濟艳琼与博罗县人民政府、博罗县园洲镇人民政府、环境保护行政管理（环保）一案行政一审判决书
广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）粤13行初106号
原告翟艳琼，女，汉族。
委托代理人陈勇，广东淳锋律师事务所律师。
被告博罗县人民政府。
法定代表人谢远区，县长。
委托代理人钟梅岳，博罗县畜牧局局长。
委托代理人温志刚，广东宏兴律师事务所律师。
原告翟艳琼诉被告博罗县人民政府（以下称博罗县政府）行政其他纠纷，于2020年10月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月2日立案后，于2020年11月27日向被告博罗县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2021年1月26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人翟艳琼、陈勇，被告博罗县政府委托代理人钟梅岳、温志刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
翟艳琼于2020年5月18日向博罗县政府提出行政补偿申请，要求博罗县政府补偿其养猪场经济损失785232元。博罗县政府经审查后，于2020年7月15日作出《不予行政补偿决定书》（博府决[2020]3号）。翟艳琼不服该《不予行政补偿决定书》，向本院提起本诉。
原告翟艳琼向本院提起诉讼称，原告于2016年1月开始一直承包园洲镇**村委会养猪场从事生猪养殖工作。在养殖期间，被告为确保沙河进入东江水质达到《地表水环境质量标准》（GB3828-2002）中III类标准，保障东江水质安全，按期实现水环境质量改善目标，顺利完成国家考核任务，出台制定《博罗县2016年沙河水环境整治工作方案》（以下简称“工作方案”），并成立博罗县2016年沙河水环境整治工作领导小组。被告还要求各镇及牵头部门要成立相应的组织机构，制定整治方案，层层分解责任，强力推进整治工作。原告养猪场位于园洲镇**村，园洲镇人民政府为落实被告制定的工作方案和任务要求，也专门成立园洲镇沙河流域水环境整治工作领导小组（以下简称“工作领导小组”）。工作领导小组根据《工作方案》中畜禽养殖业整治“总量控制、规划指导，生态养殖、科学治污”的主要措施，将原告的养猪场列为保留养猪场之一（共保留16间），并组织包括原告在内的16位养殖户召开会议，要求原告投入资金对养猪场的环保排污设施进行整改。原告为配合被告迎接国家考核组对“沙河河口”断面水质考核，在整改过程中一边投入资金对养猪场进行整改，一边在国家考核组对“沙河河口”断面水质考核前将猪栏内的300头猪全部低价变卖处理，以确保被告能按时按质完成国家的考核。当国家考核组对“沙河河口”断面水质考核完成后，原告想恢复继续养殖，但被告知已不允许继续养殖，致使原告投入整改环保设施一直荒废至今。原告为挽回损失，多次通过信访途径向被告及上级政府部门进行反映，并向被告提出行政补偿申请，但被告作出不予行政补偿的决定。综上，被告是为完成国家考核组对“沙河河口”断面水质考核，对原告的养猪场进行综合整治，最后关闭、禁止原告继续养殖，致使原告受到重大的经济损失。因此，为了维护原告合法权益，特向贵院提起本诉讼，望判如所请。诉讼请求：1.撤销被告向原告作出的《不予行政补偿决定书》（博府[2020]3号）；2.判令被告向原告补偿经济损失人民币785232元（详见补偿明细表）；3.本案的受理费由被告承担。
原告翟艳琼向本院提交了以下证据：证据一、收据、汇算业务委托书、废水处理合同书；证据二、承包鱼塘合同；证据三、终止承包鱼塘合同协议书、证明；证据四、图片；证据五、会议记录；证据六、博府办[2016]7号通知、实施方案、通知；证据七、信访告知书；证据八、答复意见书；证据九、博府[2018]5号通告；证据十、不予行政补偿决定书；证据十一、县办公室关于印发《博罗县畜禽养殖业发展规划方案（2013-2015年）》的通知；证据十二、工作推进会议记录。以上证据均为复印件。
被告博罗县政府答辩称，一、我府并无对原告作出保留原告养猪场的决定，故原告为保留养猪场而进行整改所投入的资金损失、将猪栏内的生猪低价变卖造成的损失，均与我府无关。从原告行政起诉状所附的《翟艳琼养猪场损失明细表》来看，原告诉请的部分经济损失，是因为：“博罗县*洲镇沙河流域水环境整治工作领导小组将原告的养猪场列为保留养猪场之一，并组织包括原告在内的16位养殖户召开会议，要求原告投入资金对养猪场的环保排污设施进行整改。原告为配合被告迎接国家考核组对‘沙河河口’断面水质考核，在整改中一边投入资金对养猪场进行整改，一边在国家考核组对‘沙河河口’断面水质考核前将猪栏内的300头猪全部低价变卖处理，……”。但是，我府并未对原告作出或委托博罗县*洲镇沙河流域水环境整治工作领导小组对原告作出保留原告养猪场的决定，从而造成原告投入资金对养猪场进行整改，并将猪栏内的300头猪全部低价变卖处理的结果。