帊诉人沈玉平与被上诉人泰州市生态环境局、泰州市人民政府环保行政处罚和行政复议一案的行政判决书
江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）苏01行终842号
上诉人（原审原告）沈玉平，性别××年××月××日出生，××族。
被上诉人（原审被告）泰州市生态环境局，住所地泰州市永晖路18号。
法定代表人钱忠，局长。
被上诉人（原审被告）泰州市人民政府，住所地泰州市凤凰东路58号。
法定代表人史立军，市长。
上诉人沈玉平因与被上诉人泰州市生态环境局、泰州市人民政府环保行政处罚和行政复议一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2019）苏1291行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告沈玉平系靖江市孤山镇王庄村村民，2015年上半年租用位于靖江市××园区箱子圩约30平方米的厂房从事发蓝加工，投资额1万元左右，由其丈夫陈天明具体负责加工业务，每年收取加工费10万元左右，生产设备包括0.04吨燃煤锅炉1台、行车1台、酸槽一个、碱液槽一个，生产工艺是来料→去油剂去油→加热→酸洗→碱槽发黑→清洗→成品，原辅材料为去油剂、片碱、稀盐酸、亚硝酸钠、煤炭。原告在被告执法人员调查时陈述原辅材料年用量具体为去油剂320斤、片碱2吨、稀盐酸1吨、亚硝酸钠500公斤、煤炭20吨，清洗工件产生的废水直排入渔婆港，是通过加工车间北侧的水沟排放，发蓝加工项目未履行环保审批手续，亦未配套污染防治设施。
2018年5月30日，被告执法人员对原告沈玉平及其丈夫陈天明调查，二人有关加工点开办时间、生产工艺、生产设备、原辅材料、废水处理和排放方式、有无履行环保审批手续及配套污染防治设施的陈述基本一致，被告执法人员制作现场检查（勘察）笔录并拍摄现场照片，同日对原告沈玉平涉嫌违反建设项目管理条例、通过暗管排放废水一案进行立案调查。
2018年5月31日，泰州市靖江环境监测站出具的监测报告显示从原告生产车间二级清洗池内取样的废水PH值高达12.38，同日被告制作案件调查报告。2018年6月23日，被告执法人员向原告沈玉平送达行政处罚事先（听证）告知书，原告于6月25日向被告提出书面听证申请。被告于7月11日组织听证会，原告提出如下意见：1.清洗池中清洗废液通过暗管直接排放北侧小河与事实不符；2.现场检查后已主动停产，拆除设备；3.家庭经济困难，身体状况也比较差，请求综合考虑原告家庭和身体情况进行适当处罚。次日，原告向被告提交书面补充意见。被告所辖执法中队至原告经营场所再次现场检查，发现发蓝加工点已关停，生产设备已全部拆除。泰州市生态环境局于2018年8月7日召开案审会对原告涉嫌违反建设项目管理条例、通过暗管排放废水一案进行集体讨论，认为原告违法行为客观存在，但能主动改正违法行为，同意对原告从轻处罚，于2018年8月21日作出行政处罚决定送达原告，该处罚决定主要内容为：“原告于2015年投资1万元，在靖江市××园区箱子圩从事发蓝加工，2015年6月建成投入生产至今，项目未依法办理环评审批手续，未配套建设污染防治设施、未经环保验收；生产过程中产生的清洗废水未经处理，经过清洗池北侧下方的阀门直接排入北侧小河。原告建设发蓝加工项目需配套建设的污染防治设施未建成、未经验收投入生产的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十七条第一款、第十九条第一款的规定；生产废水未经处理、通过清洗池北侧下方阀门直接排入后侧小河的行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）第三十九条的规定。被告于2018年6月17日向原告送达了行政处罚事先（听证）告知书，告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定。原告于2018年6月25日提出听证申请，在听证程序中提出申辩意见：1.清洗池中清洗废液通过暗管直接排放北侧小河与事实不符；2.检查后主动停产，拆除设备；3.家庭经济困难，身体状况也比较差，请求综合考虑原告家庭和身体情况进行适当处罚。经执法中队现场核查，发蓝加工点大门关闭，生产设备已全部拆除，案审会审议认为原告违法行为客观存在，但能主动改正违法行为，同意对原告从轻处罚。依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第二十三条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、水污染防治法第八十三条第一款第三项的规定，决定对原告作出如下行政处罚：违反《建设项目环境保护管理条例》的行为罚款20万元，违反水污染防治法的行为罚款10万元，合计罚款30万元。”
原告不服申请行政复议，泰州市人民政府经审查后作出（2018）泰行复第184号《行政复议决定书》，维持了泰州市生态环境局所作的行政处罚决定原告于2018年10月22日向泰州市人民政府申请复议，被告泰州市人民政府于10月23日受理原告申请，同日向被告泰州市生态环境局发出行政复议答复通知书，泰州市生态环境局于2018年10月29日提交行政复议答复书及证据，被告泰州市人民政府于2019年1月16日作出行政复议决定邮寄送达原告及泰州市生态环境局。在此期间，被告泰州市人民政府于2018年12月20日作出行政复议决定延期审理通知书并送达原告及被告泰州市生态环境局。
