佛山市绿盛雄美塑料有限公司贵港分公司与贵港市港北区环境保护局环保行政处罚二审行政判决书
广西壮族自治区贵港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）桂08行终80号
上诉人（一审原告）佛山市绿盛雄美塑料有限公司贵港分公司,住所地：贵港市港北区大圩镇龙眼桥东北面（东源路北面）。
法定代表人李业斌，经理。
委托代理人李金发，贵港市港北区维民法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）贵港市港北区环境保护局，住所地：贵港市港北区民生路290号6幢03号。
法定代表人李小诗，局长。
委托代理人林春丽，广西正大五星律师事务所律师。
委托代理人陈攀宇，广西正大五星（覃塘）律师事务所律师。
上诉人佛山市绿盛雄美塑料有限公司贵港分公司因诉贵港市港北区环境保护局环保行政处罚一案，不服贵港市港北区人民法院（2019）桂0802行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月21日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
贵港市港北区人民法院一审查明：2018年11月9日，被告执法人员对原告进行现场检查，发现原告存在未取得环评批复，擅自开工建设，涉嫌环境违法行为。同日，被告向原告送达了环境违法行为限期改正决定书，责令原告立即停止建设。11月12日，被告对原告的违法行为进行立案。11月14日，被告对原告进行调查取证。经调查发现，原告成立于2017年11月29日，经营范围为生产、销售塑料填充剂、销售塑料，原告于2017年11月21日起租用贵港市迅达皮革加工厂的厂房作为其厂区，其在未向被告报批年产980吨塑料填充助剂建设项目的环境影响报告表的情况下，于2018年8月起开始安装生产设备，至调查时止，已安装挤出机1台、空压机2台、冷却塔1台、压包机1台、压切机1台、粉碎机1台、烘干机1台、布袋除尘设备1套、等离子有机废气净化器1台、生物除臭塔2台，尚有2台挤出机和2台混料机未安装。2019年1月3日，被告向原告送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，同时告知原告享有陈述、申辩以及听证的权利，原告于同日提出听证申请。2019年1月21日，被告举行了听证会。2019年2月19日，被告作出港北环罚字[2019]005号行政处罚决定书（以下简称5号处罚决定），认定原告的环境影响评价文件未经审批部门批准，擅自开工建设，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，给予原告罚款30000元及立即停止建设的行政处罚。原告不服，提起本案诉讼，请求撤销5号处罚决定。
贵港市港北区人民法院一审认为：根据《中华人民共和国环境保护法》（2014修订）第十条第一款规定，被告具有作出5号处罚决定的法定职权。根据《中华人民共和国环境影响评价法》（2016修正）第十六条、第二十二条、第二十五条可知，我国根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，建设单位应当按照规定组织编制环境影响评价文件，并报环境保护行政主管部门审批，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。本案原告的建设项目是年产980吨塑料填充助剂项目，其建设项目属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018年4月28日修订）中“十八、橡胶和塑料制品业”中的“47、塑料制品制造”中的“其他”，应当编制环境影响评价报告表。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016修正）第三十一条第一款的规定，是针对建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的违法行为。该条第二款的规定，是针对建设单位已报批建设项目环境影响评价文件，但未获批准，并在未获批准后擅自开工建设的违法行为。本案被告提交的港北区大圩镇人民政府出具的关于原告涉嫌未经环评审批擅自开工建设被投诉举报的处理情况汇报、现场检查（勘察）笔录、现场勘查示意图、现场照片和录像的说明、对原告法定代表人李业斌的调查询问笔录等证据形成证据链，可以证实原告于2018年8月安装生产设备前未依法报批上述建设项目环境影响报告表，其实际投资额为300万元的事实。但被告作出的5号处罚决定认定原告的违法事实是“原告的环境影响评价文件未经审批部门批准，擅自开工建设”，与一审查明的原告违法事实不符。原告主张建设项目是指基建项目，即对具有永久性的建筑物或构筑物的建造，原告的设备安装行为不属于建设项目的建设行为。一审法院认为，此处的建设项目应作广义理解，原告的年产980吨塑料填充助剂建设项目的建设行为不仅包括永久性工程如建筑物、构筑物的施工，还包括机器设备的安装行为，故对原告该主张不予采信。原告还主张被告对其设施、设备作出查封的行政行为没有法律依据，据此认定被诉5号处罚决定程序违法。一审法院认为，被告的查封行为属行政强制措施，是另一行政行为，本案中不予审查认定，且原告未在法定期限内对查封行政行为提起行政复议或行政诉讼，视为原告对该查封行政行为无异议，故对原告的主张不予采信。综上，虽然被告认定原告违法事实错误，但鉴于被告提供的证据能证实原告存在未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自安装生产设备的违法行为，且被告的处理结果并无不当，撤销该行政行为将造成程序空转，浪费行政和司法资源，损害国家利益、社会公共利益，故确认5号处罚决定违法但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认被告作出5号处罚决定违法。本案受理费50元，由被告负担。
上诉人佛山市绿盛雄美塑料有限公司贵港分公司不服一审判决，上诉称：被上诉人在执法过程中形成的3-37证据，其中证据4-5证明被上诉人下属机构对上诉人不存在的违法事实进行责停，被上诉人知道后没有进行纠正，反而将相关材料作为证明5号处罚决定合法的证据。上诉人2018年6月底前已经停止了设备安装，不存在须要责令停止建设的情形，被上诉人的证据也不能证明上诉人未批先建行为已经造成了危害后果。上诉人提交的《建设项目环境影响报告》，证明上诉人的项目对环境不造成危害。上诉人的行为不具备《环境行政处罚办法》第二十二条规定的四项条件，被上诉人不应立案。被上诉人对上诉人作出的5号处罚决定，主要证据不足，明显属于滥用职权，违反了《环境行政处罚办法》第七条、第二十三条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款、第三十条的规定。一审判决认定被上诉人处理结果适当，撤销被诉行政行为会损害国家、社会公共利益，属于事实认定错误和法律适用错误。为此，请求二审法院撤销一审判决和5号处罚决定，本案一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人贵港市港北区环境保护局未向本院提交书面答辩意见。