因此，原告诉请的上述经济损失，均与我府无关。二、原告诉请的上述经济损失，与我府将园洲镇划定为畜禽禁养区之间没有法律上的因果关系。原告诉请的上述经济损失，一是因为原告为保留养猪场而进行整改所投入的资金，二是将猪栏内的300头猪全部低价变卖处理。即使原告有证据证明其确实将猪栏内的300头猪全部低价变卖处理，但是，在我府将园洲镇划定为畜禽禁养区之前，上述经济损失已经发生，故两者之间并没有法律上的因果关系。三、原告诉请的停养期间租金、押金损失，依法不应补偿。（一）《广东省商事登记条例》第五条规定“经登记机关依法登记，领取营业执照，申请人方取得商事主体资格。未经登记机关登记的，不得以商事主体名义从事商事活动”《广东省查处无照经营行为条例》第五条规定“从事生产、销售、服务等经营活动的单位和个人，应当依法向工商行政管理部门申请登记注册，领取营业执照”《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条规定“新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜牧业发展规划、畜离养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价”《中华人民共和国畜牧法》第二十二条规定“从事种畜禽生产经营或者生产商品代仔畜、雏禽的单位、个人，应当取得种畜禽生产经营许可证”《动物防疫条件审查办法》第二条规定“动物饲养场、养殖小区、动物隔离场所、动物屠宰加工场所以及动物和动物产品无害化处理场所，应当符合本办法规定的动物防疫条件，并取得〈动物防疫条件合格证〉”《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定“建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表……”《中华人民共和国环境保护法》第四十五条规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物：未取得排污许可证的，不得排放污染物”《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通如》(国土资发[2010]155号)规定“设施农用地使用要与乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设”。本案中，原告的养猪场却没有依照上述法律、法规的规定，取得相关行政许可和履行相关用地手续。故原告的养猪场属于违法经营，其诉请的停养期间租金、押金损失，并非《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的合法权益。（二）《中华人民共和国行政许可法》第八条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，原告的养猪场既没有获得行政机关的相关行政许可，也不存在因变更或者撤回已经生效的行政许可造成了财产损失的事实。（三）《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”根据上述规定，养殖户获得行政补偿的前提条件是合法的养殖场所因行政命令转产转业、关闭、搬迁造成经济损失。本案中，原告的养猪场既没有获得相关行政许可，也没有履行相关用地手续，不属于合法的养殖场所；而且，我府也没有对涉案养殖场作出关闭或者搬迁等具体行政行为，故不存在因我府的行政命令造成经济损失的事实。综上，我府认为，原告的诉请撤销我府向原告作出的(博府决[2020]3号)《不予行政补偿决定书》，并判令我府向原告补偿经济损失人民币785232元，没有事实和法律依据。为此，我府恳请人民法院依法驳回原告的诉请。
被告博罗县政府未向本院提交证据。
经庭审质证，针对原告翟艳琼提供的证据，被告博罗县政府发表质证意见如下：证据一至四、有异议，被告无法确认该证据的真实性，且原告实施的证据一至证据四中的行为与被告没有关联。证据五、有异议，该证据与被告没有关联。证据六、有异议，被告的工作方案是对整个沙河水环境的整治方案，并未要求原告提前清空猪栏。证据七至八、有异议，被告无法确认该证据的真实性，而且与被告没有关联。证据九、有异议，被告划定禁养区与原告投入资金整改环保排污设施，低价变卖生猪造成的经济损失，没有行政法上的因果关系；且原告诉称的停养期间租金、押金等经济损失，并不受法律保护的合法利益损失。证据十、没有异议。证据十一、没有异议，但该方案明确各养猪场必须在2014年10月30日前完成行政审批，逾期不能获得审批通过的，由所在镇政府组织有关部门进行清理。证据十二、与证据五的质证意见一致。
原告翟艳琼于2020年12月14日向本院申请证人梁*新出庭作证，证明内容是整改的损失及整改的事实是由被告成立的临时环境整治工作小组要求的整改时间。
