局以诉争地块存在用地矛盾为由，未予办理。2009年12月，应用技术学院以鼎城规划分局不履行规划行政许可法定职责为由向常德市鼎城区人民法院(以下简称鼎城区法院)提起行政诉讼，该院于2010年3月30日作出(2010)常鼎行初字第1号行政判决，判令鼎城规划分局在该判决生效之日起30日内对应用技术学院的申请履行法定职责。该判决未实际执行。
仁祥公司于2009年对诉争地块进行土地平整，用于修建“仁祥佳园”商住小区。2013年8月8日，鼎城规划分局就“仁祥佳园”项目向国土部门提出了规划条件，2013年9月3日，市规划局组织相关部门对“仁祥佳园”住宅小区的设计方案进行评审。2013年9月16日，应用技术学院就其新校区北面约85亩用地的规划向鼎城规划分局提出听证申请。2014年1月27日，鼎城规划分局对“仁祥佳园”住宅小区项目的总平面规划设计方案进行了公示。2014年2月25日，鼎城规划分局依应用技术学院的申请召开了听证会，并于2014年2月28日作出听证报告。2014年6月12日，仁祥公司向鼎城规划分局申请办理《建设工程规划许可证》，鼎城规划分局经审核，于2014年6月20日，向维根分司核发了4份《建设工程规划许可证》。
另查明，2011年9月，省政府批准同意了《常德市城市总体规划(2009-2030)》，该总体规划将诉争地块的用地性质确定为教育科研用地。2012年10月，鼎城区政府向市政府申请将诉争地块的用地性质调整为居住用地。2013年1月，市规划局组织专家论证，同意将诉争地块调整为二类居住用地。2013年2月，鼎城规划分局对诉争地块的用地性质调整情况在该局官网上进行公示。2013年3月，经市规划局业务例会研究同意调整方案并报市政府批准。2014年6月13日，市政府以常政函(2014)第94号《常德市人民政府关于＜常德市江南城区东片区控制性详细规划＞的批复》，将诉争地块的用地性质调整为二类居住用地。
再查明，湖南应用技术学院于2014年1月12日经教育部批准并经湖南省民政厅登记核准，由原湖南同德职业学院更名为湖南应用技术学院。仁祥公司申请土地初始登记的名称为“常德市仁祥有限责任公司”。2008年经工商部门核准，更名为“常德市鼎城区仁祥贸易有限公司”。2012年11月经工商部门核准又变更登记为“常德市仁祥房地产开发有限公司”。
还查明，仁祥公司2009年开始对诉争地块进行开发建设，仁祥公司的项目名称为“仁祥佳园”商住小区，该小区有2栋住宅，2座商业楼裙。仁祥公司于2015年1月在房管部门办理了商品房预售许可。截至2015年6月10日，“仁祥佳园”商住小区全部楼盘已接近封顶。
常德市中级人民法院认为：本案的争议焦点是应用技术学院是否具备原告主体资格；鼎城规划分局的颁证行为是否合法。
一、关于原告主体资格问题。首先，市政府第24次会议纪要及鼎城区政府会议纪要均明确应用技术学院扩建工程选址包括诉争地块。其次，鼎城规划分局批准了应用技术学院的规划设计蓝线图、设计条件，并在其新校区总平面图上签署“同意按图示范围征地”，前述蓝线图、设计条件、新校区总平面图均包括诉争地块。再次，应用技术学院2009年12月向鼎城规划分局提交《选址申请表后》，该局未在法定期限内向其核发《建设用地规划许可证》，应用技术学院对此不服诉至法院，鼎城区人民法院判令鼎城规划分局对应用技术学院的行政许可申请履行法定职责。最后，应用技术学院根据鼎城规划分局提供的规划设计蓝线图、设计条件等进行了新校区扩建第一期征地，已建设完毕。因此，应用技术学院与被诉行政行为有法律上的利害关系，其具备原告主体资格。
二、鼎城规划分局为仁祥公司颁发4份《建设工程规划许可证》的行为合法。
第一，市、区两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示，不能直接对外产生法律效力。两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示，虽然原则上同意将诉争地块作为应用技术学院的新校区扩建用地，并要求有关部门予以支持，但会议所议决的事项，以及省政府有关领导的批示，要通过相关行政机关具体的行政行为来落实，即两级政府的会议纪要及省政府领导的批示，均属于内部行政行为，并不能直接对外发生法律效力。况且仁祥公司取得诉争地块的土地使用权在先，市、区两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示在后。因此，市、区两级政府的会议纪要及省政府有关领导的批示，不能直接影响仁祥公司对诉争地块的开发、利用。
第二，应用技术学院对诉争地块未取得实际有效的权利凭证。2005年6月，鼎城规划分局于为应用技术学院提供了建设用地规划设计蓝线图及设计条件。2006年1月，鼎城规划分局在其新校区总平面图上批注了“同意按图示范围征地”。2007年2月，其新校区总体规划方案通过了专家评审。但应用技术学院未就诉争地块取得规划部门出具的选址意见书及建设用地规划许可证。按照《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、第三十七条的规定，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，在报送有关单位批准、核准前，建设单位应当向城乡规划部门申请核发选址意见书。建设项目获批后，还应向城乡规划部门申请核发建设用地规划许可证。本案中，应用技术学院的选址及用地申请均未得到城乡规划部门的最终许可，其对诉争地块未取得实际有效的、有关城乡规划的权利凭证。