经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明事实与一审查明事实一致。另查明，佛山市绿盛雄美塑料有限公司贵港分公司年产980吨塑料填充助剂建设项目的总投资额为300万元。贵港市港北区环境保护局在作出5号处罚决定前，进行了集体讨论。
本院认为，保护环境是我国的基本国策。根据《中华人民共和国环境保护法》第一条“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法”、第五条“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”和《中华人民共和国环境影响评价法》第一条“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法”、第二条“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”的规定，我国的环境保护坚持预防为主，环境影响评价是预防的一种方法和制度，旨在预防因规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响。可见，造成环境危害后果不是适用《中华人民共和国环境影响评价法》的前提。本案中，上诉人作为投资300万元年产980吨塑料填充剂项目的建设单位，在没有依法报批建设项目环境影响报告表的情况下，实施安装生产设备的建设行为，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定，被上诉人经调查举证、举行听证、集体讨论等，根据该法第三十一条第一款的规定，作出5号处罚决定，对上诉人处以30000元罚款，责令其停止建设，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处罚结果恰当。
对于一审法院认为5号处罚决定认定事实不清的问题。本院认为，未报就进行建设与报而未批就进行建设确属两种不同的行为，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条亦分为两款对上述两种行为分别作了规定。综合全案证据及5号处罚决定全文，特别是5号处罚决定适用的法律是《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，可以确定被上诉人认定上诉人存在的违法事实为：未报就进行建设。一审法院认为被上诉人认定的违法事实是报而未批就进行建设，为一审法院理解错误，本院予以纠正。
对于上诉人主张其没有造成环境危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，应不予处罚的问题。本院认为，根据《中华人民共和国立法法》第九十二条的规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。《中华人民共和国行政处罚法》是对各类行政处罚所作的一般规定，《中华人民共和国环境影响评价法》对没有依法报批建设项目环境影响报告表作了特别规定，设定可处以罚款等的处罚种类，应当适用特别规定，故本院对上诉人的主张不予采信。
对于上诉人就被上诉人证据提出的异议，经查，原告所指的证据是港北环保责停字[2018]第608011号《责令停止环境违法行为通知书》和大圩环保责停字[2018]第608015号《环境违法行为限期改正通知书》，本院认为，这两份证据确实存在所列法律条文和所列涉嫌违法行为不一致的情况，虽然该情况对本案的事实认定不产生影响，但建议被上诉人今后加强对下属部门的监督指导。
综上所述，贵港市港北区环境保护局作出的5号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，处罚结果恰当。一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。佛山市绿盛雄美塑料有限公司贵港分公司请求撤销5号处罚决定的理由不能成立，依法应驳回其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销贵港市港北区人民法院（2019）桂0802行初23号行政判决；
二、驳回佛山市绿盛雄美塑料有限公司贵港分公司的诉讼请求。
本案一、二审受理费各50元，由上诉人佛山市绿盛雄美塑料有限公司贵港分公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长　陆守全
审 判 员　廖赞军
审 判 员　王健玲
二〇一九年十二月二十五日
法官助理　张文秀
书 记 员　高慧媚
附：相关法律法规、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.中华人民共和国环境保护法
第一条为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。
第五条环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。
3.中华人民共和国环境影响评价法
第一条为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。
第二条本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。
第二十五条建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。
第三十一条建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。
建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。
海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，依照《中华人民共和国海洋环境保护法》的规定处罚。
4.中华人民共和国立法法
第九十二条同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。