宋小姣与沅陵县清浪乡人民政府一审行政判决书
怀化铁路运输法院
行 政 判 决 书
(2019)湘8603行初121号
原告宋小姣，女，1971年1月19日出生，汉族，住沅陵县。
委托代理人汤翠萍，广东君和政通律师事务所律师。
被告沅陵县清浪乡人民政府，住所地湖南省怀化市沅陵县清浪乡集镇。
法定代表人谢剑毅，乡长。
委托代理人熊拔海，清浪乡人民政府工作人员。
委托代理人廉道忠，湖南兴沅律师事务所律师。
原告宋小姣、陈立、张鹏、张灵跃、舒克君、张灵攀、田应祥、王海英、邓以凤、王茂兵、王方龙因要求确认被告沅陵县清浪乡人民政府2019年4月10日强拆行为违法，确认沅陵县人民政府2019年4月10日作出的《通知》违法及规范性文件审查一案，于2019年5月10日向怀化市中级人民法院提起行政诉讼。怀化市中级人民法院立案后，原告在诉讼期间主动撤回对被告沅陵县人民政府的起诉。2019年7月15日，怀化市中级人民法院作出（2019）湘12行初45号行政裁定，裁定准许原告撤回对沅陵县人民政府的起诉，并将原告对沅陵县清浪乡人民政府的起诉移交本院管辖。本院于2019年8月5日立案后，于8月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月29日、10月18日、11月12日三次公开开庭审理了本案。原告宋小姣及其委托代理人汤翠萍，被告沅陵县清浪乡人民政府的代理人熊拔海、廉道忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告沅陵县清浪乡人民政府于2019年4月10日作出对原告宋小姣水上养殖网箱及水上垂钓平台强行剪除电线的行政行为。
原告宋小姣诉称，在政府引导和扶持下，原告自行投入进行网箱养殖和经营水上垂钓平台，属于政府认可的合法养殖和经营。2019年4月10日,被告依据沅陵县全面取缔五强溪库区养殖网箱及水上垂钓平台领导小组2019年3月28日下发的《关于坚决取缔五强溪库区养殖网箱及水上垂钓平台的通知》向原告等养殖户和水上垂钓平台业主发出《通知》,通知“清浪乡各养殖户和水上垂钓平台业主,考虑到你们的实际情况,原定于3月20日之前沅水主河道及库区可视范围内的网箱和涉及的垂钓平台、养殖棚必须拆除完毕已推迟至4月12日,4月12日前必须拆除完毕!”然而在通知的当天,被告却直接组织庞大的队伍上排进行粗暴执法强行断电、毁坏网箱。原告在他们强迫压制下拆掉数个水上垂钓平台,剩下的垂钓平台和网箱脱离,被勒令推进了深港,导致原告无法再经营,已经没有了收入来源,造成巨大经济损失。原告认为,被告2019年4月10日发出的通知没有合法依据，且没有下发行政处罚书的情况下强行断电、毁坏网箱，强行勒令原告将水上垂钓平台推进深港，其行政行为明显违法且侵权。请求法院判决：1、确认被告2019年4月10日作出的《通知》属于违法行政行为,依法予以撤销；2、确认被告2019年4月10日的强拆行政行为违法；3、请求一并审查沅陵县人民政府的规范性文件《关于全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台的通告》和《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》；4、由被告承担本案诉讼费用。由于原告的第一项“要求法院确认被告于2019年4月10日作出的《通知》违法”诉讼请求中的《通知》属于过程性行政行为，已被后来的强制执行行为所吸收，故该《通知》不可诉。且本案被告的强制执行行为是针对不同的行政相对人所实施，具有不同的法律性质和特征，属于不同的行政行为，不属于行政诉讼法中可以合并审理的共同诉讼，故不可以作为同一案件进行审理，应当分别立案，分别审理。本院于2019年10月18日向原告作了释明，原告陈立、张鹏、张灵跃、舒克君、张灵攀、田应祥、王海英、邓以凤、王茂兵、王方龙同意撤回起诉，分别立案，本案只保留宋小姣一名原告。原告宋小姣当庭变更诉讼请求为：1、确认被告2019年4月10日的强拆行政行为违法；2、请求一并审查沅陵县人民政府的规范性文件《关于全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台的通告》和《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》；3、判决被告赔偿原告损失660081元；4、由被告承担本案诉讼费用。
原告宋小姣向本院提交证据如下：
1.沅陵县人民政府《关于全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台的通知》；
2.沅办发40号文件《关于全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》，上述两证据共同拟证明被告作出的工作实施方案不合法，取缔养殖网箱及水上垂钓平台没有合法依据；
3、清浪乡人民政府2019年4月10日《通知》，拟证明被告2019年4月10作出的《通知》没有合法依据，属于违法行政行为；
4、照片、视频，拟证明被告的强拆行为违法；
5.损失清单，拟证明原告的损失数额。
被告沅陵县清浪乡人民政府辩称：