第三，鼎城区政府为仁祥公司办理土地使用权初始登记时，诉争地块尚未确定为教育科研用地。市规划局向市政府提交的《关于调整江南城区规划建设用地的请示》，以及市政府向省政府提交的《关于解决湖南同德职业学院扩建用地的请示》仅能证明市政府就应用技术学院的扩建用地问题向省政府提出了修编规划的申请。而省政府于2011年9月方才审批同意《常德市总体规划(2009-2030)》，在该总体规划中才将争议地块确定为教育科研用地。由此可见，仁祥公司取得诉争地块的土地使用权在先，诉争地块被确定为教育科研用地在后，且总体规划并未将诉争地块确定为应用技术学院的教育科研用地，因此，应用技术学院诉称“鼎城区政府在明知涉案土地已确定为教育科研用地的情况下，为仁祥公司颁证”的理由不能成立。
第四，仁祥公司在诉争地块修建商住小区未违反法律规定。虽然《常德市城市总体规划(2009-2030)》将诉争地块的用地性质确定为教育科研用地，但市政府常政函(2014)94号文批准的《江南城区东片区控制性详细规划》，已将诉争地块的用地性质调整为二类居住用地，因此，仁祥公司在诉争地块修建“仁祥佳园”商住小区并不违反法律规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十九条之规定：“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织制定城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。”因此，市人民政府有权审批、调整控制性详细规划。
第五，鼎城规划分局的颁证程序合法。鼎城规划分局受理仁祥公司提交的行政许可申请后，审查了仁祥公司的《国有土地使用证》，向仁祥公司提出了建设工程规划设计要求，审定了仁祥公司的建设工程初步设计方案，征求了有关部门的书面意见，审查了仁祥公司的工程施工图，经现场验线后，对仁祥公司的建设工程设计方案总平面图进行公示，为仁祥公司核发了4份《建设工程规划许可证》。因此，鼎城规划分局的行政行为符合《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十五条的规定，其对仁祥公司的申请，已尽到了审慎审查义务，其行政行为合法。应用技术学院诉称，仁祥公司未取得《建设用地规划许可证》，鼎城规划分局为其办理《建设工程规划许可证》违法。经查，建设用地规划许可证是建设单位向国土部门申请用地前，经规划行政主管部门确认建设项目位置和范围符合城市规划，许可用地的法律凭证。本案中，1998年10月9日，常德市规划局一分局(鼎城规划分局的前身)就金霞大道以南、玉霞大道以西351亩土地为鼎城区政府颁发了《建设用地规划许可证》(9810152)，本案诉争地块包含在351亩土地范围内。1998年12月31日，仁祥公司与鼎城国土局签订《国有土地使用权出让合同》。由此可见，在仁祥公司与鼎城国土局签订《国有土地使用权出让合同》之前，本案诉争地块已经规划部门确认符合城市规划，仁祥公司即凭该证向国土部门申请办理土地使用手续并无不当。根据《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十条的规定“建设单位和个人的建设项目，自取得选址意见书之日起一年内未申请办理建设用地规划许可证，或者取得建设用地规划许可证之日起六个月内未申请办理土地使用手续的，应当重新申请办理规划审批手续。”本案中，9810152号《建设用地规划许可证》的发证日期是1998年10月9日，仁祥公司于1998年12月向鼎城国土局提出用地申请，因此，应用技术学院提出(9810152)《建设用地规划许可证》已过期的理由不能成立。
综上所述，应用技术学院提起诉讼的理由不能成立，对其诉讼请求应不予支持。鼎城规划分局对仁祥公司的行政许可申请已尽到审慎审查义务，其颁证行为合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决：驳回原告湖南应用技术学院的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖南应用技术学院负担。
湖南应用技术学院不服，向本院提出上诉称：1、被上诉人为第三人颁发4份《建设工程规划许可证》，在申请与受理、审查与决定、期限、听证等环节均违反了《行政许可法》的相关规定。2、第三人既未依法取得《建设用地规划许可证》，又未依法取得诉争土地的规划条件，且取得的《国有土地使用证》不合法，被上诉人为第三人颁证违反《城乡规划法》的相关规定。3、被上诉人在明知涉案地块已经被生效的《常德市总体规划（2009-2030）》确定为教育用地的情况下，为第三人颁证并许可其开发商品房、改变城乡总体规划，侵害了上诉人已经取得的规划权益，属于严重违法。4、第三人申请的建设项目未进行环境影响评价，未向环保行政主管部门报批环境影响评估文件，被上诉人为第三人颁证违反了《环境保护法》的相关规定。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，处理结果极为不公。请求：撤销一审判决；撤销被上诉人为第三人颁发4份《建设工程规划许可证》；本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人鼎城规划分局答辩称：1、上诉人未取得涉案地块任何法律上的权益，不存在有行政许可事项涉及其直接的重大利益，答辩人在实施规划许可时依法不必通知上诉人。2、《建设用地规划许可证》是申请办理《国有土地使用权证》的前提条件，与涉案的《建设工程规划许可证》无关。3、第三人在申请建设工程规划许可之前，已经依法进行了环境影响评价，且环境影响评价不是《城乡规划法》颁发建设工程规划许可的法定必要条件。综上，答辩人为第三人颁发《建设工程规划许可证》的行为合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人仁祥公司口头答辩称，同意被上诉人鼎城区规划分局的答辩意见。
当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。