经庭审质证，证人梁*新向本院陈述称，2016年8月，园洲镇人民政府叫翟艳琼要按照环保的标准进行整改，我当时是负责召集他们的联系人，翟艳琼基本上都按照要求去整改，整改之后现在还是处于没有养殖的状态。到2018年的时候我们所在村已经全部划为禁养区，不准饲养生猪。
本院对上述证据认证如下：被告针对原告提交的证据，无异议的，本院予以采纳；有异议的，在认定事实时予以参考。
经审理查明，翟艳琼陈述其从2016年开始承包博罗县******委会养猪场从事生猪养殖工作。博罗县人民政府办公室于2013年10月19日发布《博罗县人民政府办公室关于印发<博罗县畜禽养殖业发展规划方案（2013-2015）>的通知》，工作目标系在2015年前，全面完成县非法畜禽养殖场的清理和非禁养区规模养殖规范工作，积极发展环境友好、清洁生产、可持续、健康畜禽养殖产业，保护水资源与环境，综合利用畜禽养殖废弃物，污水达标排水。博罗县人民政府办公室又于2016年4月发布《博罗县人民政府办公室关于印发博罗县2016年沙河环境整治工作方案的通知》，为全面贯彻实施《水污染防治行动计划》深入推进博罗县水污染防治工作，确保沙河进入东江水质达到《地表水环境质量标准》，保障东江水质的安全。要求各有关镇人民政府、县直属有关单位认真贯彻执行《博罗县2016年沙河水环境整治工作方案》。该《通知》以附件形式附有：1.博罗县2016年沙河水环境整治工作领导小组成员名单。2.博罗县2016年沙河水环境整治督查考核工作组成员名单。3.博罗县2016年沙河水环境整治工作责任分工表。4.博罗县2016年沙河水环境整治具体任务明细表。5.博罗县2016年沙河水环境整治责任河涌（段）。
还查明，博罗县*洲镇人民政府分别于2016年10月10日、2016年10月17日、2016年10月31日召开计划保留养殖场整改工作推进会并形成《2016年园洲镇计划保留养殖场整改工作推进会议记录》，会议内容有园洲镇计划保留整改的猪场共有16间。根据《博罗县2016年沙河水环境整治工作方案》要求，计划保留整改的猪场于2016年9月底前要按县畜牧兽医和环保等职能部门的标准整改完善好环保排污设施设备。未能按照要求和时间整改和完善环保排污设施设备的猪场，要求其自行清空养殖场生猪存栏。博罗县政府于2018年5月18日发布《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》，要求自通告发布之日起，严禁在划定的畜禽禁养区范围内新建、改建、扩建各类畜禽养殖场。附件有《博罗县畜禽禁养区目录》。
再查明，翟艳琼于2020年5月18日向博罗县政府提出行政补偿申请，其认为园洲镇政府组织专门成立畜禽养殖污染治理农业线监管工作领导小组，该小组要求翟艳琼于2016年11月10日前必须清空养殖场生猪存栏，翟艳琼就低价变卖300头未可以完全出栏的生猪。因博罗县政府发布《博罗县人民政府关于进一步扩大畜禽禁养区范围的通告》，将园洲镇全部划定为畜禽禁养区，导致翟艳琼投入的环保设施和养殖场无法继续使用，故要求博罗县政府补偿其养猪场经济损失785232元。博罗县政府经审查后，于2020年7月15日作出《不予行政补偿决定书》（博府决[2020]3号）。翟艳琼不服该《不予行政补偿决定书》，向本院提起本诉。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”本案中，博罗县政府作为本案被告，应当对其所作《不予行政补偿决定书》的合法性承担举证责任，其查明的事实以及作出的处理结果应当做到证据确凿，即应当向人民法院提供作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。但博罗县政府未向本院提交任何证据，本院当庭询问博罗县政府未提交证据的缘由，博罗县政府委托代理人当庭陈述没有证据提交，应当视为没有相应证据。故，博罗县政府未向本院提交证据证明其所作决定的合法性，应当承担举证不能的不利后果。博罗县政府作出《不予行政补偿决定书》，证据不足，事实不清，依法应当予以撤销。
《不予行政补偿决定书》被撤销后，再由博罗县政府调查情况，收集证据，重新作出是否应当补偿的决定。原告在本案中请求补偿具体数额的主张，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告博罗县人民政府作出的《不予行政补偿决定书》（博府决[2020]3号）；
二、责令被告博罗县人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出处理；
三、驳回原告翟艳琼的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告博罗县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长　邱炜炜
审 判 员　覃毅华
审 判 员　陈龚东
二〇二一年二月二日
法官助理　毛泳玲
书 记 员　李冬楹