昆山绿昆建筑材料有限公司与昆山市环保局行政处罚一审行政判决书
江苏省昆山市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昆环行初字第0003号
原告昆山绿昆建筑材料有限公司，住所地江苏省昆山市千灯镇电厂路3号5幢1层，组织机构代码05869737-3。
法定代表人顾明生，该公司总经理。
委托代理人王逸，江苏德佳律师事务所律师。
被告昆山市环保局，住所地江苏省昆山市拱辰路18号，组织机构代码01418935-0。
法定代表人徐宇斌，该局局长。
委托代理人金建芳。
委托代理人孔谷雨。
原告昆山绿昆建筑材料有限公司（以下简称“绿昆公司”）诉被告昆山市环境保护局环保行政处罚一案，本院2014年9月18日立案受理后，2014年9月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月23日公开审理本案，被告的委托代理人金建芳、孔谷雨到庭参加诉讼，原告的委托代理人因未带合法手续而不能出庭。2014年11月10日，本院第二次公开审理本案，原告绿昆公司的委托代理人王逸，被告的委托代理人孔谷雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昆山市环境保护局于2014年5月26日作出昆环罚（2014）第31号行政处罚决定书，认定原告绿昆公司未经环保审批擅自进行再生石子的生产，生产过程中产生的粉尘未采取相关防治措施，影响周边环境。之前已责令原告停止生产，补办环评手续，但原告仍在未获得环保部门的审批同意的情况下继续生产。上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条及国务院《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，故根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定，责令原告停止擅自进行的再生石子生产，同时罚款人民币100000元。
被告于2014年9月24日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、昆环罚（2014）第31号行政处罚决定书；
2、昆山环保局案件查处立案登记表；
3、昆山市环境保护局行政处罚意见书；
4、昆山绿昆建筑材料有限公司的组织机构代码证；
5、税务登记证；
6、环境监察现场检查笔录（被调查人蔡之成）；
7、2013年8月26日现场检查照片；
8、昆山市环境保护局行政处理通知书；
9、环境监察现场检查笔录（被调查人徐路明）；
10、2014年3月7日现场检查照片；
11、昆环监指（2014）第（0432号）环境监管行政指导告知书；
12、调查询问笔录（被询问人顾明生）；
13、昆山市环境保护局行政处罚审议登记表；
14、会议记录1；
15、昆环听告字（2014）第18号昆山市环保局行政处罚听政告知书及送达回证；
16、环境保护行政处罚告知陈述和申辩意见回执；
17、昆环听通字（2014）第2号行政处罚听政通知书及回证；
18、授权委托书；
19、听政会申辩意见书；
20、申请书；
21、字（2014）第2号昆山市环境保护局行政案件听证笔录；
22、会议记录2；
23、昆环罚（2014）第31号行政处罚决定书及送达回证；
24、（2014）昆府行复第44号行政复议决定书；
25、业务办理系统截图；
26、证明。
原告绿昆公司诉称，一，被告的行政处罚没有第三人检测机构出具的环境污染检测报告，主要证据不足。二，程序不合法，根据国务院环境保护部的规章要求，行政处罚应在三个月内完成，但被告从2013年8月26日第一次现场检查后，直至2014年5月26日才做出处罚。三，法律适用错误，对原告的行为同时适用《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条及国务院《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，违反一事不再罚原则。故请求法院依法判决：撤销被告作出的昆环罚（2014）第31号行政处罚决定书。
原告向本院提供的证据：
1、昆环罚（2014）第31号行政处罚决定书；
2、（2014）昆府复受字第44号行政复议申请受理通知书。
被告昆山市环境保护局辩称，一，其对原告作出的行政处罚证据确凿、程序合法。二，原告未经环境影响评价擅自进行生产，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条的规定；同时，原告所有的建设项目需要配套建设的环境保护设施，未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定；根据全国人大常委会在2007年3月21日作出的《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》，原告的违法行为应当反别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条及国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定进行处罚。故被告的行政处罚并未违反一事不再罚原则。请求法院依法判决驳回原告所有诉请。
经庭审质证，对原告所举所有证据，被告所举证据1-5、12、13、15-21、23、24、26，各方当事人均无异议，本院对其证据效力予以确认。
对被告所举证据6、8、9、11、25，原告提出合法性存疑，不能作为本案证据，本院认为该证据在形式上合法，故对其证据效力予以确认。证据7、10，原告均对其真实性提出异议，本院予以支持，上述两个检查照片的复印件均无执法人员签名，且在形式上无法确认是否原件，故对其证据效力不予确认。证据14、22，原告对两份会议记录提出异议，本院认为该会议记录仅仅作为行政审批的内部资料，被告有权以其主张行政行为合法的依据，故对其证据效力予以确认。