二审中，鼎城规划分局向本院提交了：规划局向常德市人大常委会申请的《关于常德市江南城区东片区控制性详细规划备案的报告》，该报告上加盖有“备案号201601”的印章，盖章日期为：2016年1月18日。
本院认为：根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。本案中，2005年4月常德市政府以专题会议纪要（市政府【2005】第24次）的形式确定上诉人的选址范围，明确规划、国土部门要将金霞路以南、桥南工业园以北及大湖路以西区域控制下来，并禁止在此范围新建抢建。2006年1月17日，市规划局审批了上诉人的总体规划平面图并颁发了《建设用地规划许可证》（常规地审0601001号）（1001.64亩，包括了争议地），上诉人据此开始征地。2007年2月市规划局再次召开上诉人新校区规划方案评审会，并以会议纪要的形式同意上诉人的规划目标定位和总体格局及规划用地范围。2008年11月6日、2009年3月27日，被上诉人两次针对第三人申请《关于拟建项目申请提供规划设计要点和划定规划蓝线的报告》书面回复：你公司拟建地块现为湖南同德职业学院用地范围。我局据此进行了规划控制。鉴于上述原因，故对你公司申请不予同意。2011年9月，省政府批准了《常德市城市总体规划（2009-2030）》，涉案地块被规划为教育用地。上诉人也多次通过向各级政府、部门呼吁、向法院诉讼甚至与第三人积极协商的途径争取用地权益。因此，上诉人与被上诉人的行政许可之间有利害关系，在被上诉人为第三人颁发建设工程规划许可证时，应当告知上诉人并听取上诉人的意见。故被上诉人认为上诉人与被许可事项之间不存在有利害关系，不必告知上诉人并听取其意见，违反了上述法律的规定。
《中华人民共和国城乡规划法》（2008年实施）第十七条规定，城市总体规划的内容包括：城市的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。第十九条规定，根据城市总体规划的要求，组织编制城市控制性详细规划，经本级政府批准后，报本级人大常委会和上一级政府备案。《城市规划编制办法》（2005年）第四十一条规定，控制性详细规划应当包括下列内容：1、确定规划范围内不同性质用地的界限，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。…本案中，市政府将原城市总体规划确定的教育用地功能分区中的小部分用地调整为居住用地，未改变整个教育用地的功能分区性质，属于城市控制性详细规划的调整。上诉人认为市政府对本案用地性质的调整是改变城市总体规划，超越职权，没有事实和法律依据。市政府对本案用地性质的调整没有报上一级政府备案，不影响批准调整的效力，但程序上不符合上述规定要求。
综上所述，被上诉人鼎城区规划分局为第三人颁发建设工程规划许可证程序违法。但第三人在涉案土地上的商品房已经封顶，且已经预售了部分房屋，如果撤销会给社会公共利益和他人合法利益造成重大损害，故依法应确认违法但保留其效力。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，处理结果不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销常德市中级人民法院（2014）常行初字第24号行政判决；
二、确认鼎城区规划分局为第三人颁发4份建设工程规划许可证的行为程序违法；
三、驳回湖南应用技术学院要求撤销4份建设工程规划许可证的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人鼎城区规划分局负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　黄一凡
审　判　员　　夏　阳
代理审判员　　付海燕
二〇一六年一月二十二日
代理书记员　　蹇　菲
附法律条文：
一、《中华人民共和国行政许可法》
第三十六条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。
第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
二、《中华人民共和国城乡规划法》（2008年实施）
第十七条城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。
规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。
城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。
第十九条城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
三、《城市规划编制办法》（2005年）
第四十一条控制性详细规划应当包括下列内容：（一）确定规划范围内不同性质用地的界线，确定各类用地内适建，不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。（二）确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。（三）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则；（四）根据交通需求分析，确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。（五）根据规划建设容量，确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线，进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。（六）制定相应的土地使用与建筑管理规定。