一、清浪乡人民政府严格根据《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钩平台工作实施方案》(沅办发[2018]40号)、《关于坚决取缔五强溪库区养殖网箱及水上垂钓平台的通知》等文件开展相关工作,乡村两级干部从2018年6月开始展开宣传,到户到组到平台,确保家喻户晓,努力营造积极的氛围(见附件:清浪乡宣传取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作情况)。自开展取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作以来,乡村工作组多次上门做解释宣传工作,但有个别户对工作组恶语相向、态度极其恶劣,造成了极端不良的社会影响。
二、五强溪库区网箱养殖密度过高,水上垂钓平台私搭乱建,生活垃圾随意倾倒,导致五强溪水库水质严重受损,臭味熏天,对库区环境造成了重大污染,并且对防洪度汛产生严重影响,垂钓平台安全事故屡有发生。
三、在县委政府出台沅办发[2018]40号文件前,我乡部分养殖户已购进大量鱼苗,无法进行销售。我乡按县网箱上岸办的2012年2月12日《关于做好当前网箱上岸工作的通知》要求分两步走,先将主河道网箱转至库汊进行临时性过渡养殖,然后逐步全部拆除。但我乡部分养殖户无视县委县政府决策和乡党委政府通知,无动于衷,视而不见。于是2019年4月12日,乡党委政府组织执法人员对毛垭村张征凤、欧光勋、小云溪村宋小姣、邓必兴等户垂钓平台私拉电线的行为进行剪线处理,但未破坏其养殖网箱,也未放跑所养之鱼,原告所说的毁坏网箱的情况不属实。
被告沅陵县清浪乡人民政府在法定期限内向本院提供了下列证据：
1.身份证及法定代表人身份证明，拟证明谢剑毅是沅陵县清浪乡人民政府的法定代表人；
2.中共沅陵县委办公室沅办发[2018]40文件，中共沅陵县委办公室、沅陵县人民政府关于印发《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》的通知，拟证明沅陵县委县政府根据中央及湖南省人民政府文件要求，制定《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》并通知各乡镇认真组织实施。根据该文件要求，五强溪水库主干流的网箱及水上垂钓平台集中取缔时间为2018年9月21日至10月20日。库汊范围内的网箱及水上垂钓平台集中取缔时间为2019年2月1日至2月28日；
3.2019年3月18日沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台领导小组办公室《关于坚决取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台的通知》，拟证明该文件通知各乡镇必须于2019年3月底之前沅水主河道、库汊口养殖网箱及水上垂钓平台必须拆除完备，逾期未拆除的，将由政府组织公安、司法等相关单位人员强制拆除，2019年4月20日前养殖网箱达标商品鱼必须销售完毕，所有空箱全部拆除上岸或由政府联系拆除专业队拆除；
4、沅陵县清浪乡人民政府《关于对沅江主河道网箱开展行政执法的情况说明》及执法人员执法证复印件，拟证明证明沅陵县清浪乡人民政府于2019年4月12日仅对该乡范围内网箱养殖户水中乱接电线存在严重安全隐患的问题，结合县委县政府文件要求，进行联合执法，组织安监、畜牧、电力和公安对该乡沅江主河道的部分养殖户的电线进行了剪除处理。
经庭审举证、质证，原、被告发表以下质证意见：
原告对被告的证据1没有异议；认为证据2、证据3中被告明确其作出的行政行为依据的是沅陵县人民政府作出的规范性文件，这份文件属于规范性文件，但是该规范性文件不合法规：1、该规范性文件的制定没有任何的法律、法规、规范性依据，违法减损原告的合法权益；2、该文件的制定未履行法定批准、公开发布的程序，程序违法，根据《湖南省行政程序规程》第48条的规定，该文件属于重大行政决策，且工作实施方案中制定了奖补政策，涉及原告等人的重大利益，应当向社会公布重大行政决策方案的草案，征求公众的意见。应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等采取座谈会、听证会等形式广泛听取公众和社会各界的建议，而且，涉及公众重大意义公众对决策方案有重大分歧的，可能影响社会稳定的情形的，作出重大决策前应当举行听证会。但沅陵县政府在作出该份文件时，并未本着法定程序征求意见稿，制定程序严重违法；2、原告与该行政行为有利害关系，但沅陵县政府作出上述文件时，未告知原告参与该行政程序；3、规范性文件不得采取强制措施，因此沅陵县政府作出的规范性文件不合法，请求法院对该规范性文件进行审查；认为证据4中被告作出的行为是逼迫原告上岸的强制措施，根据《行政强制法》第43条的规定，被告作出的剪电线行为明显属于违法行为。
被告认为原告的证据1只是按照县政府的文件进行的通知，不是一个规范性文件；证据2和证据3是县人民政府制定的文件，被告并不知道县政府制定文件的流程，无法进行质证；对证据4的来源是否合法存在存疑，该视频资料是片断性的不是连贯性的，并且不能确认被告如何拆的，视频资料不全面不连贯，不能证明被告采取了哪些具体的行为，不能证明水上养殖平台是被乡政府拆除，被告仅仅只是对部分有安全隐患的网箱进行了断电。
