绵阳市骏腾工贸有限公司、绵阳市安州区人民政府资源行政管理:地质矿产行政管理(地矿)二审行政判决书 四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终602号 上诉人（原审原告）绵阳市骏腾工贸有限公司。住所地：四川省绵阳市安州区沸水镇大同村4组。 法定代表人蔡章程，执行董事。 被上诉人（原审被告）绵阳市安州区人民政府。住所地：四川省绵阳市安州区花荄镇银河大道东段10号。 法定代表人胡斌，区长。 委托代理人汪晓汀，绵阳市安州区司法局行政法律事务股副股长。 委托代理人李述成，四川科大律师事务所律师。 上诉人绵阳市骏腾工贸有限公司（原绵阳市骏腾投资开发有限公司，以下简称骏腾公司）因诉被上诉人绵阳市安州区人民政府（以下简称安州区政府）地质矿产行政管理一案，不服四川省绵阳市中级人民法院（2019）川07行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2000年1月14日，四川省人民政府作出川府函〔2000〕11号《关于建立安县海绵礁和简阳龙泉湖省级自然保护区的批复》，同意建立安县海绵礁和简阳龙泉湖省级自然保护区。 2015年1月23日，四川省人民政府作出川府函〔2015〕32号《关于富乐山和罗浮山－白水湖风景名胜区总体规划的批复》，批复载明：一、原则同意绵阳市人民政府《罗浮山－白水湖风景名胜区总体规划（2009－2030）》和《富乐山风景名胜区总体规划》。四、注重景区资源保护。严格保护风景名胜区内的自然资源、历史文化和文物建筑等风景名胜资源，确保风景名胜资源的真实性和完整性。特别是罗浮山－白水湖风景名胜区与安县海绵生物礁省级自然保护区交叉重叠区域内严禁开山采石、滥伐林木、污染水体、损毁文物古迹等行为。 2013年，原告经安县三力砖厂转让，取得安县沸水镇马家湾页岩矿采矿权，此后一直从事水泥用页岩开采工作。2018年9月6日，被告作出绵安府函〔2018〕118号《绵阳市安州区人民政府关于做好安县海绵礁省级自然保护区内矿山退出保护区的通知》（以下简称关闭通知），通知载明：根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》有关规定，绵阳市博媛建材有限公司安县沸水镇月亮湾白云矿、安县林清沟矿业有限公司白云岩矿、骏腾公司沸水镇马家湾页岩矿等3家矿山位于安县海绵礁省级自然保护区内，必须依法退出保护区。经区人民政府研究，决定对绵阳市博媛建材有限公司安县沸水镇月亮湾白云矿、安县林清沟矿业有限公司白云岩矿、骏腾公司沸水镇马家湾页岩矿等3家矿山予以关闭退出。其他相关事宜，按国家、省、市有关规定办理。请沸水镇人民政府督促矿山企业在9月10日前做好地上建、构筑物拆除和植被恢复工作，区政府其他相关部门按照各自职责做好矿山退出工作。原告于2018年9月17日收到该通知后，于2019年3月11日向法院起诉，请求确认被告作出的关闭通知行政行为违法。 一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”、第十三条第一款“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”、第二十八条第一款“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”、第二十九条“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏”，以及《中华人民共和国自然保护区条例》第七条“县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导”的规定，被告具有管理、领导区域内的自然资源及环境保护的法定职责。而被告依据前述法律、法规的规定，对自然生态系统区域内，即安县海绵礁省级自然保护区内禁止采矿采取关闭退出的措施，系在履行法定职责。双方当事人在诉讼中争议所诉行政行为是行政命令还是行政处罚的问题，该院认为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款“行政诉讼法第十三条第二项规定的‘具有普遍约束力的决定、命令’，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件”的规定，本案被告的关闭通知，明确针对的是位于安县海绵礁自然保护区内的３家矿山企业，作出的系关闭退出决定。因此，被告的关闭通知不是行政命令。由于原告的矿山处于自然保护区内，被告为保护环境作出关闭通知是基于法律、法规禁止性规定，并非是因为原告存在违法行为而对其进行行政处罚，所以被告的关闭通知亦非行政处罚。原告所持应依据《中华人民共和国行政处罚法》规定的相关程序进行处罚的理由，并不适用于本案所诉的行政行为。综上，被告就安县海绵礁自然保护区内禁止采矿，采取对位于该自然保护区内的原告矿山进行关闭退出，是依法履行法定职责，对于原告要求确认被告作出的关闭通知具体行政行为违法的诉讼请求，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回原告骏腾公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告骏腾公司负担。 骏腾公司上诉称：一审法院错误认定上诉人矿山位于自然保护区内、安州区政府关闭矿山系履行法定职责、安州区政府的关闭通知不属于行政处罚。即使安州区政府作出关闭通知的初衷是贯彻法律、法规及上级部门政策，其直接作出关闭通知亦属于违法行政行为。一审法院认定事实错误，适用法律错误，严重侵害上诉人的合法权益。请求撤销（2019）川07行初14号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 安州区政府二审答辩称：骏腾公司获许开采的马家湾页岩矿位于安县海绵生物礁省级自然保护区边缘，在罗浮山－白水湖省级风景名胜区范围内。答辩人以通知的方式要求政府职能部门和相关企业贯彻执行环保方面法律、法规，是一种依法行使环境和资源保护职责的合法行为。答辩人作出的关闭通知不是行政处罚，也没有损害骏腾公司的合法权利和利益。矿产资源属于国家所有，骏腾公司关闭退出后，依法负有恢复植被的义务。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一审法院关于安州区政府依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》的规定作出的关闭通知，是针对位于安县海绵礁自然保护区内的３家矿山企业作出的关闭退出决定，系依法履行法定职责，以及关闭通知既非具有普遍约束力的行政命令，亦非行政处罚的认定是正确的。一审法院认为骏腾公司要求确认关闭通知违法的诉讼请求不能成立而判决予以驳回，认定事实清楚，适用法律正确，理由阐述充分。需要指出的是，任何企业都不能无视国家法律、法规，在自然保护区内进行盲目开发、过度开发、无序开发，而地方人民政府及有关部门严格执法，禁止在自然保护区核心区、缓冲区开展开发建设活动，是依法履行法定职责的行为，应予肯定。骏腾公司要求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人绵阳市骏腾工贸有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘洪峰 审判员 牟 琼 审判员 王代伍 二〇二一年一月八日 书记员 伍 沿