原审法院认为，一、从职权依据看，被告泰州市生态环境局作为县级以上人民政府环境保护主管部门，具有依据《建设项目环境保护管理条例》、水污染防治法的规定对辖区内环境违法行为作出行政处罚的行政职权。二、从事实认定看，原告沈玉平在被告泰州市生态环境局执法人员调查询问和现场检查时，对其发蓝加工项目未依法办理环境影响审批手续、未配套建设污染防治设施、未经环保验收，生产产生的废水未经处理通过清洗池北侧下方的阀门直接排入北侧小河的行为并无异议，与被告调查获得的证据相互印证，予以确认。从原告经营的发蓝加工项目类型看，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二项金属制品业中的金属制品表面处理及热处理加工，应编制环境影响评价报告。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”；第十七条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告”；第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”。原告沈玉平经营的发蓝加工项目需配套建设的污染防治设施未建成、未经验收投入生产的行为违反了上述规定，被告对该部分事实的认定清楚、证据充分。水污染防治法第二十二条规定：“向水体排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定”；第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”。根据上述规定，生产经营者排放水污染物应通过有权部门批准设立的排污口排放，且要按照国家有关规定和监测规范对所排放的水污染物自行监测并保存原始监测记录，故对于“暗管”不应机械理解为排放方式的物理状态，应理解为通过隐蔽方式达到规避监管目的而设置的管道，现原告通过车间北侧阀门排放生产中产生废水，该排放口并非经有权部门批准设置的排污口且排放方式符合“通过隐蔽方式达到规避监管目的而设置”的特征，被告泰州市生态环境局认定原告存在通过暗管排放废水的违法行为认定事实清楚、证据确实充分。原告主张被告执法人员诱骗其在调查笔录及现场检查（勘察）笔录上签名，但未提交任何证据，对其主张不予采信。三、关于法律适用，被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对原告发蓝加工项目需配套建设的污染防治设施未建成、未经验收投入生产的行为处以20万元罚款、对原告利用暗管排放废水的行为依据水污染防治法第八十三条第一款第三项规定处以罚款10万元，适用法律正确，且量罚适当。因原告实施了多项违法行为，被告依据《建设项目环境保护管理条例》、水污染防治法的规定分别作出处罚，并无不当。原告主张其违法行为情节轻微、危害不大且及时纠正应免于处罚的主张，本院注意到泰州市靖江环境监测站对原告排放废水监测结果显示PH值高达12.38，已接近刑事案件废碱的认定标准，且每年酸、碱用量高达数吨，明显不属于违法行为情节轻微的范围，对原告主张本院不予支持。四、关于行政处罚程序，被告泰州市生态环境局在拟作出处罚前，已经按照行政处罚法第三十一条、第三十二条之规定向原告告知了拟作出处罚的事实、理由、行政处罚的内容及原告所享有的陈述、申辩权利，且按照《环境行政处罚办法》规定的程序作出行政处罚决定，程序合法。
原告认为被告听证程序中未将现场检查获取证据、监测报告出示而程序违法的主张，因被告现场检查时证据原告均由签字确认，而对于废水排放问题被告是对原告通过暗管方式排放行为进行处罚，与废水中有毒物质是否超标无关，故监测报告有无向原告送达并不影响原告的权利，对原告主张依法不予支持。
此外，违法行为普遍存在，不代表行政机关不可以对其中一个或数个违法行为进行追究，也不意味着在其他人的法律责任没有被追究之前，对某一特定行为人的违法行为进行查处，就是不公正执法。公正执法并不能机械性地理解为，要求对所有同类违法行为同时处理，特别是在违法行为普遍存在的情况下，要求行政机关同时对所有违法行为进行查处，既不现实，事实上也无法实现。因此，行政机关对于任何违法行为的查处，均存在由少到多、由点及面的过程。在对环境违法行为的查处方面，行政机关在加大执法力度的同时，要依法履行环境保护法和行政强制法设定的执法程序，切实保障当事人合法权益。原告认为被告存在选择性执法问题，未就其主张提交任何证据，且不能据此认定被告对原告作出行政处罚决定违反法定程序。被告泰州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十七条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条审查认为，被告泰州市人民政府作出行政复议决定职权正当，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告沈玉平的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈玉平负担。