本院对原、被告提交的证据认定如下:
原告的证据3来源合法，本院予以确认，至于是否能达到证明目的，本院将在说理部分予以阐述；原告的证据4可以证明被告组织人员到原告的船上，本院对这一事实予以确认；证据5是修建网箱及网上垂钓平台的成本费用以及经营水上垂钓平台的经营收入，不能直接证明原告的具体损失和损失数额，本院不予确认；被告提交的证据1和证据4来源合法，真实有效，本院予以确认；原告提交的证据1、证据2以及被告提交的证据2和证据3是原告要求本院审查的规范性文件，不作证据使用，至于是否属于规范性文件以及是否合法，本院将在说理部分予以详细阐述。
经审理查明，2018年7月23日,沅陵县人民政府出台《关于全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台的通告》，其中载明：“为切实加强我县五强溪库区生态环境保护，促进生态文明建设，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国航道法》、《国家湿地公园管理办法》及国务院和省人民政府相关文件规定，结合我县实际，县人民政府决定，依法取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台。”
2018年8月2日，中共沅陵县委办公室与沅陵县人民政府办公室联合印发《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》的通知（沅办发[2018]40），发文对象为“各乡镇党委、乡镇人民政府，县直机关各单位”，内容为“《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》已经县委、县政府同意，请认真组织实施”。该实施方案包含“基本原则、工作任务、组织机构、工作步骤、奖补政策”五个方面。并成立沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作领导小组，由县委书记、县长总负责。还规定“对全部拆除上岸并在规定期限内退出的，按照如下标准给予奖补：竹木架网箱10元/㎡，角（铬）铁架网箱30元/㎡，单口36平方米以下（含36）的圆钢架网箱60元/㎡，单口36平方米以上的圆钢架网箱超出36平方米的面积按30元/㎡计算，套网15元/㎡，木质养殖棚120元/㎡，板房养殖棚240元/㎡，木质垂钓房400元/㎡，板房垂钓房300元/㎡，水泥趸船垂钓底座50元/㎡，铁制趸船垂钓底座100元/㎡”。
2019年1月18日，沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作领导小组向各乡镇印发《关于做好当前成鱼销售工作的通知》，要求各乡镇“抽调精干力量抢抓机遇，组织好沅水主河道可视范围库湾内网箱及养殖大户的鱼排成鱼销售工作”。
2019年2月12日，沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作领导小组向各乡镇印发《关于做好当前网箱上岸工作的通知》，要求在2月底全面完成沅水主河道及库汊可视范围内网箱成鱼销售和半成品鱼转移处置工作，并同步拆除空置网箱，还制定了相应的保障措施。
2019年3月28日，沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作领导小组办公室向“相关乡（镇）人民政府”发布《关于坚决取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台的通知》。该《通知》明确目标任务“2019年3月底之前沅水主河道、库汊口养殖网箱及水上垂钓平台必须拆除完毕，逾期未拆除的，将由政府组织公安、司法等相关单位人员强制拆除。2019年4月20日前养殖网箱达标商品鱼必须销售完毕，所有空箱全部拆除上岸或由政府联系拆除专业队拆除。”
2019年4月10日，被告沅陵县清浪乡人民政府向各养殖户和水上垂钓平台业主发布《通知》，该《通知》根据沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作领导小组2019年3月28日下发的《关于坚决取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台的通知》精神，载明：“各养殖户和水上垂钓平台业主，考虑到你们的实际情况，原定于3月20日之前沅水主河道及库汊可视范围内的网箱和涉及的垂钓平台、养殖棚必须拆除完毕，推迟至4月12日，4月12日前必须拆除完毕！凡消极对待或暴力阻碍网箱及水上垂钓平台取缔工作的政府将依法予以处理，对构成犯罪的将依法追究刑事责任，同时对养殖网箱及水上垂钓平台进行强制拆除。”
2019年4月10日，被告沅陵县清浪乡人民政府组织乡政府安检部门、供电所工作人员和部分乡干部强行登入原告的养殖网箱和水上垂钓平台，对原告所经营的养殖网箱和水上垂钓平台进行了断电处理。
本院认为，本案的争议焦点有四个，一是被告2019年4月10日下发的《通知》是否合法；二是被告是否存在强制拆除养殖网箱和水上垂钓平台的违法行为；三是被告强行剪断电线行为是否违法，是否损毁了原告的合法财产；四是规范性文件审查。