经审理查明，2013年8月26日，被告昆山市环境保护局对原告绿昆公司进行现场检查，认为其涉嫌粉尘污染。同日，被告作出KSHJ2013-01-0518号行政处理通知书，载明因“公司主要从事再生石子生产，主要污染为粉尘。无环保审批手续。……责令你公司立即停止生产，限5日内申报环保审批手续，在取得环境保护行政主管机关审批同意前，不得擅自生产”。
2014年3月7日，被告再次对原告进行现场检查，并制作现场检查笔录，认定其涉嫌粉尘污染，并制作环境监管行政指导（警示）告知书，载明“根据环境保护法律法规，现将未经环保审批擅自生产有关事项告知如下：你公司应当严格按照我局《行政处理通知书》KSHJ2013-01-0518的要求立即停止生产，在取得环境保护行政主管机关审批同意前，不得擅自生产。”同日，被告对原告涉嫌未经环保审批擅自生产的行为正式立案查处。
2014年4月11日，被告制作行政处罚听证告知书，书面告知听证权利。经原告申请，被告于2014年5月16日召开听证会并制作笔录。
2014年5月26日，被告作出昆环罚（2014）第31号行政处罚决定书，载明：“你单位未经环保审批擅自进行再生石子的生产，生产过程中产生的粉尘未采取相关防治措施，影响周边环境。且之前我局已责令原告停止生产，补办环评手续，但你单位仍在未获得环保部门的审批同意的情况下继续生产。……上述行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、国务院《建设项目环境保护管理条例》第十六条的规定，……经集体讨论后认为，你单位违法事实清楚，证据确实充分，2013年8月我局发现你单位违法行为之后，即明确你单位在未取得环保审批同意之前，不得擅自生产。你单位明知违法的情况下，仍继续生产，故不采纳你单位的陈述要求。现根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定，责令你停止擅自进行的再生石子生产，同时对你作出罚款人民币壹拾万元的行政处罚。”
2014年7月24日，原告向昆山市人民政府提起行政复议。2014年8月29日，昆山市人民政府制作（2014（昆府行复第44号行政复议决定书，维持了昆环罚（2014）第31号行政处罚决定书确定的内容。
本院认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》等相关规定，被告昆山市环境保护局享有对涉案建设项目违反法律法规的行为进行行政处罚的职权，是本案的适格被告。
本案的争议焦点是：一，被告的处罚是否违反一事不再罚原则；二，被告于2014年5月26日作出的行政处罚决定是否合法。
关于第一个争议焦点，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款规定，建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第二十八条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。本案中，被告昆山市环境保护局认定原告绿昆公司存在两个违法行为：一是违反中华人民共和国环境影响评价法》第十六条的未经审评、擅自生产行为，二是违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条的配套环境保护设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的行为。故最终依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定分别作出行政处罚。虽然被告在同一份行政处罚决定书中同时针对两个违法行为、作出两个独立的行政处罚决定确有不当，但并不违反一事不再罚原则。
关于第二个争议焦点，首先，被告以原告未经环评审批、擅自进行再生石子生产为由，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定进行处罚的重要证据是2013年8月26日被告制作的KSHJ2013-01-0518号行政处理通知书，以证明被告在2014年5月26日正式作出行政处罚决定之前已经行使了《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款关于“责令停止建设，限期补办手续”的法定职权。本院认为，上述条文既是法定职权，又是法定义务，用以规范被告在正式作出处罚之前必须履行的程序。本案中，被告在2014年3月7日对原告涉嫌环境违法行为进行立案后，依据2013年8月26日的行政处理通知书径直作出处罚，应视作未依法履行相关法定义务，系程序违法。
其次，被告以原告未经环评审批、擅自生产为由，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款及《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定作出责令停止擅自进行的再生石子生产，同时罚款人民币100000元的处罚，并未阐明原告存在两个不同违法行为的事实，且最终的处罚内容也未对法律、法规依据及法律后果作出明确区分，系事实不清。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决如下：
撤销被告昆山市环境保护局于2014年5月26日作出的昆环罚（2014）第31号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告昆山市环境保护局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于苏州市中级人民法院。
审　判　长　　李诗茵
代理审判员　　周　游
人民陪审员　　刘沁芳
二〇一四年十二月十六日
书　记　员　　晋玉芳