上诉人沈玉平上诉称，一、被诉行政处罚决定认定事实不清、证据不足：1、被上诉人泰州市生态环境局2018年5月30日、8月20日所作的现场检查笔录中记载“大门关闭”“生产设备全部拆除”等内容，能够证明上诉人没有污染环境的违法事实；2、泰州市靖江环境监测站系被上诉人泰州市生态环境局的内设机构，不具备客观中立性，其制作的《水质检测报告》不能作为证据使用；3、被上诉人从明渠内废水中提取监测样本时没有用执法记录仪进行动态拍摄，不能证明取样过程及所取样本的客观真实性。二、被诉处罚决定适用法律错误。上诉人不存在违法事实，被上诉人应当依据行政处罚法第四条第二款以及第三十八条第三项的规定作出不予处罚决定。综上，被诉行政处罚决定和行政复议决定缺乏事实和法律依据，原审判决驳回上诉人诉讼请求错误，请求撤销原审判决和被诉行政处罚决定、行政复议决定，案件诉讼费由二被上诉人负担。
被上诉人泰州市生态环境局答辩称，上诉人未依法办理环评审批手续、未配套建设污染防治设施以及违法排污等违法事实存在，被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，结果适当。原审判决驳回诉讼请求正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人泰州市人民政府答辩称，泰州市生态环境局作出的行政处罚决定有事实和法律依据，被诉行政复议决定程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
本院查明事实与原审判决认定的事实基本一致。
本案争议焦点为：被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否确实充分。
本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十七条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。本案中，上诉人从事的发蓝加工属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二十二条第68项规定的“金属制品表面处理及热处理加工”项目，应当依法编制环境影响报告书。被上诉人原审提交的现场检测笔录、调查询问笔录等证据，能够直接证明上诉人存在未依法办理环评审批手续，未建成环境保护配套设施且未经验收合格擅自投入使用的违法事实。
《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条规定，向水体排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。第三十九条规定，禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。本案中，被上诉人原审提交的现场检查笔录、现场照片、调查笔录、水质监测报告等证据，能够证明上诉人通过车间北侧相对隐蔽的阀门向外排放严重超标污水，该排污口并未事先得到环境行政主管部门批准，属于以逃避监管的方式排放水污染物。被上诉人据此认定上诉人系通过暗管排放废水，定性准确。
根据上述调查确认的两项环境违法事实，被上诉人泰州市生态环境局分别依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款和《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第三项的规定，对上诉人作出罚款20万元和10万元的处罚决定，同时责令上诉人立即改正废水未经处理直接排放的违法行为，并在三个月内依法办理环评审批手续、验收合格。该处罚决定适用法律正确，处罚数额在规定幅度内，结果无明显不当。被上诉人泰州市生态环境局在作出被诉行政处罚决定前，制作和送达了《行政处罚事先（听证）告知书》，听取上诉人的陈述申辩且依申请组织了听证，并经集体讨论研究后作出处罚决定，程序合法。
关于上诉人提出的违法事实不存在、取样程序违法以及水质监测报告不具备证据能力等主张。本院认为，被上诉人所作的调查笔录虽然记载“大门关闭”“设备拆除”等内容，但仅能证明检查之时环境违法活动已停止，并不妨碍和影响检查之前环境违法事实的成立，事实上，上诉人陈述以及现场检查笔录等均能证明未取得环评手续、未建成配套环保设施以及违法排污等违法事实的存在。根据《环境行政处罚办法》第三十四条规定，需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。依据上述规定，采取拍照、录像等方式记录取样过程并非强制性要求，被上诉人已将取样过程记入现场检查（勘察）笔录并征求了上诉人的意见，故取样程序符合法律规定；同样，现行法律、法规、规章并未禁止环境行政主管部门成立的环境监测机构承担环境监测工作，其依法出具的监测报告经审查后可以作为认定案件事实的证据使用。因此，上诉人提出的违法事实不存在等主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
此外，被上诉人泰州市人民政府在受理上诉人行政复议申请后，送达了行政复议申请书、行政复议答复书，因案件疑难复杂经复议机关负责人批准延长了审查期限，并在规定期限内作出复议决定，复议程序符合法律规定。
综上，被诉行政处罚决定和行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，结果适当。原审判决并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沈玉平负担。
本判决为终审判决。
审判长　陈　迎
审判员　姜　立
审判员　刘尚雷
二〇一九年十二月三十日
书记员　朱自强