一、关于被告2019年4月10日下发的《通知》是否合法
生态文明建设是国务院提出的重大战略性部署，湖南省人民政府和怀化市人民政府都对此作出了相关的文件规定。沅陵县人民政府根据上述精神和文件规定，在其辖区范围内规范和整治网箱养殖和水上垂钓平台，并出台《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》，是从本县实际出发，有利于促进生态文明建设和社会发展，并符合法律规定，必须得到执行。本案中，被告沅陵县清浪乡人民政府根据上级政府制定的工作方案对本乡辖区内的水上养殖网箱和水上垂钓平台进行清理整顿，是落实生态文明建设的现实需要。在落实取缔网箱养殖和水上垂钓平台的政策前，清浪乡人民政府发布通知，要求各养殖户和水上垂钓平台业主在规定时间内完成县政府政策规定的内容，属于履行通知、提醒和告知义务，其执行国家政策作出的通知并无不当。
二、关于被告是否存在强制拆除原告养殖网箱和水上垂钓平台的违法行为
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第一款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，原告提供的照片和视频只能说明被告组织了人员上船，其养殖网箱有拆除、水上垂钓平台有毁坏的痕迹，但并不能证明这些行为是被告强行所为，且被告只认可实施了剪断电线的行为，原告没有其他证据对被告否实施了强制拆除养殖网箱和水上垂钓平台的行为予以直接证明。故本院对原告要求确认被告强制拆除养殖网箱和水上垂钓平台行为的诉求不予支持。
三、关于被告强行剪断电线行为是否违法，是否损毁了原告的合法财产
沅陵县人民政府决定取缔取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台是落实国家生态文明建设的现实需要。清浪乡人民政府根据县政府的相关政策规定，在取缔拆除养殖网箱及水上垂钓平台之前，在全乡境内进行了广泛的宣传，协助养殖户将成鱼进行销售，并发布了将强制执行的通知。被告强行剪断电线的行为是为强制执行做好准备，也是进一步督促养殖户按照《通知》规定的时间自行拆除，其强行剪断电线的行为是依据政策作出的，并无明显不当，且未对原告财产造成损失。故原告要求本院确认被告剪断电线的行为违法，并据此要求被告进行国家赔偿的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。
四、关于规范性文件审查
根据《湖南省规范性文件管理办法》第二条的规定，规范性文件是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。本案中，沅陵县人民政府颁发的《关于全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台的通告》只是一个通知告诉行为，不属于具有普高约束力的行政公文，不属于规范性文件范畴。沅办发[2018]40号《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》发文单位为沅陵县委办公厅，不属于行政诉讼的范围。且从该实施方案的内容上看,其第1页文书抬头载明:“各乡镇党委、各乡镇人民政府，县直机关各单位”,证实其发文对象是各乡镇党委和沅陵县人民政府下级的有关单位,是发文单位向其下级单位下发的内部公文,而不是向不特定人群颁发的具有普遍约束力的文件，对原告并不发生法律效力。且该实施方案是根据生态文明建设的总体要求,对沅陵县辖区内的网箱养殖和水上垂钓平台进行的整治方案、整治任务、整治目标、工作机制和工作计划，内容大多为基本原则、工作任务、组织机构、工作步骤和奖补政策。是基于行政机关的层级，由沅陵县委和县人民政府作为上级机关作出的领导、组织、协调内部下级各机关作出的对网箱养殖和水上垂钓平台进行整治的工作机制、工作安排、履职督促的内部行政行为。其实质是一种内部操作性文件,并未对原告的权利义务产生实质性影响,其中的奖补措施也是政府机关各部门内部掌握的政策标准。故《关于全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台的通告》和《沅陵县全面取缔五强溪库区范围内养殖网箱及水上垂钓平台工作实施方案》并非具有普遍约束力的决定、命令的规范性文件，本院对此不予审查。原告要求规范性文件审查的申请，本院不予准许。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告宋小姣的全部诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告宋小姣负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审　判　长　　唐　明
人民陪审员　　朱大庆
人民陪审员　　王长云
二〇一九年十二月十八日
法官助理戴萍
书记员张曦尹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求